عقبگرد دولت در بخش مسکن

با جمعیت جوان کشور و رشد ۵/۳ درصدی جمعیت در دهه اول انقلاب، در حال حاضر با تقاضای شدید مسکن مواجهیم. این تقاضا سالانه حدود یک میلیون واحد برآورد شده است. یعنی برای این که بتوانیم این دوره را درست پشت سر بگذاریم، باید سالانه یک میلیون واحد مسکونی در این دوران پیک عموماً در شهر های بزرگ و کلانشهر ها بسازیم. در حال حاضر ساخت و ساز در بخش شهری چیزی بین ۳۵۰ هزار تا ۴۵۰ هزار واحد مسکونی است. علتش هم این است که به نسبت رونق و عدم رونق میزان ساخت و ساز متغیر است.
عمده این بحران در کلانشهرها، یعنی شهرهایی با جمعیت بالای یک میلیون نفر است. حالا اگر آمار ساخت و ساز در کلانشهری مثل تهران را نگاه کنید، خواهید دید که واحدهای مسکونی احداث شده معادل یا بسیار بیشتر از تقاضای موثر است. به عنوان مثال در سال ۸۱ شهرداری تهران برای ۲۰ میلیون مترمربع واحد مسکونی پروانه صادر کرد و تا قبل از مصوبه شورای عالی شهرسازی در دولت قبل این روند ادامه پیدا کرد. اگر شما بخواهید این ۲۰ میلیون متر مربع را به سرانه ۱۰۰ مترمربع (مساحت متوسط یک واحد مسکونی) تقسیم کنید تعداد واحدها هم مشخص می شود که دست کم ۲۰۰ هزار واحد است.
تقریباً در دهه اخیر همه ساله این وضعیت را داشتیم. یعنی واحد مسکونی ساخته ایم، کم هم نساخته ایم ولی تقاضای موثر مسکن را پاسخ نداده است. این نشان می دهد که در کشور ما ساخت و سازهای شهری صرفاً از قانون «عرضه - تقاضا» تبعیت نمی کند. اگر این طور بود، باید با این همه ساخت و ساز شاهد کنترل و پایین آمدن قیمت مسکن باشیم، در صورتی که در عمل چنین نیست.
می توانیم این نتیجه را بگیریم که عوامل اقتصادی فرابخشی در این مساله دخیل است. این عوامل، عواملی هستند که مردم به دلیل ناپایداری سیاست های اقتصادی، تورم، کم شدن قدرت خرید مردم نسبت به تورم متوسط ۲۰ درصد سالانه که به این معنی است که ارزش دارایی های مردم هر ۵ سال یک بار، ۱۰۰ درصد کاهش پیدا می کند، ترجیح می دهند پول خود را در بخش زمین و مسکن سرمایه گذاری کنند. چرا که مسکن و زمین، امن ترین جایی است که سرمایه های مردم را به روز نگه می دارد.
بخش عمده یی از سرمایه های کشور، در بخش زمین و مسکن قرار دارد. یعنی مسکن برای مردم به نوعی نقش سرمایه گذاری، بورس و پس انداز دارد. طبیعتاً اگر در چنین بازاری بخواهیم بحران را حل کنیم باید هدف «گروه های موثر» باشند و به تقاضای موثر پاسخ دهیم. مثلاً زوج های جوان یا گروه های کم درآمد که نمی توانند خودشان مسکن مورد نیازشان را تامین کنند. اصطلاحاً به این مساله ما «مسکن کم درآمدها» می گوییم.
