شکست رکورد شکست

پس از مدت ها انتظار لایحه اجرایی سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به مجلس تقدیم شد. در این نوشتار درباره بنیه فکری یا ظرفیت های نرم افزاری این لایحه بحث می کنیم. برنامه تعدیل ساختاری که در دهه ۱۹۸۰ در کشورهای در حال توسعه به اجرا گذاشته شد در فاصله کوتاهی تبدیل به یکی از مهمترین برنامه های پژوهشی در سراسر جهان شد. به طور کلی در مدت کوتاهی حجم مطالب انتشار یافته له و علیه آن همطراز ادبیات ایجاد شده در زمینه توسعه بود. از آنجا که خصوصی سازی یکی از مهمترین اجزای این برنامه بود می توان انتظار داشت که راجع به خصوصی سازی هم بحث های بسیار گسترده یی در سه دهه گذشته اتفاق افتاده باشد اما ملاک سنجش بنیه نرم افزاری این لایحه ادبیات گسترده مربوط به خصوصی سازی و میزان توجه به آن نیست، بلکه به دلایلی فقط به اعتبار میزان مطالعاتی که با تکیه بر متن دو ابلاغیه سیاست های کلی اصل ۴۴ مورد نیاز و ضروری دانسته شده است این داوری را انجام می دهم.
به خصوص به اعتبار داعیه دولت و مجلس مبنی بر اصولگرایی، برای همه ما مفید است بدانیم حریم ابلاغیه رهبری در این زمینه چقدر پاسداری شده است، برای ورود به بحث تذکر این چند نکته مفید است؛
ارزیابی اول متکی به مبانی نظری مشخص و شواهد تجربی متعدد در دسترس من این است که اصول اقتصادی قانون اساسی یکی از درخشان ترین اصول این قانون است، از جنبه پشتوانه اسلامی این اصول کافی است توجه شود که در زمان صدور فرمان بازنگری اصول قانون اساسی، امام خمینی(ره) تاکید داشتند که به هیچ وجه اعضای بازنگری حق تجدیدنظر در اصول اقتصادی قانون اساسی را ندارند. از وجه کارشناسی هم ادعای من این است که اصول اقتصادی قانون علاوه بر پشتوانه اسلامی از پشتوانه قوی کارشناسی هم برخوردار هستند، چه به اعتبار نظری چه به اعتبار برخورد ژرف نگر با واقعیت های تاریخ اقتصادی ایران.
این ادعا را با وضوح بیشتری از طریق برهان خلف می توان استدلال کرد یعنی از سال ۱۳۶۸ به بعد که دولت وقت براساس این تصور که این سمت گیری ها راهگشا نیستند سعی کرد به گونه یی خارج از این اصول مدیریت اقتصادی کشور را پیش برد اما کارنامه ایجاد شده در اثر عدول از اصول اقتصادی قانون اساسی به اندازه یی پرهزینه بود و به اندازه یی دولت وقت را تحت فشار قرار داد که خیلی سریع (نیمه اول دهه ۱۳۷۰) مجبور شدند سمت گیری انتخابی خود را متوقف و بحث درباره آن را مسکوت بگذارند. به این دلیل که مثلاً با وجود اینکه گسترده ترین و در عین حال شتاب زده ترین رویه ها در جهت خصوصی سازی گسترده در دستور کار قرار گرفت اما در جهت تحقق آن جهت گیری ها که عبارت از کاهش میزان دخالت دولت در اقتصاد بود نتیجه حاصله دقیقاً عکس طراحی اولیه بود. من در مقاله یی که در شماره سه فصلنامه اقتصاد و جامعه با عنوان «ترکیب خردمندانه دولت و بازار در اصول اقتصادی قانون اساسی» منتشر شد در کنار تحلیل های نظری و شواهد تجربی متعدد به سخنان رئیس وقت مرکز پژوهش های مجلس که اذعان کرده بود تجربه سال های اخیر نشان داده که بخش خصوصی ایران به هیچ وجه توانایی بر عهده گرفتن مسوولیت های جدی تولیدی ندارد، اشاره کردم. البته ایشان تعابیر تندتری به کار برده بود که من تکرار نمی کنم و همین طور استنادی کرده بودم به یکی از متنفذترین طرفداران بخش خصوصی در دولت و مجلس کشور، طی سال های پس از انقلاب اسلامی یعنی حاج حبیب الله عسگراولادی که ایشان هم با صراحت اظهار داشته که «تا زمانی که بازار به سمت اسلامی شدن حرکت نکند واگذاری کارها به بخش خصوصی بی احتیاطی است» این مطلب را ایشان در مصاحبه با روزنامه رسالت در تاریخ ۸/۸/۱۳۷۵ اظهار داشته که به کلی مغایر با مطالبی بود که طی سال های جنگ مطرح می کردند.
