برای سالهای طولانی فکر میکردیم نان، سیاسیترین کالا در جمهوری اسلامی است اما گذشت زمان نشان داد که بنزین حتی از نان هم سیاسیتر و شعلهورتر است. در چند دهه گذشته همه دولتها میدانستند که تثبیت طولانیمدت قیمت بنزین با وجود تورم بالا، افزایش مصرف و گسترش شکاف میان قیمت داخلی و هزینه واقعی تأمین سوخت، قابل دوام نیست. با این حال دستکم از دهه ۱۴۰۰ به این طرف هیچ دولتی حاضر نشده، هزینه سیاسی اصلاح آن را بپردازد. از دهه ۱۳۸۰ به این سو برخی دولتها، قیمت بنزین را آرام و تدریجی بالا بردند و بدون تنش جدی از کنار این مین سیاسی عبور کردند. برخی سالها دست نگه داشتند و سرانجام ناچار شدند با یک جهش قیمتی، هزینه سنگینی بپردازند و برخی دیگر ترجیح دادند اساساً به این میدان مین نزدیک نشوند و مسئله را با همه گرفتاریهایش برای دولت بعد باقی بگذارند. به این ترتیب تاریخ سیاستگذاری بنزین در جمهوری اسلامی روایتی از سه نوع دولت است: دولتهای موفق، دولتهای ناموفق و دولتهایی که از ترس هزینه اصلاح، تصمیم را به تعویق انداختند. از این زاویه، دولتهای خاتمی و دولت اول روحانی در گروه نخست، دولت احمدینژاد و دولت دوم روحانی در گروه دوم و دولت رئیسی و دولت پزشکیان (دستکم تا امروز) را میتوان در گروه سوم بررسی کرد. هرچند دولت پزشکیان از اواخر ۱۴۰۴ با ایجاد نرخ سوم بنزین، حرکتی محدود برای خروج از انجماد قیمتی آغاز کرده است.
دولت هاشمی: آغاز شکستن انجماد قیمت بنزین
دولت هاشمیرفسنجانی زمانی کار خود را آغاز کرد که قیمت بنزین تقریباً یک دهه بدون تغییر مانده بود. بنزین معمولی که در سال ۱۳۵۹ لیتری سه تومان شده بود، در سراسر دهه ۱۳۶۰ تقریباً در همین سطح باقی ماند. دولت سازندگی در سال ۱۳۶۹ قیمت را از سه به پنج تومان افزایش داد و پس از چند سال توقف، در سال ۱۳۷۴ آن را به ۱۰ تومان رساند. در پایان دوره نیز قیمت بنزین به ۱۶ تومان رسید. از منظر سیاستگذاری، اهمیت دوره هاشمی در این بود که برای نخستینبار پس از جنگ، اصل اصلاح قیمت انرژی پذیرفته شد. این سیاست با جهتگیری کلی دولت سازندگی برای تعدیل قیمتهای دولتی و کاهش برخی عدمتعادلهای بهجامانده از اقتصاد جنگ سازگار بود. حتی در برنامه دوم توسعه تصریح شد که دولت میتواند از سال ۱۳۷۵ قیمت فرآوردههای نفتی را برای صرفهجویی در مصرف انرژی افزایش دهد و رشد سالانه مصرف فرآوردهها نیز نباید از سه درصد بیشتر شود. با اینحال، سیاست بنزینی دولت هاشمی هنوز به یک قاعده منظم و قابل پیشبینی برای تعدیل سالانه قیمت تبدیل نشده بود و افزایشها نسبتاً بزرگ و با فاصله زمانی طولانی انجام میشدند. برای نمونه قیمت بنزین در سال ۱۳۷۴ یکباره از پنج به ۱۰ تومان رسید. مزیت مهم این دوره اما آن بود که این اصلاحات، با وجود بزرگی نسبی، به بحران اجتماعی گستردهای مشابه تجربههای سالهای بعد منجر نشد. بنابراین میتوان دولت هاشمی را حلقه واسط میان دو دوره دانست: دوره تثبیت قیمت در دهه ۱۳۶۰ و دوره تعدیل تدریجیتر قیمت در دولت خاتمی. دولت سازندگی اصل اصلاح قیمت بنزین را دوباره وارد سیاستگذاری کرد، اما این دولت خاتمی بود که آن را بیشتر به یک روند تدریجی و تقریباً مستمر تبدیل کرد.
