سیاست غذا‌

بررسی نظام یارانه کالاها و خدمات کشورمان نشان می‌دهد که برخلاف بسیاری از کشورها، سهم عمده یارانه‌ها را "یارانه مصرفی" تشکیل می‌دهد. در حالی که پرداخت مستقیم دولت بابت یارانه کود شیمیایی در سال ۱۳۸۳ معادل ۶۵۰ میلیارد ریال بوده، پرداخت یارانه خرید گندم ۸/‌‌‌‌‌‌‌‌۰۴۹‚۱۴ میلیارد ریال بوده است. ‌در دهه‌های اخیر نیز به برکت افزایش درآمدهای نفتی، یارانه غذا از رشد قابل ملاحظه‌ای برخوردار بوده و از ۴/۵ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۲ به ۷‌‌‌/‌‌‌‌۹۰۱‚۳۱ میلیارد ریال در سال ۱۳۸۴ افزایش یافته که رشد سالانه‌ای معادل ۳۲ درصد را نشان می‌دهد. دولت‌های ایران تا بدانجا پیش رفتند که اکنون بیش از ۹۰ درصد هزینه‌های خرید گندم تا مرحله تحویل آرد به نانوایان را برعهده گرفته‌اند.هدف اصلی دولت‌ها در پرداخت یارانه نان، اطمینان از دسترسی آحاد جامعه به تأمین آن ‌-‌‌‌‌ به عنوان غذای اصلی - ‌‌‌‌‌‌‌‌صرف‌نظر از میزان درآمدشان بوده است. اما تحقق این هدف، برای جامعه هزینه‌های فراوانی را به بار آورده که از آن جمله می‌توان به افزایش هزینه‌های دولت، ناکارایی و فساد نظام توزیع و افزایش ضایعات اشاره نمود. البته پرداخت یارانه غذا به صورت عمومی و فراگیر، خاص ایران نبوده و در سایر کشورهای در حال توسعه نیز به گونه‌های مختلف‌ رایج بوده است. ولی تفاوت ایران با کشورهای دیگر در این است که غالب کشورها،‌ پرداخت یارانه‌ را به صورت عمومی و فراگیر آغاز کرده و سپس از دهه ۱۹۸۰ به سوی هدفمندی یارانه‌ها حرکت کرده‌اند. دلیل عمده انجام اصلاحات، پرهزینه بودن یارانه فراگیر در نتیجه افزایش جمعیت و رشد قیمت مواد غذایی بوده است. ناکارآیی نظام توزیع دولتی و اثرات منفی کنترل قیمت محصولات بر تولیدکنندگان محصولات یارانه‌ای، از دیگر دلایل انجام اصلاحات در یارانه فراگیر محسوب می‌شود. همچنین در برنامه اصلاح یارانه غذا علاوه بر هدفمندی،‌ تعداد محصولات یارانه‌ای نیز کاهش یافته که نتیجه آن، کاهش سهم هزینه یارانه در بودجه دولت می‌باشد.
البته برای هدفمندی یارانه‌ها، هر یک از کشورها متناسب با شرایط خود از شیوه خاص و یا ترکیبی از روش‌های مختلف پیروی می‌کنند. غالب کشورها انتخاب خانوارهای فقیر را بر اساس “آزمون وسع” انجام می‌دهند. بر این اساس، درآمد خانوارها به عنوان شاخصی برای انتخاب مستحقان واقعی مورد استفاده قرار گرفته که در این مورد می‌توان از آمریکا، هندوستان، برزیل و اردن نام برد. اما در فیلیپین، ابتدا هدفمندی براساس مناطق جغرافیایی انجام گرفته و سپس از آزمون وسع استفاده شده است. جالب آن که این روش ترکیبی، با موفقیت بیشتری روبه‌رو بوده است. در برخی کشورها مانند مصر نیز از شیوه خودهدفمندی در پاره‌ای محصولات مانند نان استفاده شده است - بدین گونه که نان با سبوس بیشتر در نانوایی‌های خاص به قیمت پایین‌تری به فروش می‌رسد. همچنین تعداد قابل توجهی از کشورها از روش‌های هدفمند تکمیلی مانند تغذیه مدارس (آمریکا، هندوستان و برزیل) و یا برنامه غذا در برابر کار (هندوستان و بنگلادش) استفاده می‌کنند که هدفمندی دقیق‌تری را امکان‌پذیر ساخته است. در برخی از کشورها نیز از طریق کنترل قیمت و یا ایجاد سیستم دو قیمتی، امکان برخورداری مردم و یا گروه‌های خاص از یارانه را از طریق کالا برگ و کارت غذا میسّر ساخته‌اند.
● جنبه‌های سیاسی اصلاح یارانه غذا
مدیریت نادرست اصلاحات برنامه یارانه غذا می‌تواند موجب تضعیف دولت‌ها گردد. در واقع، اگرچه واکنش‌های خشونت‌آمیز به اصلاح نظام یارانه غذا نادر بوده، ولی بیشتر دولت‌ها از امکان وقوع آن آگاه می‌باشند. شورش‌هایی که به دنبال افزایش قیمت برخی مواد غذایی در مصر در سال ۱۹۷۷ روی داد، در اذهان باقی مانده است. اما به سبب محدود بودن تعداد چنین واکنش‌هایی، سیاست‌گذاران به ارزیابی عواملی که می‌تواند به پذیرش اصلاحات توسط مردم کمک کند، علاقه‌مند می‌باشند. در این رابطه چند نتیجه کلی را بر اساس تجربیات کشورها می‌توان بیان نمود:‌
۱) اول، احتمال این که مردم تغییر در سیاست غذایی را به شرط داشتن منطق آن بپذیرند، زیاد است. بهترین حالت آن است که این آگاهی پیش از اجرای برنامه داده شود. می‌توان گفت که دولت با اجرای این سیاست به دنبال صرفه‌جویی مالی در جهت کاهش سهم درآمد نفت در بودجه، کاهش مالیات‌ها، ساختن مدرسه و درمانگاه و یا کاهش هزینه‌های اقتصادی مانند فساد اداری و یا کاهش فشار بر کشاورزان می‌باشد.
