قوه قضائیه و محیط کسب و کار

مقاله حاضر به جای تحلیل موانع و علل ساختاری حاکمیت قانون به دنبال ارائه راهکارهای اجرایی کوتاه مدت برای تقویت حاکمیت قانون است.
دیدگاه های ساختاری و کلان، فرد را از ساده انگاری باز می دارد اما برای بهبود وضعیت موجود راهکارهای عاجل ارائه نمی دهد. برخلاف دیدگاه های ساختاری، دیدگاه های اجرایی راهکار کوتاه مدت پیشنهاد می کند. نتیجه راهکارهای کوتاه مدت به دلیل فراهم نبودن ساختارهای کلان کمتر از میزان مورد انتظار است. به طور مثال ثبت الکترونیکی پرونده های قضایی، کارایی قوه قضائیه را افزایش داده و اجرای قانون را تسریع می کند اما بازدهی این تکنیک در جوامعی که حقوق شهروندی در آنها به رسمیت شناخته شده است، بسیار بیشتر است. به هرحال دو دیدگاه کلان و اجرایی را می توان به دو بال تشبیه کرد که برای درک موانع حاکمیت قانون و رفع آن موانع به هر دو نیاز است. مطالعات بانک جهانی در خصوص موانع کسب و کار در کشورها به مسائل اجرایی تقویت قانون می پردازد که در این مقاله مروری به یکی از آن مطالعات خواهیم داشت.
بانک جهانی از سال ۲۰۰۰ گزارشی تحت عنوان «کسب و کار» منتشر می سازد که در آن گزارش موانع کسب و کار کشورهای جهان با یکدیگر مقایسه می شود. شاخص های مقایسه از ۵ شاخص در سال ۲۰۰۰ به ۱۰ شاخص در سال ۲۰۰۷ افزایش یافته است. یکی از شاخص های سنجش موانع کسب و کار کیفیت دادگاه و قوه قضائیه است. در آن گزارش کیفیت قوه قضائیه سنجش شده و بر پایه مطالعات تطبیقی، بهترین رویه های قضایی استخراج و پیشنهاداتی برای اصلاح قوه قضائیه ارائه می شود. در اینجا با استفاده از مطالعه ۲۰۰۴ و ۲۰۰۷ تاثیر نظام قضایی بر عملکرد اقتصادی، سنجش عملکرد قوه قضائیه و راهکارهای اجرایی برای بهبود عملکرد دادگاه ها ارائه می شود.
● تاثیر قوه قضائیه بر عملکرد اقتصادی
کمتر حوزه ای از فعالیت های اقتصادی را می توان یافت که کیفیت دادگاه ها بر آنها تاثیر گذار نباشد. با یک مثال ساده در گزارش «کسب و کار ۲۰۰۴» نشان داده شده است که چگونه کیفیت دادگاه بر حجم نقدینگی و نیازهای شرکت ها به وام که در نگاه نخست بی ارتباط به نظر می رسد، تاثیرگذار است؛ «فرض کنید که مشتری جدیدی به یک شرکت نساجی مراجعه کرده و پیراهن هایی را سفارش می دهد، مشتری و مدیر شرکت قراردادی امضا می کنند تا در هنگام تحویل کالا، دستمزد آن پرداخت شود، اما در هنگام تحویل کالا، مشتری از پرداخت کامل مبلغ قرارداد طفره می رود. حال چه باید کرد؟ در نیوزیلند، مدیر شرکت قرارداد را به مشتری نشان داده و پول خود را از او طلب می کند و احتمالاً مشتری پول را می پردازد. در لهستان، مدیر شرکت قرارداد را به مشتری نشان داده و خواستار پرداخت مبلغ قرارداد می شود اما احتمالاً مشتری از پرداخت پول خودداری می کند. در ساحل عاج، مدیر شرکت احتمالاً با مشتریان جدید طرف معامله نمی شود مگر آنکه مشتری از طرف شرکت های نساجی دیگر یا شرکت هایی که در همان منطقه هستند، معرفی شده باشد. در ویتنام، اگر مشتری حداقل، نصف پول را نداشته باشد تا از قبل به شرکت بدهد، به خود زحمت رفتن به آنجا را نخواهد داد.»
