اردن؛ اقتصادی کوچک با ادعایی بزرگ

از سال ،۱۹۸۹ اردن چندین مرحله اصلاحات اقتصادی را برای ثبات بخشیدن به اقتصاد خود و انتقال از مدل اقتصاد دولتی به اقتصادی خصوصی مبتنی بر صادرات را پشت سر گذاشته است. اصلاحات اقتصادی در این کشور به دلیل اوضاع بحرانی اقتصادی، آهسته، انتخابی و ناهماهنگ بوده است . در نتیجه این روند کشور مذکور در ثبات بخشیدن به اقتصاد موفق بوده و توانسته راه تجارت، آزادسازی اقتصادی و خصوصی سازی را در پیش گیرد ولی در عین حال در یافتن راه حل های بلندمدت برای چالش های عمده اجتماعی و اقتصادی فراوان خود ناکام مانده است.
اردن با برخورداری از امتیازهایی مانند حمایت خارجی گسترده توانسته تهدیدهای خارجی را نسبت به ثبات اقتصادی و سیاسی خود کاهش دهد. ورود ارز توسط مهاجران اردنی شاغل به کار در کشورهای دیگر و کمک های خارجی بویژه از جانب آمریکا، باعث شده فشارهای اقتصادی و سیاسی نسبت به این کشور کاهش یابد و در پیش گرفتن اصلاحات اقتصادی عمیق به تعویق بیفتد. ولی سرانجام اردن باید با واقعیات اجتماعی و اقتصادی خود مواجه شود. این واقعیات عبارتند از: فقر، بیکاری، بدهی های دولت و وابستگی زیاد به کمک های خارجی.
دولت اردن در انجام اصلاحات اقتصادی با ۳ مانع اصلی روبه رو است:
اول این که اصلاحات مذکور اساس مشخصی ندارند، دوم این که این اصلاحات با مقاومت نخبگانی روبه رو است که از وضع موجود سود می برند و سوم هم این که اصلاحات قبلی در برطرف ساختن مشکلات اجتماعی و اقتصادی که اکثریت مردم اردن با آنها درگیر هستند ناموفق بوده اند. این امر حمایت عمومی از اصلاحات را کاهش داده است. در این نوشتار با توجه به تبلیغات فراوان صورت گرفته پیرامون ایفای نقش مهم اقتصادی اردن در آینده نزدیک و تبدیل این کشور به اقتصادی قوی درصدد بررسی عملی بودن این ادعاهای صورت گرفته و روند اصلاحات اقتصادی در اردن هستیم.
● فراز و فرود الگوی اقتصاد دولتی
اردن کشوری با درآمد متوسط روبه پائین است. درآمد سرانه این کشور در سال ۲۰۰۴ معادل ۲هزار دلار بوده است. اقتصاد کوچک، منابع انسانی ماهر ناکافی و منابع طبیعی اندک از ویژگی های اقتصاد اردن است که موجب شده این کشور از تاریخ استقلال خود در دهه ۱۹۲۰ تاکنون به طور بسزایی برای تداوم حیات اجتماعی و اقتصادی خود به منابع خارجی وابسته باشد.
این منبع خارجی شامل کمک های خارجی، درآمدهای اتباع اردن در خارج از این کشور، وام ها و تعامل با کشورهای عربی در امر تحرکات جمعیتی و تجارت با این کشورها و کسب اعتبارات مالی از آنها می شود.
دسترسی به منابع خارجی مذکور به اردن اجازه داده تا به ۴ هدف دست یابد:
- اول:
منابع خارجی سبب گردید دولت بتواند نقشی عمده در توسعه اقتصادی از دهه ۱۹۵۰ تا ۱۹۸۰ ایفا کند. در این دوره اردن یارانه کالاها و خدمات اساسی موردنیاز مردم را گسترش داد که شامل نان، سوخت، آموزش و پرورش و بهداشت می شد. این اقدام ها در دهه ۱۹۷۰ با گسترش سیاست جایگزینی واردات و وضع عوارض گمرکی بالا برای حمایت از صنایع داخلی در برابر رقابت خارجی بود.
- دوم:
منابع خارجی دولت را قادر ساخت فراتر از حد توانایی های مالی خود اقدام کند. در سال ۱۹۷۲ صدور کالا و خدمات تنها برابر با ۳۴ درصد واردات به اردن بود و در سال ۱۹۸۵ صادرات معادل کمتر از نیمی از واردات بود.