۲) دوم، دولت‌ها می‌توانند مخالفت با اصلاحات یارانه را از طریق همکاری با فقرا از طریق اتخاذ سیاست‌های حمایت از اقشار آسیب‌پذیر، عقیم سازند. این امر لزوماً نباید از طریق یارانه غذا صورت گیرد، زیرا پرداخت‌های نقدی نیز می‌توانند اثرات مشابه و حتی بیشتری بر کاهش فقر داشته باشند. ‌
۳) سوم، حمایت عمومی مردم برای مقابله با مخالفت گروه‌های صاحب منافع - که یارانه‌شان قرار است قطع گردد‌‌‌‌‌‌‌‌- ضرورت دارد. این گروه‌های صاحب منافع هرچند کوچک، برای دفاع از منافع خود بسیج می‌شوند. لذا دولت‌ها هرجا که ممکن باشد، بایستی ساختار اداری را به گونه‌ای تغییر دهند که رانت‌های اقتصادی این گروه‌ها -‌ حتی اگر صرفه‌جویی در بودجه دولت ایجاد نشود - به توده مردم منتقل شود. به طریق مشابه، کاهش بسیاری از انحرافات قیمتی و یارانه‌های غیرمستقیم ممکن است موجب صرفه‌جویی بودجه‌ای نگردد، ولی منافع اقتصادی آن قابل توجه خواهد بود.‌
۴) چهارم، مسأله میزان سرعتی است که اصلاح سیاست غذا بایستی عملی گردد و معمولاً در مورد آن اتفاق نظر کمتری وجود دارد. برخی سیاست‌گذاران، طرفدار تغییرات کوچک قیمت هستند، زیرا از مخالفت‌‌های سازمان یافته بیم دارند. اما تغییرات مکرّر قیمت ممکن است این استنباط را به وجود آورد که دولت، برنامه و ظرفیت لازم برای ادامه اصلاحات را ندارد. به علاوه، چنانچه بازرگانان، تغییر قیمت را پیش‌بینی کنند، از عرضه محصول به بازار خودداری می‌کنند تا قیمت‌ها افزایش یابد. همچنین ایجاد تغییرات مداوم در نظام هدفمند و یا روش توزیع، دشوار است.
بالاخره، دیدگاه کلی آن است که ساختار دوگانه قیمت منجر به حسابداری دوگانه شده و به بیان دیگر، در طول زمان تولیدکنندگان و رانت‌خواران، کالاهای با قیمت پایین را به مسیرهای با قیمت بالا انتقال می‌دهند. لذا اصلاحاتی که نقش دولت را به عنوان تأمین‌کننده مالی از ارایه‌دهنده خدمات بازرگانی جدا می‌سازند، دارای بیشترین پتانسیل برای اصلاحات بوده و شاید به همین دلیل، غالباً با مقاومت نظام دیوانسالاری روبه‌رو می‌شوند. علاوه بر این، اگر دولت‌ها به این نتیجه برسند که اهداف سیاست غذا را می‌توان به طور مؤثرتری از طریق حمایت‌های درآمدی بدون مربوط ساختن مستقیم و یا غیرمستقیم آن به غذا انجام داد، اصلاحات را می‌توان از مصرف یک محصول خاص و یا مسیر بازاریابی مشخص جدا ساخت. در نتیجه این انعطاف‌پذیری، احتمال این که انتقال درآمدی موجب خارج شدن بهره‌مندان فقیر از دایره فقر گردد، افزایش می‌یابد.
▪ سه پیشنهاد
به نظر می‌رسد مانع اصلی در اجرای برنامه هدفمندی غذا در ایران، نگرانی دولتمردان کشورمان از واکنش منفی مصرف‌کنندگان به ویژه مصرف‌کنندگان شهری از اجرای اصلاحات در برنامه یارانه غذا می‌باشد. در چنین شرایطی، گروه‌های صاحب منافع در داخل و خارج نظام اداری نیز ابعاد این مسأله را بزرگ نموده و بدان دامن می‌زنند. از همین رو، در هر برنامه اصلاح یارانه غذا بایستی ملاحظات سیاسی مورد توجه قرار گیرد. با توجه به موارد گفته شده و بررسی تجربیات کشورهای مختلف، برنامه اصلاح یارانه غذا به شرح زیر پیشنهاد می‌گردد:‌
الف) با توجه به این که در هر برنامه اصلاح یارانه غذا، آماده‌سازی افکار عمومی ضرورت دارد، بایستی قبل از اجرای یک برنامه، از طریق رسانه‌های جمعی و سخنرانی‌های عمومی نسبت به ارایه دلایل و توجیه هدفمندی آن، تبلیغات گسترده‌ای انجام شود.‌
ب) همزمان با تبلیغات و آماده‌سازی افکار عمومی، شناسایی گروه‌های هدف انجام گیرد.‌
ج) همزمان با شناسایی گروه‌‌های هدف، نسبت به تهیه کارت‌های هوشمند یارانه غذا و ایجاد ماشین‌های کارت‌خوان در فروشگاه‌های خاص اقدام گردد. در مناطق محدودی که دسترسی به برق وجود نداشته باشد، می‌توان از دیگر کارت‌های ویژه یا کالابرگ استفاده نمود.‌

منبع : ماهنامه اقتصاد ایران