بدین ترتیب اگر شرکت ها و تجار مطمئن باشند که به راحتی می توانند حق خود را از بدهکاران بستانند حاضرند به جای پول نقد قرارداد منعقد سازند. بدین ترتیب دادگاه های کارآمد نیاز به وام و پول نقد را کاهش می دهد.
در دنیای امروز قرارداد رایج ترین شکل مبادله میان شرکت هاست. اگر شرکت ها از انعقاد قرارداد به دلیل ناکارآمدی دادگاه ها واهمه داشته باشند، فعالیت خود را محدود می سازنند. ترس از خطرات احتمالی قرارداد، شرکت ها را به جای برون سپاری وادار به تولید توسط خود می سازد. در مقابل هرقدر امکان خرید از بیرون یا برون سپاری فراهم باشد، تقسیم کار در اقتصاد گسترده تر می شود و قدرت رقابت شرکت ها با رقبای خارجی افزایش می یابد. میزان مشارکت مالی در اقتصاد یک کشور و تجمیع سرمایه ها و مشارکت میان صاحبان سرمایه با متخصصین و مدیران دقیقاً بستگی به کیفیت دادگاه ها دارد. شاید بهترین نوع حمایت از مبتکرین، افزایش کارایی دادگاه ها باشد زیرا در این صورت صاحبان سرمایه راحت تر با مبتکرین قرارداد منعقد می کنند. بزرگترین حمایت از ابتکارات فردی و شرکت ها نیز با قوه قضائیه کارآمد امکان پذیر است. اگر دادگاه ها از حقوق مالکیت شرکت ها حمایت نکنند تحقیق و توسعه به هیچ وجه اقتصادی نخواهد بود. به طور کلی اگر کارآمدی و عدالت دادگاه ها در حل و فصل دعاوی مورد تردید باشد، شرکت ها به دنبال راه های دیگری خواهند گشت تا معاملاتشان را به شکلی سامان دهند که دعوایی رخ ندهد.
شاید بتوان تاثیر دادگاه ها بر اقتصاد را در یک جمله خلاصه کرد؛ بازار خوب نیازمند قوه قضائیه خوب است. اقتصاددانان از قرن شانزدهم نشان داده اند که هرگاه کلاهبرداری و فرصت طلبی ممکن باشد تولیدکنندگان بد یا کلاهبرداران تولیدکنندگان خوب و صادق را از بازار بیرون می کنند. اولین بار گرشام بود که به این قضیه توجه کرد. او نشان داد که اگر مردم نتوانند سکه های تقلبی و با عیار کم را از سکه های بدون تقلب تمییز دهند تولیدکنندگان سکه های با عیار درست از بازار خارج می شوند و کلاهبرداران باقی می مانند. در همه بازار ها این قضیه صادق است. اگر قوه قضائیه با کلاهبرداری مبارزه نکند سود جویی تنگ نظرانه و کوتاه مدت افراد، اقتصاد و مردم را به تباهی می کشاند. تمام منافعی که آدام اسمیت و سایر اقتصاددانان برای بازار قائل هستند در صورتی صادق است که دادگاه های بیطرف و عادل وجود داشته باشد.