نکته جالب دیگر آن است که طی این دوره به رغم تصوراتی که در ذهن نیروهای اقتصادی کشور بوده تقریباً بدون استثنا هر زمان که یک مطالعه جدی در این زمینه صورت گرفته آن مطالعه به گونه یی نقض کننده ادعاها و تصورات کسانی است که نسبت به اصول قانون اساسی انتقاد داشتند. مثلاً در گزارشی که جزء اسناد مقدماتی برای آماده شدن خطوط کلی برنامه سوم است و در سازمان برنامه و بودجه انجام شده به نام «طرح ساماندهی شرکت های دولتی»، آن هم در زمانی که مدیریت وقت سازمان برنامه از نظر جهت گیری فکری طرفدار جدی تجدید نظر در اصول اقتصادی قانون اساسی محسوب می شود. این گزارش تصحیح می کند؛ «تجربه ۱۰ سال گذشته نشان داد که بخش خصوصی ایران انگیزه و توانایی مشارکت در فعالیت های جدی تولیدی را هنوز فاقد است» و این همان است که در قانون اساسی مبنای مهم جهت گیری های اتخاذ شده بود.مطالعه دیگر گزارش استراتژی توسعه صنعتی کشور است. این طرح که توسط گروهی که دلبستگی شدیدی به خصوصی سازی و اقتصاد پایدار دارند تهیه شده است و در جدولی از آن آمده که بهره وری نیروی کار بخش خصوصی را با بخش عمومی سنجیده و همین طور بهره وری سرمایه را در این دو بخش سنجیده. مشاهده می شود بهره وری نیروی کار و سرمایه در بخش دولتی با فاصله خیلی معنی داری بیشتر از بهره وری کار و سرمایه در بخش خصوصی ایران است، یعنی این توجیه هم که در زمان انجام غیرقانونی خصوصی سازی ها در سال های پس از جنگ انجام می شد که بخش دولتی ناکارآمد است و سپس نتیجه می گرفتند که پس بخش خصوصی کارآمد است ولی پس از مراجعه به واقعیت ها در این مطالعه نشان می دهد حتی تا سال های اول دهه ۱۳۸۰ هم هنوز این داوری نادرست است.
می بینید گزارش های تهیه شده هر کدام متعلق به دستگاه هایی است که مدیریت اقتصادی آنها جهت گیری قانون اساسی را طی این سال ها درست نمی دانستند. یکی از برخوردهایی که نه مبنای علمی داشت نه اخلاقی این است که چه نسبت به مرحوم شهید بهشتی و چه نسبت به همه کسانی که طی این سال های طولانی خصوصی سازی تقلیدی و ترجمه یی و کلیشه یی را نقد می کردند همیشه به جای استدلال از ابزار انگ زنی استفاده می شد و جوری بیان می شد که اگر ما بگوییم جهت گیری های قانون اساسی متین و بجا است یا سمت گیری های مدیریت اقتصادی کشور از سال ۶۸ به بعد نه مبنای قانون اساسی داشت نه با اقتضائات ما سازگار بود این را حمل بر تاثیرپذیری از دیدگاه های چپ گرایانه و دشمنی با بخش خصوصی در نظر می گرفتند. در حالی که تجربه ۶۸ تا ۷۴ نشان داد که در این فرآیند وقتی از اصول اقتصادی قانون اساسی عدول شد بیشترین خسارت ها اتفاقاً به همان بخش خصوصی مولد وارد شد. در عین حال که درست برعکس وعده ها و انتظارات آن بر میزان دخالت دولت در اقتصاد هم حتی نسبت به شرایط اقتصاد جنگی فوق العاده افزوده شد.
مقدمه دیگر این است که از زمان صدور اولین ابلاغیه سیاست های کلی اصل ۴۴ تاکنون ما باز مشاهده می کنیم که گرچه جهت گیری مدیریت اقتصادی فعلی با آنچه از سال ۶۸ به بعد بوده به ظاهر متفاوت است اما از نظر نوع برخورد، با این مساله میان آنها و قبلی ها مشابهت زیادی دیده می شود، میان آنچه با اصول اقتصادی قانون اساسی دیده می شد و آنچه هم اکنون با جهت گیری مندرج در سیاست های کلی اصل ۴۴ صورت می پذیرد نیز اختلافات آشکاری مشاهده می شود.