بخش عمده یی از خدماتی که در همین کلانشهرها ارائه می شود، از سوی همین افراد است و نمی شود آنها را نادیده گرفت. اینها بخشی عمده و تاثیرگذار در اجتماع هستند و هر دولتی وظیفه دارد به این مهم بپردازد و هر چقدر کمتر به این موضوع توجه جدی کنیم و راهکار واقعی نداشته باشیم نتیجه اش این است که به حاشیه نشینی، اسکان غیررسمی و نازل شدن کیفیت زندگی در اطراف کلانشهرها دامن زده ایم که خود تبعات بعدی را در پی خواهد داشت. حالا در پاسخ «چه باید کرد؟» شما باید در نظر بگیریم که از سویی باید مسکن این گروه را تامین کنیم و از سوی دیگر اگر این میزان مسکن را بخواهیم در داخل کلانشهرها تامین کنیم، دچار مشکلات عدیده یی خواهیم شد.
نکته بدیهی این است که یکی از عوامل تعیین کننده در قیمت مسکن، عامل «زمین» است. حتی در کشور ما متاسفانه به میزانی که این عامل مهم و تعیین کننده است، «کیفیت ساخت» تاثیرگذار نیست.
پس از زمین، عامل قیمت مصالح و ساخت در قیمت نهایی مسکن تاثیرگذار است. تاثیرگذاری قیمت زمین، به میزان تراکم هر مجموعه مسکونی متفاوت است. اگر یک ساختمان ۶ طبقه باشد، تاثیرگذاری قیمت زمین بر قیمت واحدهای مسکونی دو برابر زمانی است که ۱۲ طبقه باشد. مثلاً اگر با تراکم ۱۲۰ درصد بسازیم قیمت زمین تا ۵۰ درصد در قیمت مسکن تاثیرگذار است و اگر ۳۰۰ درصد بسازیم تاثیرگذاری ارزش زمین کم می شود. ولی در نهایت میزان تاثیرش در بالا بردن قیمت زمین در همه نقاط شهر بیشتر می شود.
پس نتیجه می گیریم که این روش درست و قابل ادامه نیست. اگر ما شهرک هایی بسازیم که استانداردها و خدمات در آن رعایت شده باشد، به شدت می تواند در قیمت مسکن تاثیرگذار باشد. مجموعه یی مثل اکباتان و در مقیاس آن که به واسطه آنها می شود تکنولوژی وارد کشور بشود، استاندارد ساخت بالا برود، مقررات ملی اجرا شود و اصول مربوط به مقاوم سازی در برابر زلزله در آن رعایت شود. در ضمن اگر ساخت این مجموعه ها بر پایه فکر و کارشناسی شده باشد، می شود مشکلات شهرسازی را حل کرد.
حالا نکته یی که وجود دارد این است که چنین زمین هایی بزرگ و پیوسته در داخل کلانشهری مثل تهران وجود ندارد. یا باید بافت های فرسوده مورد بازسازی و بهسازی قرار بگیرند و یا مکان های دیگری را ترجیحاً در حومه شهر انتخاب کنیم و با حل مشکل حمل ونقل و ارائه خدمات، جاذبه ایجاد کنیم که مردم این نقاط را برای سکونت انتخاب کنند. این اتفاق در حال وقوع است، ولی کاملاً بی برنامه. مثلاً کرجی که در دهه ۴۰، حدود ۴۰ -۳۰ هزار نفر جمعیت داشت، حالا بیش از یک و نیم میلیون جمعیت را در خود جا داده است.
همه نقاطی که مثل کرج، دماوند، فیروزکوه و.... به گونه یی حوزه نفوذ تهران هستند، دچار همین مشکلند. چون این کار بدون برنامه در حال تداوم است. به عنوان نمونه باغ های جنوب کرج در حال نابودی است. یکی از راه هایی که دولت می تواند در کاهش قیمت تاثیرگذار باشد، ارائه مجوز شهرک های مسکونی هماهنگ با سیاست های شهرسازی و مصوبه های شورای عالی شهرسازی برای حاشیه کلانشهرها است که باید بر اساس مطالعات مجموعه های شهری صورت پذیرد. نکته مهم و غیرقابل چشم پوشی این است که باید همه جنبه های خدماتی آن مدنظر قرار گرفته شود.