دولت خاتمی: متخصص اصلاح آرام
دولت سیدمحمد خاتمی یکی از منظمترین دورههای اصلاح تدریجی قیمت بنزین را تجربه کرد. منطق سیاست در بخش مهمی از این دوره ساده بود. یعنی به جای آنکه قیمت برای چند سال ثابت بماند سپس با یک جهش بزرگ اصلاح شود، افزایشهای کوچکتر و تقریباً سالانه انجام گیرد. قیمت بنزین در سال ۱۳۷۹ و ۱۳۸۰ حدود ۳۸ تومان بود، در سال ۱۳۸۱ به ۵۰ تومان، در ۱۳۸۲ به ۶۵ تومان و در ۱۳۸۳ به ۸۰ تومان رسید. اهمیت این تجربه بیش از آنکه در رقم افزایشها باشد، در شیوه اجرای آن است. افزایش قیمت به اتفاقی فوقالعاده و ناگهانی تبدیل نشده بود. جامعه به تدریج با این واقعیت روبهرو میشد که قیمت حاملهای انرژی میتواند هر سال تغییر کند. به این ترتیب هزینه اصلاح در طول زمان توزیع میشد و دولت مجبور نبود چند سال تورم انباشته را در یک شب روی قیمت بنزین تخلیه کند. البته این روند در پایان دولت خاتمی متوقف شد و همه مسئولیت آن را نیز نمیتوان متوجه دولت دانست. مجلس هفتم با اصلاح ماده ۳ برنامه چهارم، قیمت فرآوردههای نفتی و برخی کالاها و خدمات دولتی را در سال اول برنامه در سطح قیمتهای پایان شهریور ۱۳۸۳ تثبیت کرد. این همان سیاستی بود که بعدها به قانون تثبیت قیمتها شهرت یافت. از منظر اقتصاد سیاسی این نقطه بسیار مهم است. تثبیت قیمت در کوتاهمدت محبوب است اما اگر تورم ادامه داشته باشد، قیمت واقعی بنزین هر سال کاهش مییابد. در نتیجه شکافی ایجاد میشود که دولت بعدی ناچار است آن را با جهشی بزرگتر جبران کند. تجربه خاتمی از این جهت موفق بود که افزایش قیمت را تا حدی از یک شوک سیاسی به یک رویه اقتصادی تبدیل کرده بود. رویهای که با تثبیت قیمتها متوقف شد.
دولت احمدینژاد: اصلاح ضروری با ابزارهای پرهزینه
محمود احمدینژاد، اقتصادی را تحویل گرفت که قیمت بنزین در آن چند سال ثابت مانده بود و فاصله میان قیمت داخلی و هزینه واقعی سوخت افزایش مییافت. دولت او در سال ۱۳۸۶ سهمیهبندی را آغاز کرد. بنزین سهمیهای ۱۰۰ تومان قیمتگذاری شد و برای مصرف مازاد نیز نرخ آزاد ۴۰۰ تومانی در نظر گرفته شد. اجرای کارت سوخت و سهمیهبندی توانست، مصرف را کاهش دهد. گزارشهای آن دوره نشان میدهد، مصرف روزانه که حدود ۷۵ میلیون لیتر بود پس از سهمیهبندی به حدود ۶۳ میلیون لیتر کاهش یافت. بنابراین نمیتوان سیاست بنزینی احمدینژاد را صرفاً شکستخورده دانست. کارت سوخت، سهمیهبندی و تلاش برای کنترل مصرف، از نظر فنی دستاوردهایی داشت. مشکل اصلی نحوه مواجهه با شکاف قیمتی بود. پس از چند سال تثبیت قیمت، دولت در آذر ۱۳۸۹ و همزمان با اجرای قانون هدفمند کردن یارانهها، اصلاحی بزرگ را اجرا کرد. قیمت بنزین سهمیهای از ۱۰۰ تومان به ۴۰۰ تومان و بنزین آزاد به ۷۰۰ تومان رسید. این تغییر بخشی از اصلاح بزرگتر قیمت حاملهای انرژی بود و پرداخت یارانه نقدی نیز برای جبران آثار آن در نظر گرفته شد. از این جهت سیاست احمدینژاد نسبت به اصلاح آبان ۱۳۹۸ از پشتوانه ارتباطی و جبرانی بیشتری برخوردار بود. با این حال اصل مشکل پابرجا ماند: بهجای تعدیلهای کوچک و مستمر، اقتصاد دوباره وارد چرخه تثبیت و جهش شد. درس دولت احمدینژاد این بود که حتی وقتی افزایش قیمت از نظر اقتصادی ضروری است، انباشته کردن اصلاحات و اجرای یکباره آنها هزینه سیاست را افزایش میدهد. دولت توانست، مصرف را مهار کند اما نتوانست سازوکاری پایدار ایجاد کند که قیمت بنزین پس از آن متناسب با تورم به تدریج تعدیل شود.