ناکارآمدی قوه قضائیه مشکل امروز کشورهای در حال توسعه و مشکل گذشته کشورهای پیشرفته بود. کشورهای پیشرفته امروزی نیز روزگاری از دادگاه های ناکارآمد رنج می بردند اما توانستند بر این معضل فائق شوند. به طور مثال گوته شاعر آلمانی پس از اخذ مدرک حقوق در سال ۱۷۷۱ که کار خود را در دادگاه شروع کرد، اوضاع دادگاه را چنین بیان می کند؛ «حجم عظیمی از کاغذهای درهم و برهم روی هم تلنبار شده اند که هرساله به آنها اضافه می شود. ۲۰ هزار پرونده روی سر دادگاه خراب شده است. غیرمعمول نبود که یک پرونده، صد سال در دفتر ثبت پرونده ها بماند. پرونده ای مربوط به سال ۱۴۵۹ هنوز در سال ۱۷۳۴ منتظر اعلام تصمیم بود.» در انگلستان نیز ضعف دادگاه ها وجود داشت، ۴۰۰ سال پیش، شکسپیر در «هملت» تاخیر دادگاه ها را جزء مصیبت های زندگی می شمارد؛ «ظلم ظالم، توهین متکبر، تحقیر یک عاشق و تاخیر در اجرای قانون.» مجموعه ای از ابتکارات در قوه قضائیه موجب شد که دادگاه های این کشورها تحول یابند. به برخی از این تحولات اشاره خواهیم کرد.
● سنجش کیفیت دادگاه ها
حداقل به دو روش می توان کیفیت دادگاه ها را اندازه گیری کرد. روش نخست نظرسنجی از مردم به ویژه فعالان اقتصادی است. در نظرسنجی هم می توان از کیفیت کلی دادگاه ها سوال کرد و هم کیفیت مراحل مختلف از دادخواست تا اجرای احکام مورد نظرسنجی قرار گیرد.
در یک نظرسنجی از کار آفرینان ۶ کشور آفریقایی در سال ۱۹۹۶ - بروندی، کامرون، ساحل عاج، کنیا، زامبیا و زیمبابوه - برداشت های موجود در مورد ناکارآمدی دادگاه ها بررسی شد. در بروندی فقط ۴/۱۵ درصد پاسخ دهندگان، کارآمدی دادگاه ها و حل و فصل دعاوی را قبول داشتند. در کامرون، ساحل عاج، کنیا و زیمبابوه تنها ۲۰ درصد افراد، دادگاه ها را برای دریافت مطالبات مالی روش مناسبی می دانستند. به دلیل این تصور از نظام قضایی بیش از ۷۰ درصد نیازهای یک شرکت تنها از یک عرضه کننده تهیه می شود و پس از آنکه اعتماد شخصی به وجود آمد به طور متوسط تا ده سال معامله میان دو طرف ادامه می یابد.
روش دیگر برای سنجش کیفیت دادگاه ها اندازه گیری سرعت رسیدگی، هزینه دادرسی و تعدد مراحل رسیدگی است. در این روش زمان، هزینه و مراحل رسیدگی مورد نیاز در دادگاه از ارائه شکوائیه تا اجرای حکم اندازه گیری می شود. برای اندازه گیری کیفیت دادگاه ها در ۱۷۵ کشور جهان بانک جهانی پرونده های مربوط به مطالبه یک بدهکار فرضی را که طلب آن به اندازه نصف درآمد سرانه آن کشور است در دادگاه پایتخت مورد بررسی قرار داد. به طور مثال یک پرونده فرضی در مورد عدم تادیه طلبی به میزان ۱۲۵۰ دلار در تهران بررسی شد.
مبنای این سنجش تعداد مراحل قانونی، زمان مورد نیاز برای انجام این مراحل و هزینه های قانونی طرح دعوا و گرفتن وکیل برای دادخواست است. در سال ۲۰۰۶ طرح یک شکایت برای دعوایی به ارزش ۱۲۵۰ دلار در تهران نیازمند طی ۲۳ مرحله اداری در دادگاه، ۵۲۰ روز زمان و پرداخت ۱۲ درصد از ارزش مطالبه (۱۲۵۰ دلار) بوده است. در جدول زیر وضعیت ایران با متوسط کشورهای خاور میانه و متوسط کشورهای OECD مقایسه شده است. وضعیت دادگاه های ایران از این حیث از متوسط کشورهای منطقه خاورمیانه بر اساس هر سه معیار بهتر بوده و در مقایسه با کشورهای عضو OECD از نظر زمان تفاوت زیادی وجود دارد.