در همه کلانشهر ها یک اصل پذیرفته شده این است که انتهای خطوط مترو به خطوط راه آهن بین شهری وصل می شود و اگر دولت یارانه یی هم می خواهد بدهد این یارانه را در این نقاط متمرکز می کند. این نقاط، محل هایی است که یارانه چه به شکل احداث خطوط و چه تخفیف بلیت به اقشار کم درآمد می رسد که بتوانند با یک حمل ونقل راحت، بی دردسر، آسان و امن در کمترین زمان ممکن از اقمار به کلانشهر برسند. با این روند، در مرحله بعد این اقمار، خود، پایدار می شوند و به مکان های پایدار برای اشتغال و پاسخ دادن به نیازهای خودشان تبدیل می شوند و دیگر نیازی به کلانشهر ندارند و استقلال پیدا می کنند.
اگر ما می خواهیم مشکل مسکن را حل کنیم، باید به شهرسازی توجه کنیم. این پتانسیل به صورت بالقوه در شورای عالی شهرسازی وجود دارد. چرا که بالاخره ۱۲-۱۱ دستگاه از وزارت کشور و صنایع گرفته تا ارشاد و نیرو وجود دارد و علت حضور نمایندگان این وزارتخانه اساساً نیاز به برقراری همین هماهنگی بوده است. اخیراً شنیده می شود که دولت می خواهد در شهرهای زیر ۱۵۰ هزار نفر زمین رایگان به مردم بدهد. این اتفاق بسیار نگران کننده است. این یکی از غیرکارشناسی ترین طرح هایی است که می تواند مطرح شود.
علتش هم این است که زلزله بم ثابت کرد که آسیب پذیرترین مناطق ما همین نقاطی هستند که با سیاست آماده سازی و دادن زمین به افرادی که نه بضاعت مالی لازم و نه دانش فنی ساخت آن را دارند مناطقی را در شهر ها به وجود می آوریم که بسیار آسیب پذیر هستند و با کوچک ترین حرکت زمین فرو می ریزند. دولت محترم نباید بعد از بیست سال مجدداً این سیاست غلط را تعقیب کند. به عنوان مثال در بم شهرکی بود به نام «رزمندگان» که از پروژه های آماده سازی شده بود. در این شهرک که در ضلع جنوب شرقی بم واقع بود، زمین های آماده سازی شده به اقشار ضعیف و کم درآمد داده شده بود که اکثراً وضع مالی شان نامناسب بود.
شما وقتی زمین را به این شکل به این طبقه می دهید، معلوم است که چه می سازند. خانه یی می سازند که با اولین تکان بر سرشان آوار می شود. این سیاستی است که در دهه اول انقلاب در پیش گرفته شد. حالا اگر آن سیاست را نقد و ارزیابی نمی کنیم، لااقل می توانیم عقبگرد نکرده و یک اشتباه را تکرار نکنیم.
ممکن است با این اقدام بحران مسکن را در کوتاه مدت رفع کنیم، ولی در درازمدت صدماتی را وارد می کنیم، مخصوصاً از نظر ایمنی و مقاومت در برابر سوانح طبیعی که غیرقابل جبران است. بیشترین آمار تلفات زلزله بم مربوط به همان شهرک «رزمندگان» بود. دولت نهم نباید همان اشتباه دهه اول انقلاب را تکرار کند. ما باید ساخت مسکن را به سازندگان ذیصلاح بدهیم و از آنها برای وارد کردن تکنولوژی های نو، حمایت کنیم. در مجموعه های مسکونی با تعداد زیاد، ما می توانیم مشکلات شهرسازی، خدمات، کیفیت ساخت و اجرای مقررات ملی را بالا ببریم و تنها با این سیاست می شود بر مشکل مسکن فائق آمد. اگر دولت می خواهد کمکی کند، باید برای تسهیل عملی شدن چنین پروژه هایی اقدام کند.
