دموکراسی‌ها به تخریب خلاق نیاز دارند

وقتی همه‌گیری کووید-۱۹ در اوایل سال ۲۰۲۰ به ایالات متحده رسید، دولت آمریکا سالانه حدود ۶۰۰ میلیون دلار برای شناسایی بیماری‌های عفونی هزینه می‌کرد. با این حال، ویروس به‌مدت یک ماه بدون شناسایی گسترش یافت، زیرا پژوهشگران نتوانستند از بوروکراسی سخت‌گیر مجوز آزمایش نمونه‌هایی را بگیرند که می‌توانست به شناسایی آن کمک کند. در بریتانیا، با وجود میلیارد‌ها دلار هزینه دولت برای خدمات اشتغال جوانان پس از همه‌گیری، شمار جوانان ۱۶ تا ۲۴ ساله‌ای که شاغل نیستند، در مدرسه نیستند و در برنامه‌های آموزشی هم حضور ندارند، از یک میلیون نفر فراتر رفته است؛ افزایشی شدید به میزان بیش از ۳۰۰ هزار نفر در کمتر از پنج سال. آلمان، کشوری که زمانی به کارآمدی مشهور بود، اکنون شبکه ریلی‌ای دارد که آن‌قدر غیرقابل اتکاست که به مایه شرمندگی ملی تبدیل شده است؛ حدود ۴۰ درصد از قطار‌های بین‌شهری با تأخیر می‌رسند. در بخش‌های بزرگی از ایالات متحده و اروپا، مردم آنچه را از سیاستمداران همه احزاب می‌شنوند با آنچه با چشم خود می‌بینند مقایسه می‌کنند و درمی‌یابند که شعار‌ها با واقعیت نمی‌خواند. نتیجه، سرخوردگی و بی‌اعتمادی است.

«ظرفیت دولت» زمانی اصطلاحی بود که کارشناسان کشور‌های پیشرفته هنگام صحبت از جهان در حال توسعه به کار می‌بردند. اگر این کشور کمک خارجی دریافت کند، آیا ظرفیت آن را دارد که آن را به خیر عمومی تبدیل کند؟ اکنون شهروندان کشور‌های کمک‌کننده همین پرسش را در خانه خود می‌پرسند. اگر مالیات می‌پردازیم، آیا دولت ما چیز‌هایی را که نیاز داریم فراهم می‌کند؟ اگر در فرایند سیاسی مشارکت کنیم، آیا به نتایجی می‌رسیم که می‌خواهیم؟ پاسخ آشکار به‌طور فزاینده‌ای منفی است. همان‌طور که برایان شییر، کارشناس مقررات در شتاب‌دهنده سیاست وندربیلت، توضیح داده است، اجرای یک قاعده تازه فدرال در ایالات متحده معمولاً دست‌کم پنج سال از آغاز تا پایان طول می‌کشد، و این یعنی رئیس‌جمهور نمی‌تواند اصلاحی را که وعده داده، پیش از انتخابات بعدی به نتیجه برساند. در نتیجه، حلقه بازخورد پایه‌ای دموکراسی — نامزد‌ها می‌گویند چه خواهند کرد، رأی‌دهندگان انتخاب می‌کنند، نتایج می‌رسد، رأی‌دهندگان قضاوت می‌کنند — در حال از هم پاشیدن است. تقریباً همه دموکراسی‌های ثروتمند با نسخه‌ای از این بحران روبه‌رو هستند.

در سطحی بنیادی، این شکست‌ها فقط اعتماد به دموکراسی را فرسوده نمی‌کنند؛ بلکه حاکمیت را نیز تضعیف می‌کنند. وقتی اوکراین پس از حمله روسیه در فوریه ۲۰۲۲ به بازسازی شبکه ارتباطی خود نیاز داشت، به سرویس اینترنت ماهواره‌ای استارلینک، یک شرکت خصوصی، روی آورد. این به آن معنا بود که هرچند پنتاگون در نهایت هزینه روشن ماندن شبکه استارلینک در اوکراین را پرداخت، اما تصمیم درباره اینکه نیرو‌های اوکراینی آیا شبکه ماهواره‌ای لازم برای حمله به ناوگان روسیه در سواستوپل را خواهند داشت یا نه، نه با پنتاگون و نه با شورای امنیت ملی، بلکه با بنیان‌گذار استارلینک، میلیاردر فناوری ایلان ماسک، بود. از آن زمان، مدل‌های مرزی هوش مصنوعی فقط این جابه‌جایی قدرت از نهاد‌های عمومی به شرکت‌های خصوصی را شتاب داده‌اند.