- سوم:
دسترسی به منابع خارجی دولت مذکور را قادر ساخت از وضع مالیات بر بخش خصوصی چشم پوشی کند. به طوری که در ،۱۹۸۸ درآمد مالیاتی تنها ۵۷ درصد درآمد دولت را تشکیل می داد در حالی که کمک های خارجی در این سال ۳۳ درصد و قرضه خارجی ۱۰ درصد درآمدهای دولت را تشکیل می داد.
این وضعیت در نتیجه اجرای اصلاحات و تغییر عوامل خارجی دگرگون شد تا جایی که تا سال ۱۹۹۸ سهم درآمدهای مالیاتی در منابع مالی دولت به ۸۸ درصد رسید. البته در سال ۲۰۰۴ این سهم به ۷۲ درصد کاهش یافت. سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی در اردن همیشه بیشتر از حد متوسط کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا بوده است و در سال ۲۰۰۴ به ۲۱ درصد رسید.
- چهارم:
منابع مالی خارجی باعث شده دولت اردن بتواند دست به توزیع مجدد درآمدها بر اساس عملکرد غیراقتصادی بزند. مثلاً این منابع را برای جلب وفاداری سیاسی برخی از افراد تأثیرگذار به کار برد تا ثبات در این کشور برقرار گردد.
کمک های خارجی اگرچه به رفاه اردنی ها کمک می کند ولی از سویی موجب به تعویق افتادن پرداختن جدی دولت به اصلاحات سیاسی و اقتصادی شده است. همچنین لازم به ذکر است منازعات منطقه ای نقش مهمی در اعطای کمک های خارجی به این کشور داشته است.
▪ دلایل این امر عبارتند از:
۱) افزایش تقاضا برای کارگران اردنی به دنبال افزایش قیمت نفت در دهه ۱۹۷۰. به طوری که تخمین زده می شد تا اوایل دهه ،۱۹۸۰ یک سوم نیروی کار این کشور در کشورهای حاشیه خلیج فارس مشغول کار بودند و درآمدهای ارسالی آنها ۲۲ درصد تولید ناخالص داخلی اردن را تشکیل می داد. افزایش قیمت نفت همچنین موجب افزایش تمایل کشورهای عربی نفت خیز به کمک به اردن شد به طوری که میزان سرانه این کمک ها از ۲۶ دلار برای هر اردنی در سال ۱۹۶۷ به ۲۵۷ دلار در سال ۱۹۷۶ رسید.
۲) کمک خارجی به اردن توجیه سیاسی داشت. برای مثال در اجلاس سال ۱۹۷۹ اعراب قرار شد به خاطر موضع خصمانه اردن نسبت به اسرائیل این کشور از اعراب کمک های مالی دریافت کند.
به دنبال رونق قیمت های نفت، میزان سرانه کمک های خارجی به اردن بین سال های ۱۹۸۳ - ۱۹۸۰ به ۴۲۸ دلار برای هر اردنی رسید.
۳) اختلال در مسیرهای تجاری موجب ایفای نقش اردن در انتقال این مسیرها شده است. برای مثال بندر عقبه در طول جنگ عراق ـ ایران ، خروجی مهمی برای عراق گردید. در نتیجه این عوامل علیرغم بنیان های ضعیف اقتصادی اردن، رشد متوسط تولید ناخالص داخلی در دهه ۱۹۸۲-۱۹۷۴ ، ۱۱‎/۶ درصد بود که در آن زمان بیشترین نرخ رشد جهان بود.
