تغییر ناگهانی رئیس هیأتعامل صندوق توسعه ملی، بدون شک معنایی فراتر از یک عزل و نصب معمولی دارد. مهدی غضنفری از ریاست هیأتعامل صندوق کنار رفته و خداداد غریبپور با حکم مسعود پزشکیان برای یک دوره پنج ساله جای او را گرفت. این تغییر درست در شرایطی رخ داده که روابط صندوق توسعه ملی و مجموعه وزارت نفت بر سر یکی از بزرگترین پروندههای مطالباتی کشور به مرحلهای کمسابقه از تنش رسیده است. چند هفته پیش از این تغییر اختلافی که سالها میان صندوق و شرکت ملی نفت بر سر بازپرداخت تسهیلات وجود داشت از مکاتبه و مذاکره عبور کرد و به اقدام اجرایی رسید. صندوق اعلام کرد حدود ۱۷ میلیارد دلار از مطالبات معوق آن مربوط به طرحهایی است که با تضمین شرکت ملی نفت اجرا شدهاند. در یکی از پروندهها نیز بانک صنعت و معدن در پی سررسید بدهی حدود یک میلیارد دلاری، حسابهای شرکت ملی نفت را با محدودیت مواجه کرد. شرکت ملی نفت پس از آن خواستار امهال یک ساله بدهی و رفع محدودیت حسابها شد. از اینرو تغییر مدیریت صندوق را نمیتوان بدون توجه به این مناقشه، تحلیل کرد. هرچند شواهد منتشر شده برای اثبات اینکه اختلاف با وزارت نفت علت مستقیم کنار رفتن غضنفری بوده، کافی نیست. فراتر از سرنوشت دو مدیر، پرسش این است که صندوق توسعه ملی قرار است چه نسبتی با دولت و بهویژه صنعت نفت داشته باشد؟ آیا این صندوق نهادی مستقل برای صیانت از منابع بیننسلی است که حتی در برابر بزرگترین دستگاههای دولتی باید بر وصول مطالبات خود پافشاری کند، یا نهادی توسعهای است که باید در شرایط دشوار اقتصاد ایران با دولت و شرکت ملی نفت، انعطاف بیشتری نشان دهد؟ پاسخ به این پرسش تعیین میکند، تغییر غضنفری با غریبپور صرفاً تغییر مدیر بوده یا نشانه تغییر رویکرد صندوق است.
کسی که میآید، کیست؟
خداداد غریبپور برای مدیران و فعالان بخش معدن و صنایع معدنی، چهرهای آشناست. مهمترین بخش کارنامه او به مدیریت در مجموعههای بزرگ صنعتی و معدنی بازمیگردد. او سابقه ریاست هیأتعامل سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، ایمیدرو را دارد و پیش از آن نیز در مجموعههای صنعتی و معدنی فعالیت کرده است. بنابراین برخلاف مدیری که عمدتاً از حوزه دانشگاه یا سیاستگذاری عمومی وارد صندوق شده باشد، غریبپور تجربه مستقیم اداره بنگاهها و مجموعههای بزرگ اقتصادی را دارد. این سابقه از یک جهت با تحولی که طی سالهای اخیر در مأموریت صندوق توسعه ملی شکل گرفته، تناسب دارد. صندوق دیگر نمیخواهد صرفاً یک نهاد تسهیلاتدهنده باشد. در سالهای اخیر بحث ورود مستقیمتر آن به سرمایهگذاری، مشارکت در پروژههای نفت و گاز و تأمین مالی پروژههای بزرگ انرژی، جدیتر شده است. حتی طرحهایی برای استفاده از ظرفیت میادین نفتی بهمنظور بازپرداخت مطالبات صندوق مطرح شده بود، هرچند طبق اعلام معاون سرمایهگذاری صندوق این مدل تاکنون نهایی و عملیاتی نشده است. غریبپور در عین حال مدیری نزدیکتر به ساختار اجرایی دولت محسوب میشود و انتصاب او از منظر سیاسی نیز مورد توجه قرار گرفته است. درباره حمایت برخی چهرههای سیاسی و اقتصادی از انتصاب او گمانهزنیهایی مطرح شده اما مهمتر از این نسبتها، پیام مدیریتی انتخاب اوست. دولت چهاردهم مدیری را در رأس صندوق قرار داده که سابقه کار اجرایی و صنعتی دارد و احتمالاً بیش از تقابل حقوقی به مذاکره، مشارکت در پروژهها و یافتن مدلهای مالی برای حل مسئله بدهیها گرایش خواهد داشت. آزمون اصلی او نیز خیلی زود آغاز میشود. غریبپور باید درباره همان پروندهای تصمیم بگیرد که در هفتههای پایانی مدیریت غضنفری به نقطه تنش رسیده بود و مهمترین دغدغه او این است که با ۱۷ میلیارد دلار مطالبات نفتی چه باید کرد؟