دموکراسی‌ها از اصلاح نهادی دست نکشیده‌اند. نشانه‌های موفقیت تقریباً در هر کشور پیشرفته‌ای دیده می‌شود، از جمله در ایالات متحده، در سازمان‌هایی مانند سازمان مالیات داخلی که سرانجام نوسازی فناوری به‌شدت قدیمی خود را آغاز کرده است. پس از آغاز همه‌گیری، بسته محرک عظیمی که کنگره در مارس ۲۰۲۰ تصویب کرد، نشان داد دولت‌ها وقتی اقتصاد جهانی در خطر است چه چیز‌هایی می‌توانند ارائه دهند. اما در مجموع، تلاش‌ها برای متناسب‌کردن دستگاه‌های دولتی با نیاز‌های جهان امروز، خوب پیش نرفته است. حتی ماسک، با وجود وعده‌اش برای «بریدن با اره برقی» از بوروکراسی، ظاهراً از وسعت کاری که وزارت کارآمدی دولتش بر عهده گرفته بود خسته شد و بیش از یک سال زودتر از برنامه از DOGE کنار رفت.

برای معکوس کردن واقعی سقوط شدید ظرفیت دولت، دولت‌ها باید رویکرد‌های رادیکالی را به کار گیرند که بتواند اعتماد عمومی را جلب کند. آنتونی داونز، اقتصاددان، در کتاب کلاسیک خود در سال ۱۹۶۷، «درون بوروکراسی»، توضیح داد که نهاد‌هایی که توانایی سازگاری خود را از دست می‌دهند، سرانجام وارد مرگی آهسته می‌شوند و به پوسته‌های توخالیِ قواعد و رویه‌ها بدل می‌گردند. او استدلال می‌کرد وقتی به این نقطه برسند، باید یا دوباره زاده شوند یا نابود شوند. امروز، دموکراسی‌های پیشرفته در سراسر جهان باید به باززایی نهادی توجه جدی کنند — بازسازی سازمان‌های دولتی به بخش‌هایی از اکنون، بدون درگیر بودن با افراد، مفروضات و فرایند‌های عصر‌های گذشته. اما همچنین باید بررسی کنند کدام سازمان‌های به‌جا مانده دیگر قابل بازآفرینی نیستند و باید به‌طور کامل تعطیل شوند.

البته هر نهاد خراب‌شده‌ای لازم نیست از صفر ساخته شود. دولت‌ها نه وقت دارند، نه منابع، و نه ظرفیت سیاسی برای آنکه هم‌زمان در همه بخش‌های دولت میز را واژگون کنند؛ و اساساً چنین کاری عاقلانه هم نیست. بهبود تدریجی و پیوسته سازمان‌های موجود همچنان بخشی مهم از حکمرانی است. اما اگر دموکراسی‌ها بخواهند بحران کنونی را حل کنند، باید با ایجاد نهاد‌های تازه راحت‌تر شوند. درمان درد امروز دموکراسی به چیز‌های زیادی نیاز دارد، اما اگر دولت‌ها نتوانند وعده‌هایشان را عملی کنند، هیچ درمان دیگری پایدار نخواهد ماند.

**آزمون، یادگیری، تکرار**

هیچ فرمول واحدی برای باززایی نهادی وجود ندارد. یک نهاد زمانی می‌تواند باززاده‌شده تلقی شود که الگوی عملیاتی تازه‌ای را مستقر کرده باشد که به آن اجازه دهد مأموریت اعلام‌شده‌اش را انجام دهد. برخی نهاد‌های قدیمی دارایی‌های ارزشمندی دارند — اختیارات، داده‌ها، دانش فنی — که انتقال آنها به خانه‌ای تازه ساده نیست، بنابراین دولت‌ها باید تعیین کنند چه بخش‌هایی از نظام موجود به‌طور جبران‌ناپذیر فرسوده شده و چه چیزهایی، اگر اصلاً چیزی، باید حفظ شود. تعیین درست میزان تازگی، حیاتی است.