دولت اول روحانی: اصلاح کمهزینه
دولت حسن روحانی در سال ۱۳۹۲ با نظام دو نرخی بهجامانده از دولت قبل مواجه شد. در سال ۱۳۹۳ بنزین سهمیهای از ۴۰۰ به ۷۰۰ تومان و بنزین آزاد از ۷۰۰ به هزار تومان رسید. یک سال بعد دولت، گام دیگری برداشت و بنزین را با قیمت هزار تومان تکنرخی کرد. با وجود افزایش قابلتوجه قیمت، این تغییرات به بحران اجتماعی گسترده منجر نشد. بخشی از موفقیت را باید در شرایط اقتصاد کلان جستوجو کرد. تورم نسبت به سالهای پایانی دولت احمدینژاد کاهش یافته بود، انتظارات اقتصادی پس از مذاکرات هستهای تا حدی آرام شده بود و دولت نیز اصلاح قیمت را در چند مرحله انجام داد. دولت اول روحانی از این جهت در کنار دولت خاتمی قرار میگیرد که توانست بدون تبدیل بنزین به مسئلهای امنیتی، قیمت را اصلاح کند. با این حال اشتباه مهمی نیز شکل گرفت: پس از تکنرخی شدن بنزین در هزار تومان، قیمت برای چند سال ثابت ماند. همین تثبیت طولانی، بذر بحران بعدی را کاشت. اگر دولت از سال ۱۳۹۵ به بعد تعدیلهای کوچک سالانه را ادامه میداد شاید فاصله قیمت واقعی و اسمی بنزین تا سال ۱۳۹۸ آن اندازه بزرگ نمیشد که اصلاح آن به یک تصمیم پرریسک تبدیل شود. کارنامه بنزینی دولت دوم روحانی تقریباً نقطه مقابل دولت اول اوست. بازگشت تحریمها، جهش نرخ ارز و افزایش شدید تورم، ارزش واقعی بنزین هزار تومانی را بهشدت کاهش داده بود. دولت با مسئلهای واقعی مواجه بود: مصرف بالا میرفت و قیمت بنزین در مقایسه با سایر کالاها به شکل بیسابقهای ارزان شده بود. اما اصلاح چند سال به تعویق افتاد و سرانجام در نیمهشب ۲۴ آبان ۱۳۹۸ دولت بدون زمینهسازی اجتماعی کافی، نظام سهمیهبندی را بازگرداند. قیمت بنزین سهمیهای ۱۵۰۰ تومان و قیمت آزاد ۳ هزار تومان تعیین شد؛ یعنی قیمت بنزین آزاد در یک مرحله ۳ برابر شد. اعتراضها خیلی زود آغاز شد و در شهرهای مختلف گسترش یافت. فارغ از بحث درباره ابعاد سیاسی اعتراضات، آبان ۱۳۹۸ به یکی از مهمترین نمونههای شکست سیاست ارتباطی در اصلاح قیمت تبدیل شد. مشکل این بود که دولت اصلاح تدریجی را کنار گذاشته بود و پس از چند سال تثبیت، ناچار شد یکباره شکاف بزرگی را جبران کند. از این منظر دولت دوم روحانی نمونه روشنی از قاعده «تثبیت طولانی، شوک بزرگ» است.
دولت رئیسی: بازگشت به تثبیت
دولت ابراهیم رئیسی در شرایطی کار خود را آغاز کرد که خاطره آبان ۱۳۹۸ همچنان بسیار نزدیک بود. نتیجه قابل پیشبینی بود و آن اینکه دولت عملاً حاضر نشد به قیمتهای اصلی ۱۵۰۰ و ۳ هزار تومانی دست بزند. این سیاست در کوتاهمدت، ریسک اجتماعی افزایش قیمت را از میان برد اما صورتمسئله اقتصادی را بزرگتر کرد. در اقتصادی با تورم بالا، ثابت ماندن قیمت اسمی به معنی ارزانتر شدن مستمر قیمت واقعی بنزین است. بنابراین انگیزه صرفهجویی کاهش یافت، مصرف افزایش پیدا کرد و فاصله میان هزینه تأمین بنزین و مبلغ پرداختی مصرفکننده بزرگتر شد. دولت رئیسی را از این جهت نمیتوان در گروه دولتهای موفق قرار داد چون موفقیت به معنای «افزایش ندادن قیمت» نیست. سیاستگذار موفق باید بتواند، مسئله را قبل از تبدیل شدن به بحران حل کند. دولت رئیسی هزینه سیاسی اصلاح را نپرداخت اما مسئله را نیز حل نکرد و آن را به دولت بعد منتقل کرد.