نکته جالب دیگر که به ظرفیت های نرم افزاری مربوط می شود این است که در بند دوم مقدمه ابلاغیه اول از مجمع تشخیص مصلحت نظام خواسته شده تدابیر لازم جهت نظارت بر حسن اجرای این سیاست ها اتخاذ کند و همکاری دستگاه های مربوط را هم جلب کند و دستگاه ها هر مساله را در یک زمان معین در گزارش نظارتی منتشر کنند. من در زمان دیگری وقتی می خواهم درباره مجوزی که رهبری همزمان با ابلاغیه دوم به دولت دادند که از بنگاه های مشمول اصل ۴۴ استفاده کنند برای اجرای سهام عدالت توضیح خواهم داد که در آن زمینه هم تقریباً تمام جهت گیری هایی که در نامه رهبری بوده در چارچوب عملکرد دولت در زمینه سهام عدالت یا به کلی نادیده گرفته شده یا ناقص یا در جهت عکس آنچه در نامه آمده قابل ارزیابی است.
برای من جالب است که در این دو سال مسوولان مختلف دبیرخانه و مجمع تشخیص مصلحت مکرر دولت را خطاب قرار دادند و از اینکه پیشبرد این سیاست ها در دولت خیلی کند بوده به حق گلایه کرده اند ولی تاکنون خود آنها در راستای مسوولیت های خودشان هیچ گزارشی به صورت عمومی منتشر نکرده اند در رابطه با اینکه راجع به دو بندی که مسوولیت های مشخصی را از خود مجمع خواسته چه کار کردند؟
برخوردی هم که دست اندرکاران دستگاه های اجرایی کشور با این سیاست های کلی اقتصادی کردند بسیار جالب است، زمانی که ابلاغیه اول صادر شد تقریباً در سطح کل سیستم اجرایی کشور و همین طور قوه مقننه برخورد خیلی عادی صورت گرفت اما به محض اینکه بند «ج» سیاست ها منتشر شد شاهد مسابقه خیلی غیرعادی بودیم که دست اندرکاران امور اجرایی و سیاستگذاری حتی تا رده های سوم و چهارم با هم کورس گذاشتند که چه در سطح صدا و سیما و چه در سطح مطبوعات اعلام آمادگی نشان دهند برای اجرای هر چه سریع تر مفاد ابلاغیه بند «ج».
اما اینکه چرا با این دو ابلاغیه برخوردی این چنین متفاوت صورت گرفته نکته یی است که از منظر اقتصاد سیاسی ارزش بسیار جدی برای واکاوی دارد و نکاتی را آشکار می کند که هسته اصلی آنها ژرف نگری و اندیشه درست تدوین کنندگان اصول اقتصادی و قانون اساسی را نشان می دهد. یعنی این رفتار دوگانه نشان می دهد که تدوین کنندگان اصول اقتصادی قانون اساسی به واقعیت های اصول اقتصاد سیاسی ایران و علایق موجود گروه های ذی نفع هم توجه خوبی داشتند.
بحث هایی که از این به بعد مطرح می کنم مربوط به نرم افزارهایی می شود که دولت می بایست قبل از ارسال لایحه پیشنهادی خود به مجلس حتماً تدارک دیده باشد و طبیعتاً به هر میزان که برخورد سهل انگارانه یی با این نرم افزارها شود انتظار اینکه لایحه پیشنهادی ضعیف و ناکارآمد شود، به گونه یی که به هیچ وجه انتظارات قانون اساسی و رهبری را برآورد نکند دور از انتظار نیست.
من به ترتیب بندهای مختلف ابلاغیه ها را مرور می کنم و متمرکز می شوم به مطالعاتی که برای پیشبرد منطقی آنها لازم است.
در مورد بند «الف» حداقل گزارش های کارشناسی که باید قبل از تهیه لایحه تهیه می شد به ترتیب اینها است؛
۱) تهیه فهرست فعالیت های صدر و ذیل اصل ۴۴
۲) مطالعه یی که نشان دهنده سهم بهینه بخش های دولتی و غیردولتی در فعالیت های صدر اصل ۴۴ باشد. نکته جالب اینکه در متن ابلاغیه تصریح شده که این سهم بهینه باید با توجه به حفظ حاکمیت دولت، استقلال کشور، عدالت اجتماعی و رشد و توسعه اقتصادی صورت پذیرد و تقدیم لایحه یی که بر اساس این چهار هدف کلیدی طراحی شود و بعد سهم بهینه را با منطق کارشناسی استخراج کند نشان دهنده ضرورت اهمیت انجام چنین مطالعاتی است.