در آمریکای شمالی و اروپای غربی، نهاد‌های دولتی مدل عملیاتی‌ای را به ارث برده‌اند که در دوره پیش از جنگ جهانی دوم و بلافاصله پس از آن ساخته شد. این یعنی آنها برای اداره برنامه‌های بزرگ، پیچیده و باثبات از طریق برنامه‌ریزی دقیق و کنترل متمرکز طراحی شده بودند و فرض می‌شد مشکلاتی که باید حل کنند از پیش شناخته شده‌اند. در دهه‌های پس از جنگ، این مدل به‌طور کلی کارآمد بود، اما وقتی اینترنت در اواخر دهه ۱۹۹۰ شروع به بازآرایی اقتصاد کرد، مجموعه‌ای متفاوت از شیوه‌ها را وارد کرد. حل مشکلات اکنون به نظامی از آزمون و یادگیری وابسته بود که در آن راه‌حل‌ها پیوسته در دنیای واقعی آزموده و بر همان اساس اصلاح می‌شدند. امروز، با ظهور هوش مصنوعی، سرعت تغییرات علمی و فناورانه باز هم بیشتر شده است.

در نتیجه، نهاد‌های دولتی قدیمی باید با شهروندانی سروکار داشته باشند که انتظار دارند خدمات متناسب با نیازهایشان باشد، آن هم در جهانی که خود به‌شدت شتاب گرفته است. این نهاد‌ها همچنین از انباشت دهه‌ها قاعده و تشریفات محدود می‌شوند — مقررات و الزامات جدیدی که در پاسخ به مشکلات دیروز افزوده شده‌اند و حتی وقتی مشکل یا فناوری تغییر کرده، به‌ندرت حذف می‌شوند. این وضعیتی است که هرچه بیشتر به فلج منتهی می‌شود. فقط با پذیرش مدل‌های عملیاتی تازه است که می‌توانند به مقابله با این چالش آغاز کنند. گاهی این کار بدون ساخت یک نهاد کاملاً جدید ممکن است؛ در موارد دیگر، گسستی پاک ضروری است. در هر دو حالت، کسانی که عملیات تازه را اداره می‌کنند باید آزادی تعریفِ چگونگی کار، استخدام، خرید و پاسخ‌گویی به افکار عمومی را داشته باشند. در غیر این صورت، فقط همان چیزی را بازتولید می‌کنند که می‌خواستند جایگزینش کنند.

روشن‌ترین نمونه برای شروع از صفر زمانی است که هدف یا مأموریت نیز تازه باشد. برای نمونه، در سال ۱۹۵۸ کنگره آمریکا ناسا را ایجاد کرد، زیرا پیشی گرفتن از اتحاد شوروی در رسیدن به ماه کاری نبود که بتوان آن را به هیچ نهاد نظامی یا غیرنظامی موجودی واگذار کرد. اما ساختن نهادی کاملاً تازه همچنین زمانی موجه است که یک نهاد موجود دیگر نتواند وظیفه‌ای شناخته‌شده را به‌طور مناسب انجام دهد. در سال ۱۹۹۷، آفریقای جنوبی دو نهاد مالیاتی کم‌بازده را با یک سازمان وصول درآمد کاملاً جدید جایگزین کرد. تا سال ۲۰۲۲، این نهاد تازه ده‌ها میلیارد دلار درآمد جمع کرده بود و رشد سالانه مرکب ۹.۹ درصدی داشت، و به دولت پساآپارتاید امکان داد خدمات عمومی را به‌طور چشمگیری گسترش دهد. ایالت نیوساوث‌ولز استرالیا نیز در دهه ۲۰۱۰ همین کار را انجام داد، وقتی وظایف به‌هم‌ریخته ۱۶ نهاد خدمات‌رسان را در یک نهاد واحد با یک سکوی دیجیتال یکپارچه گرد آورد. این نهاد تازه به‌سرعت برداشت عمومی از خدمات دولتی را دگرگون کرد؛ شمار افرادی که گزارش دادند راضی‌اند، در پنج سال نخست فعالیت آن از کمتر از ۶۰ درصد به بیش از ۹۷ درصد رسید.

