تفکیک قوا و ساده نویسی لایحه بودجه

حقوق اساسی شاخه یی از علم حقوق است که موضوع آن بررسی و تنظیم رابطه سه گانه حاکمیت- شهروند، شهروند - حاکمیت و حاکمیت- حاکمیت است. با تاکید و ابتنای این مجموعه سه گانه بر آزادی اصولاً کارویژه علم حقوق اساسی در دو حوزه قابل تعریف است؛ اول؛ شناخت ساختار دولت- کشور و نحوه تعامل اجزای پیش گفته در انواع حاکمیت ها. که بر این مبنا علم حقوق اساسی اختصاصی هر کشوری شکل می گیرد. از جمله حقوق اساسی ایران، فرانسه، امریکا و... در این کارکرد، وظیفه حقوقدان غیر از شناخت دقیق اصول قانون اساسی کشور خویش و مبانی نظری شکل گیری آن، ارائه نقدها، راهکارها و الگوهایی در جهت رفع نواقص و بهبود ضعف های قانون اساسی کشور است. دوم؛ کارویژه دیگر شناخت، بیان و ایجاد نظریات و تئوری های حقوقی در جهت دفاع از آزادی ها، با بهره گیری از آرا، فلاسفه حقوقی و به طور کلی ارائه دکترین حقوق اساسی است. در این جایگاه دیگر حقوق اساسی اختصاصی، واجد مفهوم علمی نبوده اصول و قواعد بنیادین این علم، خاصه آزادی و روش های تضمین و تثبیت آن، موضوع تئوری ها و دکترین حقوقدانان، حقوق اساسی خواهد بود.
تردید نباید داشت که آزادی و راهکارهای حمایت از آن، بنیاد و مبنای تمام مفاهیم مرتبط با این علم است. فی الواقع علم حقوق اساسی و آغاز جریانات قانون اساسی خواهی، همزاد آزادیخواهی و آزادی گرایی است. آنچنان که گاه این دو مفهوم در برهه هایی خاص از تاریخ دو سه قرن اخیر هم معنا و مترادف به کار برده شده اند و گاه جریانات تاریخ سازی (که ابتنای آن بر آزادیخواهی و رهایی از استبداد بوده است) همچون انقلاب کبیر فرانسه، استقلال ایالات متحده امریکا و حتی انقلاب ارجمند مشروطه، در ایران، با محوریت خواست عمومی بر تدوین و تنظیم قانون اساسی استوار بوده است.
از جمله نام های درخشانی که در مفاهیم مدرن حقوق اساسی و کارویژه دوم این علم، جایگاهی رفیع و غیرقابل انکار دارد، شارل منتسکیو (۱۷۵۵-۱۶۸۹) فرانسوی است. شاهکار کم نظیر او در این حوزه - روح القوانین- در طول سال های پس از تدوین، تا امروز آنچنان اقبالی یافت که نه تنها این تالیف را موتور محرک اندیشمندان راهبر انقلاب تاریخ ساز فرانسه (که مادر تمام انقلاب های آزادیخواه قرون اخیر خوانده می شود) دانسته اند، بلکه امروز هیچ دانشجو و مدرس حقوق اساسی نمی تواند خود را بی نیاز از مطالعه و تدقیق، در اثر گران سنگ حضرتش یافت و هیچ حاکمیت شکل گرفته بر بنیاد قانون اساسی را هم نمی توان سراغ کرد که تئوری بی بدیل منتسکیو را (نظریه تفکیک قوا) در اصول تشکیلاتی و ساختاری دولت- کشور لحاظ نکرده باشد. هر چند که اندیشمندانی پیش از منتسکیو به اشاره یا صریح، از این مفهوم سخن گفته بودند، اما آنچه او در بیان نظریه تفکیک قوا نوشته است، از آنچنان عمق نظری و تئوریکی برخوردار است که دکترین تفکیک قوا تنها با نام منتسکیو قابل شناخت و درک است. فارغ از مبانی علمی این نظریه و تحولاتی که در طول تاریخ مبتنی بر تجارب ملت ها و تلاش های علمای حقوق اساسی در حوزه اجرای دکترین تفکیک قوا، به خود دیده است (که بحث مفصل و طولانی آکادمیکی است، در صلاحیت دانشگاه ها و دانشجویان حقوق و علوم سیاسی) باید در یک تعریف کلی بیان داشت که نظریه تفکیک قوا به معنای جداسازی اعمال سه گانه دولت (قانونگذاری، اجرا، قضاوت) از یکدیگر و سپردن امور هر کدام از آنها به دست مجموعه یی مجزا از مجموعه های دیگر است. به نحوی که تقسیم قدرت حاکمیت (خرد شدن بازوهای اعمال اقتدار دولت) با هدف پیشگیری از تمرکز قدرت در اختیار گروه یا فرد خاص (که بیم فساد و استبداد را به دنبال دارد)، حاصل شود.