از سوی دیگر اصلی ترین مشکل طرح جامع مسکن و آیین نامه تامین مسکن اقشار کم درآمد، بی توجهی به سیاست های شهرسازی است. این که ما کجا این طرح را اجرا کنیم، این طرح به سیاست های کلان شهرسازی متصل نیست. من بحثم این است که چاره و نتیجه منطقی طرح جامع مسکن باید احداث شهرک های مسکونی منطبق با استانداردها و ملزوماتی باشد که پیش از این به آن اشاره کردم.
من نگاه سیاست های شهرسازی را بر طرح جامع مسکن حاکم ندیده ام. تجربیات جهان نشان می دهد با افزایش حمایت دولت در مسکن کم درآمدها و مبتنی بر اصول و سیاست های شهرسازی می توان بر این مشکل غلبه کرد در ضمن باید توجه داشت که در این گونه طرح ها می بایست ترکیبی عمل کرد یعنی در یک مجموعه هم واحد هایی برای اقشار بالا و متوسط ساخت و هم برای اقشار با درآمد کمتر و نباید صرفاً اقشار کم درآمد در اینگونه طرح ها متمرکز باشند، چون دولت اگر قرار باشد همه اقشار کم درآمد را در نقاط خاصی متمرکز کند، حتی اگر با این کار بحران مسکن را هم تخفیف دهد، بحران های اجتماعی و اقتصادی دیگری به بار خواهد آمد و دامن خواهد خورد.
بنابراین نباید تعداد طرح ها و لوایح مصوب دولت صرفاً ملاک ارزیابی موفقیت دولت در بخش مسکن قرار گیرد. این طرح ها و لوایح باید اجرا شود و سپس با تغییر شاخص ها آنها را ارزیابی کنیم. مثلاً اگر دولت فعلی توانست بر شاخص تعداد خانوار در واحد مسکونی تاثیرگذار باشد یا مثلاً آمار واقعی افراد کم درآمدی که از طرح های این دولت صاحب خانه شوند، می توانیم قضاوت کنیم، چنین شاخص هایی قابل قضاوت است و صرفاً به ادعا نه می توان تایید کرد و نه تکذیب. این دولت تنها یک سال و اندی از آغاز فعالیتش می گذرد و برای این که سیاست های دولت فعلی در بخش مسکن به بار نشیند و لااقل همین واحدهای مسکونی شامل آیین نامه تامین مسکن افراد کم درآمد که درباره اش صحبت کردیم به بهره برداری برسد، دست کم به پروسه یی حداقل سه ساله نیاز است ولی این جهت گیری دولت که به این نتیجه رسیده که باید سهم دولت را در تامین مسکن کم درآمدها افزایش دهد، مثبت است.این نتیجه همه بحث های کارشناسی است که در مطالعات مجموعه شهری تهران و کلانشهر ها بر آن تکیه شده و به تصویب دولت هشتم هم رسیده است. نتیجه مطالعات انجام شده دولت قبلی، در قالب طرح «مطالعات مجموعه شهری تهران» که در شورای عالی شهرسازی دوران آقای خاتمی به تصویب رسید، مورد قبول شورای فعلی شهر تهران قرار نگرفت. این مطالعه، افقی برای شهر تهران در سال ۱۴۰۰ ترسیم کرده بود که آنقدر سنگین و نگران کننده بود که اعضای شورای عالی شهرسازی و دولت هشتم، عزم شان را جزم کردند که به گونه یی چاره اندیشی کنند که این اتفاق نیفتد و این افق بهبود یابد. یکی از موضوعاتی که مطرح بود این است که اگر تهران با همین منوال پیش رود، در سال ۱۴۰۰ تهران و حومه احتمالاً جمعیتی حدود ۱۶ میلیون نفر خواهد داشت، مثلاً وزارت نیرو می گفت اگر ما تمام پتانسیل های ممکن را فعال کنیم حداکثر توان تامین آب ۱۵ میلیون نفر را بیشتر نداریم.