مهدی غضنفری اما چهرهای متفاوت دارد. استاد دانشگاه علم و صنعت، وزیر صنعت، معدن و تجارت در دولت محمود احمدینژاد و رئیس هیأتعامل صندوق توسعه ملی در سالهای اخیر از جمله مهمترین بخشهای کارنامه اوست. غضنفری در دوره حضورش در صندوق تلاش کرد بر یک اصل تأکید کند؛ اینکه منابع صندوق، منابع بودجهای دولت نیست. از نگاه او صندوق توسعه ملی زمانی معنا دارد که پول خارج شده از آن دوباره به صندوق بازگردد. اگر تسهیلات ارزی به بنگاهها یا شرکتهای دولتی داده شود اما بازپرداخت نشود، صندوق بهتدریج از یک صندوق ثروت ملی به سازوکاری برای تأمین مالی بلاعوض دولت تبدیل میشود. این نگاه در پرونده شرکت ملی نفت خود را بهروشنی نشان داد. غضنفری در مرداد ۱۴۰۴ گفته بود شرکت ملی نفت بهصورت مستقیم و غیرمستقیم حدود ۱۷ میلیارد دلار به صندوق بدهکار است و تأکید داشت، بازپرداخت این منابع میتواند امکان سرمایهگذاری دوباره آنها در پروژههای نفتی را فراهم کند. یک سال بعد موضع صندوق سختتر شد. آمار رسمی صندوق نشان داد، کل مطالبات سررسید گذشته آن به حدود ۲۲.۳ میلیارد دلار رسیده و نزدیک به ۱۷ میلیارد دلار یعنی حدود ۷۷ تا ۷۸ درصد این مطالبات به طرحهای دارای تضمین شرکت ملی نفت مربوط است. به این ترتیب، غضنفری را میتوان نماینده رویکردی دانست که استقلال مالی صندوق را بر ملاحظات کوتاهمدت دستگاههای اجرایی مقدم میداند. منتقدان ممکن است این شیوه را انعطافناپذیر بدانند و بگویند نمیتوان شرکتی مانند شرکت ملی نفت که خود با محدودیتهای مالی، تحریم و تکالیف گسترده دولت مواجه است را مانند یک بدهکار تجاری معمولی دید. در مقابل، مدافعان غضنفری استدلال میکنند که اگر حتی شرکت ملی نفت نیز ملزم به بازپرداخت منابع صندوق نباشد فلسفه وجودی صندوق توسعه ملی زیر سوال میرود. به این ترتیب رفتن غضنفری پایان دورهای است که در ماههای آخر آن، صندوق در برابر یکی از قدرتمندترین مجموعههای اقتصادی دولت ایستاد و برای وصول مطالبات به ابزارهای حقوقی و بانکی متوسل شد.
قاعدتاً فلسفه ایجاد صندوق این بود که بخشی از درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز از چرخه هزینههای جاری دولت خارج شود و به دارایی مولد برای نسلهای آینده تبدیل شود. اما اقتصاد ایران طی سالهای گذشته با تحریم، کسری بودجه، کاهش درآمدهای ارزی و کمبود شدید منابع سرمایهگذاری روبهرو بوده است. در چنین شرایطی دولتها بارها به منابع صندوق متوسل شدهاند. نتیجه، شکلگیری تناقضی ساختاری است. صندوق باید از یکسو در خدمت توسعه باشد و از سوی دیگر از دارایی خود حفاظت کند. اگر بیش از اندازه سختگیر باشد، ممکن است در شرایط کمبود سرمایه، پروژههای مهم کشور را از منابع مالی محروم کند. اگر بیش از اندازه انعطاف نشان دهد، خود بهتدریج داراییاش را از دست میدهد.