به عقیده منتسکیو که از پیشگامان فلاسفه آزادیخواه و آزادی گرا بوده است، اصولاً این حاکمیت است که به دلیل اقتدار خارج از کنترل خویش جدی ترین تجاوزات و تعدیات را، نسبت به آزادی های شهروندان ایجاد می کند. (منتسکیو در این بخش از آرای خویش مدیون نظریه قرارداد اجتماعی روسو است که معتقد بود انسان، زمانی در گذشته از بخشی از آزادی خود به نفع شکل گیری حکومت چشم پوشیده است. با این هدف که حاکمیت مدافع و ضامن بخش دیگری از حقوقش باشد و حال، حاکمیت با همان بهانه، هر روز بیشتر و بیشتر حوزه این محدودیت ها را گسترش می دهد.) منتسکیو مدعی است، تنها علت فزون طلبی دولت در تحدید آزادی ها، ناشی از تمرکز قدرت است و راهکار پیشنهادی او؛ شکستن این تمرکز، با الگوی تفکیک قوا است.
دکترین تفکیک قوا، مبتنی بر تعریف پیش گفته (که موسوم به تفکیک مطلق قوا است) امروزه طرفداران چندانی ندارد و به جز معدودی از قوانین اساسی از جمله قانون اساسی ایالات متحده امریکا، کمتر حاکمیتی براساس نظریه تفکیک مطلق قوا (به معنای جدایی کامل قوای مقننه و مجریه و قضائیه از یکدیگر بدون حق هرگونه مداخله در اعمال قوای دیگر) در جهان معاصر شکل گرفته است. آنچه امروزه تحت عنوان تئوری تفکیک قوا، نقش اعمال و اجرا پذیرفته است، نظریه تفکیک نسبی قوا است. بدین معنا که قوا، در عین استقلال از یکدیگر، که به معنای تخصصی بودن کار هر کدام از آنها است، امکانات و ابزارهایی جهت مداخله در امور یکدیگر، را هم به نحوی که استقلال معهود آنها، منقض نگردد، یافته اند. در لسان آکادمیک حقوق اساسی، قوا از یک جهت استقلال در تصمیم گیری دارند (تخصص) به طوری که مثلاً امر قانونگذاری تنها برعهده قوه مقننه است و دو قوه دیگر به هیچ عنوان حق مداخله در آن را ندارند و از سوی دیگر، قوا، ابزار پیشگیری از اجرای تصمیمات قوای دیگر را با هدف جلوگیری از زیاده خواهی و استبداد قوا، یافته اند. بدین معنا که اگر قوه مجریه توسط یکی از وزرا، اقدام به پیاده کردن طرحی اجرایی کرد، قوه مقننه با ابزار نظارتی سوال و استیضاح مانع از اجرای تصمیم شود. به هر روی آنچه مبانی نظری امروز بحث تفکیک نسبی قوا را می سازد، مبتنی است بر امکان حداقلی مداخله قوا در امور یکدیگر با این شرط که این مداخله منجر به خلط معنای استقلال و تخصص قوا نشود. در این جایگاه، حقوقدانان اساسی در سیستم های مختلف و با نگاهی عام، چه در مقام پیشنهاددهنده روشی نوین و چه در مقام مطالعه تطبیقی نظام های قانون اساسی کشورهای مختلف ، ابزارهایی که جهت مداخله قوه مقننه و مجریه، در امور یکدیگر، معرفی کرده اند، بدین شرح است؛
الف) ابزارهای مداخله قوه مقننه در قوه مجریه؛
۱) مداخله در انتصاب اعضای قوه مجریه
۲) مداخله در اقدامات دولت که به بیانی ساده، همان لزوم کسب اعتماد از مجلس برای تصدی پست های قوه مجریه است و همچنین سوال و استیضاح نمایندگان از وزرا و رئیس جمهور (در جایگاه نظارتی پارلمان)
ب) ابزارهای مداخله قوه مجریه در قوه مقننه؛
۱) مداخله در تعیین اعضای مجلس
۲) مداخله در سازمان مجالس
۳) شرکت در اعمال مجالس
۴) انحلال مجالس
۵) مداخله در فرآیند تصویب قوانین.