این مطالعه سال ۸۲ در شورای عالی شهرسازی تصویب شد و به تصویب دولت هم رسید. همه در دولت گذشته می گفتند عقل حکم می کند که سیاست هایی پیشه کنیم که این اتفاق نیفتد. اما این مطالعه بنا به درخواست شورای شهر فعلی از هیات تطبیق قوانین مجلس با مصوبات دولت، مسکوت ماند و در نظام مدیریت شهری آن زمان، توجهی به آن نشد.
ما وقتی در وزارت مسکن مسوولیت گرفتیم که مساله فروش تراکم به وفور در تهران و بسیاری دیگر از کلانشهرها ادامه داشت. ما سعی کردیم تصویری از آینده این حرکت ارائه دهیم. خوشبختانه در آن دوران، وزارت کشور هم با ما خیلی همراه بود. ما تلاش کردیم تعریف کنیم که فروش تراکم به عنوان یک عادت غلط یعنی چه؟ ما آن موقع یک محاسبه یی کردیم که در دنیا طرح جامع شهرها به ازای هر شهروند حدود ۵۵ مترمربع خدمات طراحی می کنند، یعنی شهری که به عنوان مثال ۴ میلیون نفر جمعیت دارد این چهار میلیون ضربدر ۵۵ متر، مساحت چنین شهری باشد که بتواند پایدار باشد و همه خدمات در آن تامین شود.
در ایران ما شهرها را با سرانه ۳۵ متر مربع خدمات برای هر نفر طراحی می کنیم. این استاندارد متناسب با وضعیت اقتصادی کشور است. از این ۳۵ متر مربع، ۲۵ مترمربع آن خدمات محلی است، یعنی فرض کنید وقتی شما مجوز می دهید که یک خانوار ۴ نفره یک واحد ۱۰۰ متری بسازند باید به ازای آنها ۱۰۰ متر مربع برای خدمات آزاد شود. این خدمات شامل مهدکودک، مراکز خرید، مراکز فرهنگی و همه چیزهایی است که در یک محله مورد نیاز است. وقتی شما نمی توانید این فضا را در نظر بگیرید، نباید اجازه چنین ساخت و سازی بدهید. به عبارت دیگر، معنی اش این است که هر مترمربع تراکم معادل یک مترمربع زمین ارزش دارد.
بی دلیل نیست که در دنیا این بذل و بخشش های تراکم که در ایران متداول بود، رواج ندارد. خوشبختانه این بحث و جدل ها کم کم به نتیجه رسیده است و دیگر نگاه به تراکم منطقی تر شده است. سطح آگاهی از سال ۸۰ منطقی تر شده ولی هنوز دیدگاه غلط در مورد تراکم شهری بطور کامل از بین نرفته است. فراموش نکنیم که تراکم در حقیقت روح شهرسازی است و دولت وظیفه دارد این سیاست را که در بلندمدت رفاه و سلامت جسمی و روانی و اجتماعی شهروندان را تضمین می کند، ادامه دهد.
حل این مساله نیازمند اصلاح نگاه مدیریت در داخل شهرداری ها است. در حال حاضر شهری داریم که سرانه هر نفر بالای ۲۰۰ هزار تومان در شهرداری محاسبه می شود و شهری هم داریم مثل اصفهان که سرانه هر نفر در شهرداری ۱۶۲ هزار تومان محاسبه می شود. مقایسه این دو شهر نشان می دهد که شهر اول با جمعیتی کمتر و با سرانه بودجه یی بیشتر مشکلات عدیده یی دارد. شهرها با یک استاندارد واحد اداره نمی شوند.
اینها نکاتی است که شهرداری ها به آن کمتر توجه می کنند. وظیفه اصلی سازمان شهرداری ها اصلاح این روش ها است. یکی دیگر از اقدامات دولت در بخش مسکن اعطای وام های ۳ و ۱۰ میلیون تومانی بوده که این مساله به همان نکته بازمی گردد که بحث مسکن در ایران بیشتر از اینکه موضوعی کالبدی باشد، موضوعی اقتصادی است و اکثر کارشناسان بر این باورند که این وام ها یکی از عوامل گرانی اجاره بها در بخش مسکن شد.