دموکراسی‌ها در انجام کار‌های پایه ناتوان شده‌اند.

رویکرد مؤثر دیگر این است که به یک نهاد تازه، وظیفه‌ای مشخص داده شود که در حوزه اختیارات نهادی موجود قرار دارد، اما آن نهاد از انجامش ناتوان است. در سال ۱۹۵۸، پس از آنکه پرتاب موفق اسپوتنیک توسط شوروی نشان داد رقابت میان شاخه‌های مختلف ارتش آمریکا برنامه‌های موشکی و راکتی را تکراری، کند و بی‌هماهنگ کرده است، دولت آمریکا پژوهش‌های پیشرفته را از شاخه‌های منفرد بیرون کشید و «آژانس پروژه‌های پژوهشی پیشرفته» را ایجاد کرد — آرپا، که بعداً به دارپا تغییر نام داد — تا آن را به‌طور مستقل اداره کند. سایر وظایف پژوهشی دفاعی که کاملاً در سلسله‌مراتب موجود جا می‌گرفتند، مانند تحقیق‌وتوسعه‌های مأموریت‌محور مرتبط با سامانه‌های تسلیحاتی هر نیرو، در همان شاخه‌ها باقی ماندند. الگوی دارپا آن‌قدر موفق بود که خانواده‌ای کامل از نهاد‌های مشابه را پدید آورد، از جمله «آژانس پروژه‌های پژوهشی پیشرفته انرژی» برای وزارت انرژی، و «آژانس پژوهش و اختراع پیشرفته» بریتانیا.

گاهی بهترین جا برای ساخت یک نهاد تازه، درون همان نهادِ خراب است. در سال ۲۰۱۹، ایالت کلرادو گروه‌های کوچکی از مهندسان، طراحان و مدیران محصول را — به‌عنوان بخشی از نهاد تازه‌ای به نام «خدمات دیجیتال کلرادو» — در کنار کارکنان موجود در سازمان‌های ایالتی مستقر کرد. از آن زمان، تیم‌های CDS هر سازمان را با مدل «آزمون و یادگیری» برای توسعه نرم‌افزار‌های موردنیازش آشنا کردند و این تغییرات به‌آرامی تقاضا برای شیوه‌های تازه را در سراسر دستگاه بوروکراسی ایالت ایجاد کرد. در مه ۲۰۲۶، کلرادو اعلام کرد که دفتر فناوری اطلاعات، یک نهاد قدیمی با ۱۱۵۰ کارمند، به الگوی عملیاتی CDS منتقل خواهد شد و رئیس CDS به‌عنوان مدیر جدید بر آن مسلط خواهد شد. ممکن است عجیب به نظر برسد که چیزی شبیه یک «اسکانک‌ورکس» بتواند کنترل یک کارکرد حیاتی فناوری اطلاعات در ایالتی با بودجه سالانه ۴۶ میلیارد دلار را به دست گیرد، اما روسای دیگر سازمان‌های کلرادو از این تغییر استقبال کردند و پذیرفتند که مدل قدیمی دیگر قادر به ارائه خدمات نبود.