گزینه یی که نوشتار حاضر، مبتنی بر آن تدوین شده است، گزینه سوم در بحث های گروه ب است. یعنی شرکت در اعمال مجالس که یکی از مظاهر آن، تدوین و ارائه لوایح (لایحه؛ پیشنهاد قانون از سوی قوه مجریه) است. در این باب باید متذکر شد که بر پایه مفاهیم بنیادین حقوق اساسی، ابزارهای نامبرده در فوق، جنبه استثنا بر اصل را داشته، اصالت همچنان بر قاعده تفکیک قوا است و با تکیه بر بحث حاضر، این نکته گفتنی است که برای قوه مقننه دو وظیفه ذاتی (تخصصی) تعریف شده است؛
۱) نظارت
۲) قانونگذاری
که این هر دو در قانون اساسی روشن نگر ایران (مصوب ۱۳۶۸) در اصول مربوط به قوه مقننه، گنجانده شده است. با تکیه و تاکید بر اینکه وظیفه نخست (نظارت) غیرقابل تفویض و واگذاری به غیر از قوه مقننه است و وظیفه دوم در مواردی خاص قابل تفویض به قوه مجریه است. معطوف به اینکه بحث تفویض خارج از حوزه محتوایی این نوشتار است، از آن می گذریم اما نکته مهم، امکان مشارکت قوه مجریه در بحث پیشنهاد قانون است که ممکن است انجام آن از سوی قوه مجریه هم صورت گیرد. باید دقت داشت که اولاً؛ بحث پیشنهاد قانون، از موضوع تصویب آن جداست (تصویب تنها در صلاحیت پارلمان است). ثانیاً قوای مقننه و مجریه مبتنی بر قانون اساسی، هر دو و به یک میزان حق ارائه پیشنهاد جهت تصویب قانون را دارند و ثالثاً همچنان بحث قانونگذاری (حتی در مرحله پیشنهاد) اصالتاً برعهده قوه مقننه است و ایجاد حق ارائه لایحه، استثنا بر اصل است. پیدایش اندیشه امکان قوه مجریه جهت پیشنهاد قانون، ناشی از موارد عدیده یی بود که به تجربه ظاهر شدند و از مهمترین این علل می توان به این دو اشاره کرد؛
۱) غیرمتخصص بودن مجلس و در مقابل، اشراف قوه مجریه نسبت به حوزه اجرا؛چه قوانین عموماً قوه مجریه را هدف قرار می دهند و بدیهی است که این قوه در زیر و بم اجرای امور، متخصص تر از قوه مقننه است. خاصه اگر به این امر، پیکره تخصصی - تحقیقاتی قوه مجریه را هم با توجه به حجم نیروهای فعال در آن، بیفزایید، که طبیعتاً در مقایسه با عده محدود نمایندگان، قوه مجریه، صلاحیت بیشتری خواهد داشت.
۲) اصولاً جزئیات امور نه تنها توسط پارلمان قابل پیش بینی نیست، بلکه شأنیت قوه مقننه و زمان محدود این قوه هم امکان پرداختن به جزئیات امور را نمی دهد و بر همین مبناست که قوه مجریه عموماً حق انحصاری تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین مصوب مجلس را در اختیار دارد.
در این بین نکته قابل تامل، استثنایی است که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در باب قانون سالانه بودجه، قائل شده است. بدین معنا که این قانون (بودجه) واجد دو ویژگی عمده است؛ اولاً باید سالانه تدوین شود (هر سال برای همان سال) مگر در شرایط خاص و ثانیاً این قانون، تنها قانونی است که پیشنهاد آن الزاماً باید به صورت لایحه صورت گیرد. فی الواقع پیشنهاد قانون بودجه انحصاراً در اختیار قوه مجریه است.
بدون شک نویسندگان قانون اساسی سال ۶۸ ایران، واقف به مفهوم بنیادین تفکیک قوا بوده و آن را در متن این قانون به دفعات و در اصول متعدد، مورد تاکید قرار داده اند و با این اصل قصد خلط این معنای بنیادین را نداشته اند.