البته وارد شدن دولت در بحث سود بانکی هم یک نکته دیگر است که در گرانی مسکن موثر بود، چون کسانی که واحد مسکونی داشتند و به هر قیمتی رهن و اجاره داده بودند، مبلغ این رهن در بازار پولی یک ارزشی داشته است. حالا دولت آمده با این بهره و ارزش بازی کرده و ارزش آن را کاهش داده است. فرض کنید صاحبخانه یی پول رهن منزلش را در بانک می گذاشته و مقدار مشخصی سود دریافت می کرده و طبیعی است که بخواهد کاهش این سود را از طریق بالا بردن اجاره بها جبران کند. در کشور ما متاسفانه به دلیل پایین بودن تولید ناخالص ملی، بخش عمده یی از سهم تولید ناخالص ملی را بخش مسکن به دوش می کشد.
در حالی که فی نفسه رونق یا عدم رونق بخش مسکن نمی تواند به عنوان ارزش تلقی شود ولی متأسفانه در سال های اخیر چون سرمایه گذاری، تولید و سرانه ناخالص ملی کم است و عمده این بار بر دوش بخش مسکن است به هر صورت دامن زدن به توسعه بخش مسکن بدون توجه به سیاست های کلان می تواند مشکلاتی را در کشور ایجاد کند که مجبور باشیم برای اصلاح آن بسیار بیشتر از آنچه داریم هزینه کنیم.
اگر توسعه بخش مسکن باعث شود کیفیت زندگی، عرضه خدمات و شرایط زیست محیطی به صورت همزمان توسعه یابد، هیچ مشکلی پیدا نمی شود ولی دامن زدن به رونق بخش مسکن، بدون توجه به سیاست های شهرسازی می تواند مشکلات جبران ناپذیری را ایجاد کند. معنی این حرف ها این است که فی نفسه توسعه بخش مسکن نمی تواند به عنوان یک عامل مثبت تلقی شود. اگر توسعه در بخش مسکن مبتنی بر اصول توسعه پایدار و مبتنی بر دید همه جانبه در مطالعات شهرسازی صورت پذیرد تاثیرگذار و ماندگار است.
عوامل دیگری هم در رونق یا عدم رونق نقش بازی می کنند، از جمله مسائل سیاسی، ثبات سیاسی و ارتباطات بین المللی، مثلاً موضوعی مثل پرونده هسته یی تاثیر مستقیم دارد. طبیعتاً در شرایط ناامن سرمایه های مردم و نقدینگی به سرمایه های قابل حمل و منقول تبدیل می شود و خدای ناکرده به خارج از کشور منتقل می شود. تجربه این را نشان داده است ولی اگر در داخل کشور شرایط به گونه یی باشد که ثبات و آرامش اقتصادی حاکم باشد و هیچ نوع عوامل تهدیدکننده یی پیش نیاید، هر ۵-۴ سال یک بار شاهد رونق هستیم.
وقتی شرایطی را به وجود می آورند که امنیت اقتصادی به هم می ریزد، نمی توانیم انتظار رونق داشته باشیم و تحقق چنین وعده یی به عوامل زیادی بستگی دارد. در ضمن رونق بخش مسکن با وضعیت حاضر و میزان نقدینگی در دست مردم یکی از تبعاتش افزایش قیمت زمین و مسکن است. اما باز هم لازم به تاکید است که راه حل مشکل مسکن پاسخگویی به تقاضای موثر در این بخش است و این کار باید مبتنی بر مطالعات شهرسازی صورت پذیرد.

پیروز حناچی
معاون سابق وزارت مسکن و شهرسازی

منبع : روزنامه اعتماد