رویکرد دیگری در بازتنظیم نظام پرداخت رفاه «یونیورسال کردیت» بریتانیا در سال ۲۰۱۳ دیده شد. در این مورد، استراتژی باززایی هیچ سازمان یا نهاد تازه‌ای ایجاد نکرد. «یونیورسال کردیت» با ادغام شش مزیت موجودِ سن کار در یک پرداخت واحد، سه سال پیش به‌عنوان اصلاحی بزرگ در رفاه اجتماعی پذیرفته شده بود، اما نتایجی را رقم زد که یک کمیته پارلمانی آن را «به‌طور خارق‌العاده‌ای ضعیف» توصیف کرد. بنابراین، وزیر مسئول، آین دانکن اسمیت، رهبری تازه‌ای را در بخشی از وزارت کار و بازنشستگی که بر یونیورسال کردیت نظارت داشت مستقر کرد و مأموریتی تازه به آن داد. تیم رهبری تازه با رویکرد آزمون و یادگیری، کار را از مقیاس کوچک آغاز کرد، اما به‌تدریج هر جنبه از کار سازمان — سیاست‌گذاری، عملیات، فناوری — را دستکاری و سازگار کرد. در نهایت، این رویکرد تازه امکان داد یونیورسال کردیت برای بیش از هشت میلیون دریافت‌کننده اجرا شود و حتی در اوج افزایش تقاضا در دوران همه‌گیری کووید-۱۹ هم به کار خود ادامه دهد. بنا بر آمار دولتی، این برنامه همچنین در کمک به بازگشت والدین تنها به بازار کار، بهبود قابل‌توجهی نسبت به نظام پیشین نشان داد. همه اینها در همان وزارتخانه و با همان هدف قانونی انجام شد.

وقتی نهادی موجود دارایی‌های واقعی و غیرقابل‌جایگزینی در اختیار دارد، کار از درون بهترین گزینه است. برخی دانش‌ها آن‌قدر ارزشمند یا خطرناک‌اند که نباید خطر گسستن آنها را پذیرفت؛ مانند کسانی که از زرادخانه هسته‌ای آمریکا مراقبت می‌کنند. افزون بر این، هرچند داده‌ها و اختیارات حقوقی را می‌توان میان نهاد‌ها منتقل کرد، اما این کار ممکن است آن‌قدر زمان‌بر باشد که عملاً نشود از آن استفاده کرد. با این حال، مهم است درک شود که دگرگون کردن یک نهاد از درون لزوماً آسان‌تر نیست، زیرا تیم تازه باید ناچاراً در نزدیکی شیوه‌های قدیمی کار کند. برخی از مزایای فرض‌شده این رویکرد — برای مثال اینکه یک پروژه آزمایشی موفق درون نهاد به‌طور طبیعی مدل‌های عملیاتی تازه را به تیم‌ها و وظایف مجاور گسترش می‌دهد — در عمل اغلب محقق نمی‌شود. به آنچه در سازمان مالیات داخلی در سال ۲۰۲۴ رخ داد نگاه کنید. یک تیم اسکانک‌ورکس با استفاده از مدل آزمون و یادگیری، «فایل مستقیم» را ساخت، سامانه‌ای که به مالیات‌دهندگان آمریکایی اجازه می‌داد اظهارنامه خود را به‌صورت الکترونیکی و در کمتر از یک سال ثبت کنند. اما به‌جای آنکه رهبری سازمان از شیوه‌های تازه‌ای که تیم معرفی کرده و حمایت هم شده بود استقبال کند، سازمان تا حد زیادی با آنها مثل یک تهدید برخورد کرد و اگر چیزی شد، بیشتر به وضع موجود چسبید.

هرچند ممکن است وحشت‌آور به نظر برسد، اما کاملاً ممکن است یک نهاد یا سازمان اهدافی روشن، معنادار و بلندپروازانه تعیین کند و به آنها برسد. وقتی یونیورسال کردیت در سال ۲۰۱۳، پس از سه سال شکست، بازتنظیم شد، تیم تازه از ایان دانکن اسمیت، مقام منتخبِ مسئول اجرا، پرسید: «نتیجه‌ای که واقعاً می‌خواهید به آن برسید چیست؟» پاسخ او نه «اجرای یونیورسال کردیت» بود و نه چیز دیگری از این دست. پاسخ او این بود: «حمایت از افراد بیشتر، برای یافتن کار بیشتر، در زمان بیشتر، در حالی که از کسانی که نمی‌توانند کار کنند محافظت شود.» تیم این جمله را نوشت و روی دیوار چسباند؛ این جمله به قطب‌نمای تحول بعدی تبدیل شد.