از نظر تعداد مراحل دادرسی بهترین و بدترین کشورها در جدول زیر آمده است. استرالیا با ۱۱ مرحله بهترین کشور جهان و بروندی با ۶۲ مرحله بدترین کشور است.
در تونس حکم دادگاه ها در مورد مطالبات افراد از یکدیگر ۷ روزه صادر می شود که موجب شگفتی همه تحلیلگران شده است. در گواتمالا رای دادگاه ها به طور متوسط ۱۴۶۰ روز طول می کشد.
هزینه ای که شکایت کنندگان برای دادخواهی متحمل می شوند در کشورها تفاوت بسیار دارد. در کشوری مانند اردن و امریکا هزینه دادرسی و گرفتن وکیل کمتر از ۴ درصد میزان مورد مطالبه و در کشوری مانند اندونزی، دومینیکن و مالاوی چند برابر ارزش مورد مطالبه است.
در مورد سنجش کیفیت دادگاه ها باید به یک نکته توجه کرد. اندازه گیری فوق در مورد یکی از انواع اختلافات تجاری یعنی استرداد طلب است؛ در مورد سایر امور مانند نحوه رسیدگی به ورشکستگی، کلاهبرداری و اختلاس، ارتشا، جعل اسناد، مسوولیت های مدنی و... باید کیفیت دادگاه را اندازه گیری کرد تا تصویری دقیق تر از کیفیت دادگاه های یک کشور به دست آورد.
● راهکارهای اجرایی برای بهبود عملکرد دادگاه ها
چهار نوع اقدام در ارتقای کیفیت دادگاه ها مفید بوده است؛
۱) ایجاد سیستم های اطلاعاتی و آماری قضایی
سیستم های اطلاعاتی قابل اطمینان می تواند تنگناها و مشکلات قوه قضائیه را روشن سازد. اطلاعات و آمار قضایی باید تعداد دادخواست ها و پرونده ها در مراحل مختلف رسیدگی و علاوه بر آن مشخصات مراجعان به دادگاه، ماهیت پرونده های دعوا، مبالغ مورد دعوی، و استفاده از استیناف را منتشر سازد. دانستن این اطلاعات برای اصلاح نظام قضایی ضروری است. انتشار علنی این اطلاعات احتمال پاسخگویی مسوولان قضایی را تقویت می کند. در جمهوری دومینیکن، بررسی آماری معلوم کرد که تقریباً یک سوم پرونده های دادگاه مدنی به دعاوی مربوط نبوده بلکه درباره ثبت شرکت ها یا انحصار وراثت بوده اند. این پرونده ها را کارمندان دادگاه نیز می توانند بررسی کنند تا بهره وری قضات افزایش یابد. بررسی آماری در برزیل نشان داد که ساده سازی مراحل دادرسی پرونده های مربوط به اعاده مطالبات مالی لازم بوده و حتی با قضاوت های سریع نیز اعاده طلب ها سال ها طول می کشد. بنابراین توصیه می شود که از قضاوت های غیابی استفاده شود. فناوری جدید و سیستم های اطلاعاتی می توانند بر کارایی دادگاه ها نیز تاثیر مستقیم داشته باشند. بعد از آنکه سیستم ارسال الکترونیکی اسناد در جمهوری اسلوواکی راه اندازی شد، فاصله زمانی بین افتتاح پرونده و اولین استماع دادگاه از ۷۳ به ۲۷ روز و تعداد مراحل دادرسی از ۲۳ مورد به ۵ مورد کاهش یافت. کاری که قبلاً از طریق ارسال پرونده های کاغذی از یک دفتر به دفاتر دیگر صورت می گرفت، پس از آن به صورت الکترونیکی انجام شد. الکترونیکی ساختن پرونده ها این امکان را فراهم می سازد که چند مامور به طور همزمان یک پرونده را بررسی کرده و بدین ترتیب تاخیر را کاهش دهند. علاوه بر این سیستم خودکار اسناد، ابزاری ضد فساد نیز هست چرا که امکان «پرداخت» طرف های دعوا به منظور تعیین یک قاضی خاص (برای قضاوت پرونده) را نیز از بین می برد.