صندوق توسعه ملی از ابتدای فعالیت خود تاکنون حدود ۴۰ میلیارد دلار تسهیلات به بیش از ۳۸۰ طرح اختصاص داده است. سهم نفت، گاز و پتروشیمی از این منابع بسیار بالاست و دهها طرح این حوزه میلیاردها دلار از منابع صندوق دریافت کردهاند. اکنون بخش بزرگی از مطالبات سررسید گذشته صندوق نیز به همین حوزه بازمیگردد. ابعاد مسئله حتی بزرگتر است. معاون سرمایهگذاری صندوق اخیراً گفته است، صندوق بیش از ۱۱۰ میلیارد دلار از دولت و بیش از ۱۷ میلیارد دلار از شرکت ملی نفت مطالبه دارد. از همینرو مدلهایی نظیر واگذاری یا مشارکت صندوق در توسعه میادین نفتی برای تسویه مطالبات مطرح شده اما هنوز به مرحله اجرا نرسیده است. تنش زمانی علنی شد که پیگیری وصول یکی از بدهیها به محدود شدن حسابهای شرکت ملی نفت انجامید. از اینجا اختلاف دیگر یک بحث حسابداری میان دو نهاد نبود؛ مسئله میتوانست بر عملیات یکی از مهمترین شرکتهای کشور اثر بگذارد. شرکت ملی نفت در واکنش، درخواست امهال یک ساله بدهی را مطرح کرد و چند روز بعد هم رئیس صندوق تغییر کرد. همین توالی زمانی به گمانهزنی درباره ارتباط دو اتفاق دامن زده است. اما تا زمانیکه سندی رسمی منتشر نشده، دقیقتر آن است که مناقشه نفت را «زمینه سیاسی و اقتصادی مهم» تغییر مدیریت بدانیم، نه علت قطعی آن.
مهمترین پیامد انتصاب غریبپور به نحوه برخورد او با مطالبات نفتی بستگی دارد. نخستین علامت تعیینکننده این خواهد بود که مدیریت جدید با درخواست امهال بدهی شرکت ملی نفت چه میکند. اگر صندوق از رویکرد سختگیرانه گذشته فاصله بگیرد و بدهیها بار دیگر امهال شوند، روابط صندوق و وزارت نفت احتمالاً آرامتر خواهد شد. این مسیر میتواند، محدودیتهای بانکی شرکت ملی نفت را کاهش دهد و زمینه همکاری صندوق در پروژههای جدید نفتی را فراهم کند. اما یک خطر جدی نیز دارد: بدهکاران دیگر صندوق ممکن است انتظار رفتار مشابه داشته باشند. مسئله دوم، اعتبار نهادی صندوق است. صندوق ثروت ملی زمانی میتواند نقش خود را ایفا کند که تسهیلات آن «قرض قابل بازگشت» تلقی شود نه منابعی که در نهایت با مذاکره، امهالهای متوالی یا تصمیمات سیاسی تعیینتکلیف میشود. اگر این تصور شکل گیرد که تغییر مدیر میتواند قواعد وصول مطالبات را تغییر دهد، قدرت صندوق در برابر بدهکاران کاهش خواهد یافت. در مقابل، ادامه کامل رویکرد گذشته نیز بدون هزینه نیست. شرکت ملی نفت در مرکز اقتصاد ایران قرار دارد و بخش بزرگی از درآمد ارزی کشور به عملکرد آن وابسته است. فشار مالی شدید بر این شرکت، اگر به اختلال در سرمایهگذاری و عملیات منجر شود، ممکن است در نهایت توان بازپرداخت بدهی را نیز کاهش دهد.
هنر مدیریت جدید یافتن نقطهای میان این دو ملاحظه است: نه تبدیل صندوق به خزانه دوم دولت و نه تبدیل آن به طلبکاری که نسبت به شرایط اقتصاد کلان بیاعتناست. اما مهمترین آزمون غریبپور شاید فراتر از پرونده نفت باشد. او باید نشان دهد که تغییر رئیس بهمعنای تغییر ماهیت صندوق نیست. اصل ماجرا ۱۷ میلیارد دلار نیست؛ مسئله بزرگتر این است که در اقتصاد ایران چه کسی میتواند به دولت «نه» بگوید. صندوق توسعه ملی اساساً برای محدود کردن میل طبیعی دولتها به مصرف درآمد نفت ایجاد شده است. بنابراین استقلال آن بخشی از فلسفه وجودی آن محسوب میشود. به همین دلیل تغییر اخیر را باید از زاویه اقتصاد سیاسی نیز دید. اگر غریبپور بتواند، رابطهای کمتنشتر با دولت و وزارت نفت ایجاد کند و همزمان اصل بازگشت منابع را حفظ کند، تغییر مدیریت میتواند به حل یکی از بزرگترین گرههای مالی کشور کمک کند. اما اگر حاصل تغییر، عقبنشینی صندوق از وصول مطالبات و آغاز دور تازهای از امهال بدهیها باشد، پرسش دشوارتری مطرح خواهد شد: آیا نهادی که قرار بود، ثروت نفت را از دسترس هزینههای امروز دولت دور نگه دارد خود در برابر قدرت دولت توان ایستادگی دارد؟