در عین حال، نهاد‌های تازه و به‌شدت دگرگون‌کننده باید پشتوانه سیاسی بسیار آشکاری هم داشته باشند. در دوران همه‌گیری، حمایت تمام‌عیار نخست‌وزیر بریتانیا بوریس جانسون از «گروه ویژه واکسن» دولت و دستور صریح او برای «جلوگیری از مرگ مردم» از عناصر اساسی موفقیت آن گروه بود. در موارد دیگر، بخشی از مؤثرترین حمایت‌ها از نهاد‌های تازه از مقام‌هایی می‌آید که اشکال دیگری از اقتدار دارند. لرد فرانسیس مود، به‌عنوان وزیر حامی «خدمات دیجیتال دولت» بریتانیا بین سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۵، شاید عالی‌ترین مقام کابینه نبود. اما اقتدار شخصی، اعتبار و سابقه طولانی او باعث شد مدافعی بسیار مؤثر برای این نهاد باشد و کمک کند چندین خدمت عمومی بزرگ را دگرگون کند. تا حدی به همین دلیل، سازمان ملل در سال ۲۰۱۶ بریتانیا را رتبه اول دولت الکترونیک جهان اعلام کرد.

در نهایت، اما، موفقیت به توانایی نهاد تازه در انجام وظیفه واگذار شده بستگی خواهد داشت. عملکرد تیم بنیان‌گذار احتمالاً تعیین می‌کند که آیا این نهاد می‌تواند از دام‌های بوروکراتیک بگریزد یا آنها را با نامی تازه بازتولید کند. برای موفقیت، تیم به کارشناسان سیاستی نیاز خواهد داشت که نیت قانون‌گذاری را بفهمند، کارکنان عملیاتی که بدانند دولت در واقع چگونه کار می‌کند، و فناوران — ترکیبی چندرشته‌ای از نیرو‌ها که همگی رویکرد آزمون و یادگیری را بپذیرند. ایده‌آل این است که تیم هم از افراد درون‌سازمانی و هم از بیرونی‌ها تشکیل شود: کارمندان قدیمیِ بیش از حد، دگرگونی را خفه می‌کنند، اما تازه‌واردانی که هیچ فهمی از بوروکراسی ندارند هم می‌توانند فاجعه‌بار باشند. به‌ویژه ترکیب چهره‌های دوگانه مفید است: درون‌سازمانی‌هایی که از هنجار‌های نهادی دل‌خون هستند، در کنار بیرونی‌هایی که با هدف عمومی جذب شده‌اند.

درک اهمیت درست‌چیدنِ وظایف پشتیبانی آسان نیست. در دارپا، احترام به مدیران برنامه کاملاً آشکار است. این نهاد به استعداد‌هایی که در این نقش‌ها جذب می‌کند افتخار می‌کند و نهاد‌های تازه اغلب می‌کوشند همین تمرکز بر دانش تخصصی را داشته باشند. اما همین امور پایه‌ای است که بیشتر تلاش‌ها برای متفاوت عمل کردن را به شکست می‌کشاند. اگر استخدام شش ماه طول بکشد یا رساندن یادداشت‌ها به مدیران ارشد سه ماه زمان ببرد، هر استعدادی که نهاد جذب کند هدر خواهد رفت. در دارپا، مدیران برنامه چهار سال در سمت خود می‌مانند، اما در برخی دستگاه‌های دولتی، یک فرایند خرید ساده نیز ممکن است همین‌قدر طول بکشد. کارکرد خرید دارپا ناگزیر است خود را به بلندپروازی‌های متخصصان بااستعدادش برساند.