۲) ارجاع پرونده های غیرنزاع آمیز به خارج از دادگاه
در بسیاری از کشورها، تاسیس یا انحلال شرکت ها که اختلافی بر آنها مترتب نیست به دادگاه ها مربوط می شود. به خاطر تعداد بیش از حد این پرونده ها، حجم قابل توجهی از کار دادگاه ها به آنها معطوف می شود. در دادگاه منطقه ای صوفیه - که بزرگترین دادگاه بلغارستان است- از ۳۱ قاضی دادگاه هشت قاضی صرفاً به امور مربوط به ثبت یا انحلال شرکت ها مشغول هستند. اگر دادگاه ها امور مربوط به ثبت بازرگانی را کنار گذاشته و انجام این امور توسط نظام اداری صورت گیرد، قضات وقت بیشتری برای پرداختن به امور نزاع آمیز دارند.
به عنوان مثالی دیگر می توان به ناحیه همجوار صربستان و مونته نگرو اشاره کرد. در بلگراد، ۱۸ قاضی از ۹۵ نفر قاضی صرفاً به پرونده های ثبتی می پردازند. اگر این پرونده ها به یک دستگاه اداری واگذار شوند- که در حال حاضر موضوع یک پیش نویس قانونی است - ۲۵ درصد از وقت قضات آزاد شده و فرصت بیشتری برای پرداختن به کار دعاوی پیدا خواهند کرد. ثبت شرکت، اخیراً در هندوراس در خارج از دادگاه انجام شده و منجر به کاهش پرونده های دادگاهی به اندازه ۸ هزار مورد در هر سال شده است. ارجاع پرونده های امور حسبی (غیراختلافی) به خارج از سیستم قضایی گامی موثر در سرعت بخشیدن به نظام قضایی است اما اغلب اوقات به قانونگذاری جدید نیاز دارد. تا زمان تغییر قانون، سیستم قضایی می تواند این مسوولیت را به کارکنان و کارمندان خود واگذار کند.
۳) ساده سازی مراحل و رویه های قضایی
تاکنون چند حوزه برای ساده سازی مراحل دادرسی شناسایی شده است. ساده سازی فرآیند صدور اخطاریه، محدود کردن تعداد و زمان استیناف ها، ساده سازی قوانین مربوط به ارائه شواهد از جمله اصلاحات رایج قضایی هستند. این قبیل ساده سازی ها زمان و هزینه حل و فصل دعاوی را کاهش می دهد. توضیح هر یک از این موارد مفید است.
الف) فرآیند صدور اخطاریه
در بلغارستان، اخطاریه متهمان عامل اصلی تاخیر در رسیدگی به دعاوی بازرگانی است. دادگاه موظف بود قبل از شروع دادرسی، اخطاریه را به شخص متهم تحویل دهد. این فرآیند برای یک متهم زرنگ می توانست سال ها به طول بینجامد. به همین دلیل این مرحله در سال ۲۰۰۰ مورد بازبینی قرار گرفت. حالا دیگر کافی است که در صورت عدم دریافت اخطاریه اول، اخطاریه دومی از طریق دفتر دادگاه ابلاغ شود. مکزیک، مرحله اخطاریه خود را حتی بیش از این اصلاح کرده و در صورت حاضر نشدن متهم در جلسه اول، محاکمه غیابی را به اجرا می گذارد.