دولت پزشکیان: حرکت محدود بدون حل مسئله اصلی
مسعود پزشکیان نیز با دشوارترین میراث بنزینی چند دهه گذشته روبهرو شد. قیمتهای اصلی که از آبان ۱۳۹۸ تقریباً منجمد مانده بودند، تورم انباشته بالا، رشد مصرف و حساسیت شدید جامعه نسبت به هرگونه تغییر قیمت. دولت ابتدا از افزایش نرخهای اصلی فاصله گرفت اما اواخر ۱۴۰۴ نرخ سوم ۵ هزار تومانی را برای بخشی از مصرف و برخی شیوههای سوختگیری وارد ساختار قیمتگذاری کرد. در سال ۱۴۰۵ نیز بحث افزایش این نرخ به ۱۰ هزار تومان مطرح شده هرچند گزارشهای اخیر نشان میدهد درباره زمان و نحوه اجرای آن همچنان اختلافنظر وجود دارد. بنابراین دولت پزشکیان را نمیتوان دقیقاً مشابه دولت رئیسی دانست؛ زیرا دستکم تلاش کرده از طریق نرخ سوم، اصلاح را از حاشیه بازار آغاز کند. با این حال قیمتهای اصلی ۱۵۰۰ و ۳ هزار تومانی همچنان دستنخورده باقی ماندهاند. در نتیجه مسئله بنیادین حل نشده است: چگونه میتوان قیمت سوخت را بدون ایجاد شوک، دوباره وارد یک مسیر قابل پیشبینی کرد؟
سه الگو، یک درس
مرور سیاستگذاری در پنج دولت نشان میدهد، موفقیت در سیاست بنزین را نباید با میزان کاهش قیمت سنجید. دولت خاتمی قیمت را چند بار افزایش داد اما این افزایشها به بحران تبدیل نشد. دولت اول روحانی نیز توانست، قیمت را تا هزار تومان بالا ببرد و نظام تکنرخی ایجاد کند بدون آنکه جامعه با تنش روبهرو شود. نقطه مشترک این دو تجربه، اصلاح نسبتاً تدریجی و شرایط اقتصادی و اجتماعی مساعدتر بود. در مقابل دولت احمدینژاد و بهویژه دولت دوم روحانی، زمانی دست به اصلاح زدند که فاصله میان قیمت موجود و قیمت مورد نظر بسیار بزرگ شده بود. هرچه اصلاح بیشتر عقب افتاد، اندازه جهش بعدی افزایش یافت و مدیریت پیامدهای آن دشوارتر شد. دولتهای دهه ۱۴۰۰ با درس دیگری روبهرو شدند. تجربه آبان ۱۳۹۸ آنقدر پرهزینه بود که سیاستگذار را به سمت احتیاط شدید سوق داد. دولت رئیسی عملاً قیمت را منجمد کرد و دولت پزشکیان نیز تاکنون بیشتر به اصلاحات حاشیهای و نرخ سوم روی آورده است. اما تعویق تصمیم، مسئله را از میان نمیبرد. در اقتصادی که سطح عمومی قیمتها هر سال افزایش مییابد، تثبیت قیمت بنزین یک تصمیم اقتصادی مهم است. مهمترین درس سه دهه سیاستگذاری بنزین شاید این باشد که بهترین زمان اصلاح قیمت، زمانی است که هنوز اصلاح، بزرگ نشده است. افزایشهای کوچک، قابل پیشبینی و همراه با توضیح روشن درباره نحوه مصرف درآمد حاصل از اصلاح معمولاً کمهزینهتر از سالها تثبیت سپس جهش ناگهانی است. دولت خاتمی و دولت اول روحانی با توصیههای مسعود نیلی تا حدی این مسیر را پیمودند. دولت احمدینژاد و دولت دوم روحانی، هزینه فاصله گرفتن از آن را نشان دادند و دولتهای رئیسی و پزشکیان نیز با تعویق اصلاح قیمتهای اصلی، خطر انتقال مسئلهای بزرگتر به آینده را پذیرفتهاند. به این اعتبار تاریخ بنزین در کشور ما داستان زمانبندی است. تقریباً همه دولتها دیر یا زود فهمیدهاند که بنزین بسیار ارزان پایدار نیست. تفاوت دولت موفق و ناموفق در این بوده که یکی پیش از آنکه شکاف قیمت به دره تبدیل شود، قدمهای کوچک را برداشته و دیگری آنقدر صبر کرده است که در نهایت ناچار شده از روی دره بپرد.