برای ایجاد دی‌ان‌ای عملیاتی درست، سازندگان نهاد باید کسانی را برگزینند که سابقه حرکت به سوی امور تازه و دشوار را دارند، نه کسانی که فقط در سازمان‌های قدیمی موفق بوده‌اند. کارکنان پشتیبانی پشت صحنه که استخدام، خرید، تهیه رایانه و فضای اداری، و مسائل حکمرانی داخلی را پیش می‌برند، باید همان ذهنیت نوآور و آغازگر را داشته باشند که راهبردنویسان و کارشناسان سیاست دارند؛ وگرنه نهاد، با وجود همه نقاط قوت دیگرش، در بند محدودیت‌های عملیاتی می‌ماند. انتخاب رهبری مناسب چالشی مشابه است. موفق‌ترین رهبران بیشتر شبیه بنیان‌گذاران استارتاپ‌اند تا رؤسای معمول دستگاه‌ها؛ یعنی کسانی که با ساختن از صفر راحت‌اند. البته استثنا‌هایی هم وجود دارد. گاهی کهنه‌کاران نهادی از سرِ سرخوردگی از وضع موجود رادیکال می‌شوند. اما صرفِ کینه کافی نیست؛ رهبران به یک چشم‌انداز مثبت نیاز دارند.

واژه «نهاد» تصویری از پایداری را تداعی می‌کند. اما دستگاه‌های دولتی امروز باید با سرعت بالا عمل کنند و به تهدید‌ها و چالش‌های تازه پاسخ دهند. در مه ۲۰۲۴، بریتانیا «مرجع جبران خون آلوده» را برای پرداخت مالی به هزاران نفر ایجاد کرد که از دهه ۱۹۷۰ تا اوایل دهه ۱۹۹۰ از سرویس سلامت ملی خون و فرآورده‌های خونی آلوده دریافت کرده بودند. در زمانی که این مرجع ایجاد شد، به‌طور متوسط هر هفته دو قربانی پیش از آنکه بتوانند غرامت خود را دریافت کنند، جان می‌باختند. با این حال، فشار برای پرداخت سریع باید با لزوم رسیدگی دقیق به پرونده‌های پیچیده متعادل می‌شد. بنابراین، این مرجع رویکرد آزمون و یادگیری را برگزید، ابتدا برخی گروه‌های دریافت‌کننده احتمالی را در اولویت قرار داد و درس‌های حاصل از آن تعاملات اولیه را در خدمات خود و هم‌زمان با گسترش کار، وارد کرد. در ارزیابی ۱۸ ماه نخست این مرجع، یک هیئت بررسی کارشناسی گزارش داد که بیش از ۲ هزار نفر پرداخت‌هایی به مجموع ۱.۳۶ میلیارد پوند، حدود ۱.۸۳ میلیارد دلار، دریافت کرده‌اند. اگر تیم تازه از رویکرد متعارف نهادی پیروی می‌کرد، به‌احتمال زیاد تا آن زمان هنوز هیچ پرونده‌ای رسیدگی نشده بود.

کارآمدی چشمگیر مرجع جبران خون آلوده فقط به این دلیل ممکن شد که فرایند را از ابتدا تا انتها در اختیار داشت. دولت‌ها عادت دارند ارائه خدمات را به یک خط مونتاژ تبدیل کنند؛ از سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری آغاز می‌شود و با اجرا پایان می‌گیرد. نهاد‌های تازه نباید در تله مالکیت فقط یک گام از یک زنجیره بزرگ‌تر بیفتند. تیمی که فقط بر نوشتن سیاست بهتر تمرکز دارد، بدون آنکه بتواند مدل عملیاتی را بازطراحی کند، یا تیمی که برای بهبود نتایج اجرایی طراحی شده، اما اختیار و دسترسی لازم برای اثرگذاری بر سیاست‌های حاکم بر اجرا را ندارد، در نهایت تأثیر محدودی خواهد داشت.

اما ساختن نهاد‌های تازه فقط نیمی از نبرد است. به همان اندازه مهم است که مشخص شود با نهاد‌های قدیمی‌ای که قرار است جایگزین شوند چه باید کرد. البته اگر یک نهاد قدیمی بتواند با موفقیت بازسازی شود، مانند نمونه کلرادو، چیزی برای بستن وجود ندارد. اما اغلب، نهاد تازه ناچار است با پیشینیِ همچنان موجود خود رقابت کند. برای کارکرد بوروکراسی‌ها، دولت‌ها باید چرخه خودتقویت‌گر انباشتِ ساختار‌های قدیمی را بشکنند، یعنی نهاد‌های قدیمی را خاموش کنند.