ب) تعداد و زمان استیناف
در بیشتر کشورها، اجرای حکم تا زمان حل و فصل استیناف به طور خودکار به تعلیق درمی آید و موجب کم اعتبار شدن قضاوت اولیه می گردد. در بقیه کشورها، اجرای حکم به صورت خودکار تعلیق نشده یا حتی تعلیق حکم ممنوع است. در این صورت زمان کمتری برای حل و فصل دعوی صرف می شود. یکی از راه حل ها در حالت نخست(تعلیق حکم) این است که بهره تاخیر تادیه وضع شود تا گروه برنده بتواند خسارت ناشی از تاخیر را به دست آورد.
ج) تاسیس دادگاه های تخصصی
دادگاه های تخصصی همچون دادگاه های مطالبات کوچک، دادگاه های اقتصادی یا هیات های انتظامی اداری، دادرسی را ساده می کنند. ایجاد دادگاه های مطالبات خرد و بسط حوزه قضایی آنها در دو دهه گذشته مقبولیت یافته است. دادگاه های مطالبات خرد، پرونده ها را در زمان بسیار کمتر رسیدگی کرده و معمولاً بسیار ارزان تر از دادگاه های معمولی هستند.
برخی از کشورها که قبلاً دادگاه های مطالبات خرد داشتند (مانند ژاپن، هلند و ایالات متحده)، اخیراً حداکثر مبالغ قابل طرح در این دادگاه ها را افزایش داده و باعث رضایت اکثریت مراجعان شده اند. کشورهای دیگری نظیر استرالیا و زلاندنو به طرف های دعوا اجازه داده اند که در صورت توافق با یکدیگر برای طرح دعوا در دادگاه مطالبات خرد، سقف ارزش دعوی را افزایش دهند. چنین اصلاحاتی به افزایش کارایی انجامیده است.
● پیشنهادی برای ایران
به طور قطع بهبود کیفیت دادگاه های ایران تاثیر مستقیم بر عملکرد اقتصادی شرکت ها و مجموعه اقتصاد ایران به جای خواهد گذاشت. بسیاری از ظرفیت های راکد اقتصاد ایران ناشی از مشکلات قضایی است. برای ارتقای کیفیت دادگاه های ایران به نظر می رسد گام نخست شناخت مشکلات وضعیت کنونی است. برای شناخت مشکلات از هر دو روش نظرسنجی و زمان سنجی فوق الذکر می توان استفاده کرد. نظرسنجی و زمان سنجی می تواند توسط بخشی از حکومت یا نهادهای مدنی مانند اتاق بازرگانی ایران صورت گیرد. اگر اتاق بازرگانی با اجازه قوه قضائیه به سنجش کیفیت دادگاه ها در کشور و حتی استان ها و شهرستان های مختلف بپردازد نتایج بهتری به دست می آید.
زیرا اعتماد بیشتری به ارزیابی های بیرونی وجود دارد، سنجش کیفیت دادگاه ها توسط قوه قضائیه همواره می تواند مورد تردید و شک باشد. از سوی دیگر در ارزیابی بیرونی بخشی از جامعه یعنی صاحبان کسب و کار در چرخه بهبود کیفیت دادگاه ها وارد می شوند، ورود این گروه به آنها می آموزد که امر حکومتداری و اصلاح آن تا چه اندازه سخت است و قدر اصلاحات و اقدامات جزیی را درک خواهند کرد. از سوی دیگر صاحبان کسب و کار از بهبود دادگاه های ایران بیش از کارمندان و کارشناسان دولت نفع می برند و از همین رو انگیزه بیشتری برای اصلاح خواهند داشت. ورود صاحبان کسب و کار به سنجش کیفیت دادگاه ها گام نخست است که می تواند متعاقب آن ارائه راهکار باشد. در بسیاری از کشورهای جهان اصلاحات قضایی و سایر بخش های حکومت توسط صاحبان کسب و کار یا با همکاری آنها صورت گرفته است. اگر دولت و قوه قضائیه تنها نشان دهند که گوش شنوا و عزم جزم برای بهبود دارند گام های بزرگی قابل تصور است.

دکتر احمد میدری

منبع : روزنامه شرق