در بند «ب» حداقل چند مطالعه باید صورت می پذیرفته؛
ارائه برنامه یی جهت تحقق هدف بخش «ب» این ابلاغیه که می گوید باید سهم بخش تعاونی تا پایان برنامه پنجم به ۲۵ درصد برسد. از آنجا که حرکت به چنین سمتی بدون برنامه امکان پذیر نیست حداقل انتظار این بود که مطالعه یی درباره برنامه مناسب که قابلیت تحقق بخشیدن به این مساله را داشته باشد صورت گرفته باشد.
در قسمت بعدی بند «ب» تصریح شده بود که فلسفه محوری بخش تعاون ایجاد اشتغال مولد است. توجه تان را به این نکته جلب می کنم که وقتی شما مشروح مذاکرات قانون اساسی مجلس خبرگان را مطالعه می کنید وقتی بحث به حوزه تعاونی می رسد، برای بخش تعاون سه مشخصه کلیدی در نظر گرفته شده و دلیل اینکه بخش تعاون با اینکه ناظر بر فعالیت بخش خصوصی است از بخش خصوصی تفکیک شده و این بخش نسبت به بخش خصوصی متعارف تر هم اولویت دارتر در نظر گرفته شده همین سه مشخصه کلیدی است.
با این سه مولفه است که بخش تعاونی می تواند در جهت ارتقای کیفیت بخش خصوصی نقش ایفا کند. این مشخصه ها عبارتند از؛
در فعالیت های تعاونی نوعی انسان محوری به جای سرمایه محوری را مشاهده می کنیم، یعنی اصل، مشارکت فعال انسان ها است نه میزان سرمایه آنها.
در فعالیت های بخش تعاون، یکی از مشخصه های کلیدی سهم منصفانه سودی است که در نظر گرفته شده است. فعالیت های واسطه یی چون ریسک کمی دارند اما در عین حال، بازدهی غیرمتعارفی دارند. مانع انگیزش های تولیدی خواهند شد. اگر بپذیریم اشتغال مولد یکی از زیربناهای مهم توسعه ملی در ایران است و البته آن هم شکل نمی گیرد مگر آنکه گرایش به سرمایه گذاری تولیدی انجام بگیرد. بنابراین یکی از مهمترین راهکارهای حرکت به سمت توسعه بالنده در ایران این است که سوددهی غیرمتعارف سرمایه بازرگانی تبدیل به سوددهی معقولی شده و به طور نسبی این سوددهی از بخش مولد کمتر شود تا گرایش به سرمایه گذاری مولد افزایش یابد.
براساس اطلاعات آخرین جداول داده - ستانده انتشار یافته تا به امروز چنین چیزی اتفاق نیفتاده و بازدهی دلالی حدود ۵ برابر بازدهی سرمایه گذاری در صنعت و ۸ برابر بازدهی سرمایه گذاری در کشاورزی است.
با این تاکیدی که روی بازدهی منصفانه در بخش تعاون صورت گرفته، گویی توجه ویژه یی به سه مولفه مذکور که در آن ملاک حق رای هر فرد به جای میزان سرمایه باشد و در فعالیت های تولیدی و خدماتی اعضای تعاونی مشارکت فعال داشته باشند و بخش تعاونی به عنوان بخشی که سوددهی معقولی را در دستور کار قرار می دهد، صورت نگرفته است. بنابراین در بند «ب» حداقل ۴ مطالعه جدی باید صورت می گرفته که شامل ارائه یک برنامه برای محقق کردن هدف کمی است و ارائه برنامه یی که بخش تعاون بر محور اشتغال مولد رشد کند و بزرگ شود و نه رشد صرفاً شکلی و بدون محتوا و بالاخره در این بند انتظار ارائه یک برنامه حمایت معقول و با مضمون توسعه یی از تعاونی ها مورد تصریح قرار گرفته است و آخرین قسمت مطالعه این بخش ارائه تعاریف عملیاتی از مفاهیم کلیدی به کار گرفته شده در این بند است، البته یک برنامه نیز برای سایر بحث های مطرح شده در این بند مورد نیاز است.
در مورد بند «ج» هم به نظر می رسد حداقل ۶ گروه مطالعه باید صورت می گرفته که به ترتیب فقط عناوین آنها را ذکر می کنم.