چرایی دادن چنین اختیاری به قوه مجریه (اختیار انحصاری پیشنهاد قانون بودجه) را نه تنها می توان از اصول منطقی و حقوقی حاکم بر علم حقوق اساسی دریافت، بلکه از مشروح مذاکرات مدونین این قانون هم قابل ردگیری و بررسی است. دلایلی از این دست؛ نخست اینکه اصولاً قوه مجریه عهده دار دخل و خرج حاکمیت و به لسان عامیانه، خزانه دار حکومت است و قانون بودجه هم، تنها پیش بینی هزینه ها و درآمدها است که بی شک هیچ قوه یی مگر قوه مجریه که دست اندرکار امور اقتصادی حاکمیت است، صلاحیت پیش بینی را نخواهد داشت. نکته دوم از دلایل بحث پیش گفته که از قضا نکته اساسی و بسیار بااهمیت تری نسبت به گزینه نخست است (و مورد تاکید عمده قوانین اساسی دنیا و تئوریسین های حقوق اساسی هم قرار گرفته است) بحث پیچیدگی بسیار تدوین قانون بودجه کشور است؛ پیچیدگی که خود ناشی از حجم فوق العاده ارقام و ستون های درآمدها و هزینه ها و حوزه هایی که مرتبط با این امور قرار می گیرند، است. (مجموعه وسیع وزارتخانه ها، سازمان ها، ادارات، نهادها، شرکت ها، اشخاص و ...) بحث تخصصی این ماجرا هم که خود از همین پیچیدگی حاصل می شود، امری علی حده است مبتنی بر همین پیچیدگی و تخصص محوری است که عموم کشورهای جهان - و کشور ما هم تا چند ماه پیش- تنها و تنها جهت تدوین و نظارت بر نحوه اجرای قانون بودجه، سازمان های بسیار معظم و با مجموعه یی از پرسنل متخصص و صاحب صلاحیت علمی بالا (متشکل از اقتصاددانان، ریاضی دانان، حقوقدانان و ...) در حد معاونت ریاست جمهوری یا حتی وزارتخانه تاسیس کرده اند.
اگر ادله پیش گفته که مورد اتفاق عمده حقوقدانان اساسی دنیا است و مورد توجه و مداقه نویسندگان قانون اساسی سال ۶۸ ایران هم بوده است را بپذیریم (خصوصاً گزینه دوم) در شرایط کنونی که رئیس جمهور محترم، لایحه بودجه سال ۸۷ کشور را تقدیم مجلس کرده اند، یک سوال و بحثی اساسی پیش می آید؛ از ظاهر نحیف لایحه بودجه که رئیس جمهور احمدی نژاد به مجلس ارائه کردند و همچنین تاکید بسیار زیاد ایشان بر ساده نویسی بودجه، برمی آید که (خوب یا بد) در تدوین این لایحه از آن پیچیدگی های معهود گذشته خبری نیست و بر این مبنا و بی شک، تدوین لایحه از شکل تخصصی خود خارج شده است (با این ادعا که لایحه غیر تخصصی تدوین شده است، مشتبه نشود.)
حال سوال این است، با تاکید بر اینکه قانونگذاری اصالتاً وظیفه قوه مقننه است و صلاحیت قوه مجریه در این حوزه استثنایی بر اصل است و همچنین با توجه به نحوه جدید بودجه نویسی کشور، (که رئیس جمهور بر ساده بودن آن تاکید دارد و براساس آن، مدعی وقوع انقلابی در سیستم بودجه ریزی کشور است) آیا در بحث تفکیک قوا، نقض غرضی صورت نگرفته است؟ سوال خود را شرح می دهم اما پاسخ آن را به دیگر متخصصان وامی گذارم؛ آنچنان که در سطور گذشته آمد، اصل تفکیک قوا اصلی بنیادین و کلیدی در میان اصول قوانین اساسی و حقوق اساسی است که تخطی از آن تنها مبتنی بر اقتضائاتی خاص، ممکن خواهد شد از جمله اقتضائاتی که در این نوشتار بدان ها اشاره شد. فی الحال و معطوف به فقدان اقتضائات ناقص آن اصل، آیا منطقی و حقوقی خواهد بود که همچنان صلاحیت پیشنهاد قانون بودجه را انحصاراً در ید قوه مجریه قرار دهیم؟ (در حالی که اصالتاً این وظیفه قوه مقننه است.)
کارشناسان ارجمند، صاحب این قلم را به اصول قانون اساسی که بر این حق قوه مجریه تاکید دارد، ارجاع ندهند، چرا که آن اصول بر پایه اقتضائات چندگانه (که شرح آن آمد و در کتب حقوق اساسی به تفصیل پیرامون آن سخن گفته شده است) تدوین شده است و در ما نحن فیه، آن اقتضائات در میان نیست و سوال حقیر هم در حوزه مباحث تئوری حقوق اساسی طرح شده و نه در حوزه اجرایی شده این تئوری ها که به آن قانون اساسی می گویند.

اشکان رستگارہ
مدرس حقوق اساسی

منبع : روزنامه اعتماد