تاکید بر مطالعه برای توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی، برنامه متکی بر مطالعه برای توسعه سرمایه انسانی دانش پایه و متخصص در اقتصاد ایران، برنامه متکی به مطالعه برای تعریف و اجرای استانداردهای لازم برای بخش های تولیدی و خدماتی کشور و برنامه مطالعاتی برای مشخص کردن خطوط کلی آن الگویی از خصوصی سازی که سه هدف تصریح شده یعنی افزایش کارایی، رقابت پذیر کردن بخش های تولیدی و گسترش مالکیت عموم مردم را امکان پذیر کند و بالاخره برنامه یی که در آن سازوکارهای عملیاتی رعایت الزامات ۷ محوری پیش بینی شده در این بند برای واگذاری را تضمین کند.
در بند «د» هم چند نکته بسیار مهم وجود دارد؛ اول آنکه برنامه توانمندسازی بخش های خصوصی و دولتی باید به گونه یی باشد که در این دو بخش امکان ایفای فعالیت های گسترده و اداره بنگاه های اقتصادی «بزرگ» فراهم شود. دوستان آگاهی دارند که یکی از موانع توسعه ایران این است که طی چند ده سال گذشته تا امروز در بخش صنعت از کل واحدهای صنعتی فعال نزدیک به ۹۵ درصد آنها را بنگاه های کوچک مقیاس تشکیل دهند که این باعث می شود تقسیم کار عقلایی، تخصصی شدن امور و استفاده از صرفه جویی های ناشی از مقیاس امکان پذیر نشود و آهنگ توسعه به واسطه این مسائل کند می شود.
در بند «ه» نیز چند نکته بسیار مهم مطرح شده که ناظر بر سیاست های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار است و در قسمت دوم آن گفته شده در راستای این مساله باید از سیطره بیگانگان بر اقتصاد ملی جلوگیری شود. می دانید مهمترین ویژگی های نظام سلطه این است که سازوکارهای آن نظام دائماً روبه پیچیده تر شدن و نامرئی شدن داشته و بنابراین دستیابی به درک عالمانه از مضامین کلیدی سلطه پذیری اقتصاد ملی نیازمند مطالعات بسیار عمیق و جدی است و تحقق این خواسته مندرج در بند «ه» بسیار مهم است.
این یک فهرست اجمالی بود از مجموعه پشتوانه های نرم افزاری که برای پیشبرد موفقیت آمیز سیاست های کلی اصل ۴۴ بدون تردید نیاز داریم. با کمال تاسف باید عرض کنم با مرور لایحه تقدیمی دولت به وضوح مشاهده می شود که گویی این لایحه حتی به یکی از این انبوه مطالعه های مورد نیاز هم متکی نیست و با وجود تاخیر بسیار زیاد در ارائه آن به مجلس و به رغم آن گویی تقدیم این لایحه خیلی شتاب زده صورت گرفته است. به طور طبیعی وقتی دولت هیچ مطالعه پشتیبانی کننده از منطق حاکم بر جهت گیری های پیشنهادی منتشر نکرده می توان تصور کرد ظرفیت های نرم افزاری پیش بینی شده در این لایحه به هیچ وجه کفایت پیشبرد موفقیت آمیز آن را نمی کند.
شاید مدیریت اقتصادی دولت مساله را این گونه توجیه کند که طی این دو ساله رهبری مکرر نسبت به سهل انگاری ناظر بر حرکت کند دولت گله کردند و آنها این شتاب زدگی را بر این اساس توجیه می کنند ولی برداشت من این است که ارائه گزارش و لایحه یی که پشتوانه مطالعاتی و کارشناسی کافی ندارد و به شکست نظام ملی در جهت تحقق اهداف منجر می شود نسبت به فلسفه ابلاغیه ها نیز نوعی نقض غرض محسوب می شود و چون تردیدی نیست پیشبرد مساله بدون تکیه بر مطالعات ما را با شکست سنگین تری نسبت به تجربه دو دهه گذشته خصوصی سازی در ایران رهنمون خواهد شد و با کمال تاسف باید گفت اوضاع در پیشبرد لایحه سهام عدالت هم خیلی فرقی با این لایحه ندارد و نکته بسیار جالب این است که اخیراً سازمان خصوصی سازی مطالعه یی را انتشار داده و براساس آن رویه های شتاب زده و غیرکارشناسی پیشبرد ایده سهام عدالت را منشاء بیست و هفت چالش اساسی برای اقتصاد و توسعه کشور دانسته در حالی که اگر قبل از اقدام به اجرا دوستان ابتدا مطالعه کارشناسی می کردند و سپس سیاستگذاری می کردند، چالش های مزبور برای ما سرنوشت محتوم نبود کما اینکه در این لایحه نیز اشتباهات بسیار جدی وجود دارد که ان شاءالله در آینده درباره آن بحث خواهیم کرد.

دکتر فرشاد مومنی

منبع : روزنامه اعتماد