ولی با کاهش رونق اقتصادی در خلیج فارس به دنبال سقوط قیمت های نفت پس از ،۱۹۸۳ دسترسی به منابع خارجی برای اردن محدود شد. تقاضا برای کالا و نیروی کار اردن در خلیج فارس با کاهش شدید روبرو شد و درآمدهای ناشی از فعالیت نیروی کار این کشور در خارج از ۱ میلیارد و ۲۰۰ میلیون دلار در سال ۱۹۸۴ به ۹۰۰ میلیون دلار در سال ۱۹۸۸ کاهش یافت و کمک های کشورهای حوزه خلیج فارس هم رو به کاهش گذاشت. نتیجه این جریانات کاهش سهم کمک های خارجی در درآمد خالص ملی اردن از ۳۲ درصد در سال ۱۹۸۰ به ۱۵ درصد در سال ۱۹۸۳ بود. ولی دولت اردن پاسخ مناسبی به این روند نزولی نداد و بر عکس به سیاست خود مبنی بر گسترش بخش دولتی ، یارانه ها و افزایش هزینه های نظامی ادامه داد. بدین ترتیب مخارج دولت در نیمه اول دهه ۱۹۸۰ به رشد متوسط ۶ درصدی خود ادامه داد. کاری که دولت اردن برای تأمین هزینه مورد نیاز خود انجام داد، تکیه دادن بر وام های خارجی و استقراض از بانک مرکزی بود. به دنبال فشارهای وارد شده به اقتصاد اردن، ارزش دینار این کشور شروع به کاهش کرده به طوری که تنها در سال ۱۹۸۸ ، ۳۳ درصد کاهش ارزش داشت. بدهی های داخلی و خارجی نیز از ۵ میلیارد و ۲۰۰ میلیون دلار (معادل ۹۷ درصد تولید ناخالص داخلی اردن) در سال ۱۹۸۸ به ۱۰ میلیارد و ۱۰۰ میلیون دلار در سال ۱۹۸۹ یعنی رقمی برابر با ۲ برابر کل تولید ناخالص داخلی این کشور رسید. این امر به معنای آن بود که اقتصاد اردن در حال سقوط است. در سال ۱۹۸۹ تولید ناخالص داخلی ۱۰‎/۹ درصد کاهش یافت، تورم ۲۵‎/۷ درصد افزایش یافت و کسری بودجه معادل ۲۴ درصد تولید ناخالص داخلی کشور مذکور بود.
در این اوضاع تنها راه فراروی دولت اردن درخواست کمک از صندوق بین المللی پول و بانک جهانی بود. بنابراین در سال ۱۹۸۹ شاهد طرح برنامه هایی برای ثبات بخشیدن به اقتصاد اردن بودیم ولی این برنامه ها و تمهیدات نهادهای مالی بین المللی موجب به چالش کشیده شدن جدی الگوی رانتی مدیریت اقتصادی در اردن گردید.
● دوره های اصلاحات اقتصادی
از زمان امضای نخستین قرارداد با صندوق بین المللی پول در ۱۹۸۹ اردن ۳ دوره اصلاحات اقتصادی را پشت سر گذاشت.
هدف دوره اول (۱۹۹۱-۱۹۸۹) ثبات بخشیدن به اقتصاد از طریق کاهش بودجه و کسری های موجود در موازنه تجاری، کنترل نرخ تورم، احیای منابع خارجی بانک مرکزی و برطرف ساختن رشد منفی اقتصادی بود.
پس از جنگ خلیج فارس واتمام کمک های خارجی به اردن، دوره دوم اصلاحات اقتصادی در این کشور در ۱۹۹۲ آغاز شد و تا ۱۹۹۹ ادامه یافت. ثبات بخشیدن به اقتصاد نیز در این مرحله ادامه داشت. این دوره شاهد اجرای دوره ای تعدیلات ساختاری محدود بود. این تعدیلات شامل ساختاردهی مجدد سیستم مالیات، آزادسازی تجارت و خصوصی سازی بود.
در دوره سوم (۱۹۹۹ تاکنون) تحت حکومت ملک عبدالله دوم اصلاحات جدی تری بوده است. برخی اقدام های وی برای اصلاح اقتصاد اردن عبارت بودند از: تأسیس منطقه ویژه اقتصادی عقبه و تلاش برای احیای اعتبار برنامه های تحت حمایت صندوق بین المللی پول. لازم به ذکر است که با شروع جنگ عراق کمک های اعطایی به اردن افزایش یافته و در سال های اخیر شاهد شتاب خصوصی سازی و همگرایی سریع اقتصاد اردن در اقتصاد جهان بوده ایم. در این سال ها اردن ۳ قرارداد تجارت آزاد با آمریکا و اتحادیه اروپا امضا کرده و در سال ۲۰۰۰ نیز به عضویت سازمان تجارت جهانی درآمده است.
باید دانست اصلاحات اقتصادی که در سال ۱۹۸۹ برنامه ریزی شده بود اهداف بزرگی داشت و می خواست اردن را از کشوری وابسته به کمک های خارجی به اقتصادی با ثبات بین الملل تبدیل کند که بتواند در سطح منطقه ای و بین المللی به رقابت بپردازد. ولی واقعیت این است که اصلاحات اقتصادی در این کشور گزینش، آهسته و ناهماهنگ بوده است. این در حالی است که اصلاحات در برخی بخش ها مثل بخش مالی، اصلاح شرکت های دولتی، خصوصی سازی، یارانه ها و شبکه تأمین اجتماعی گسترده بود ولی در بخش هایی بحث برانگیز بود مثل عدم کفایت دستگاه اداری و بزرگی بیش از حد بخش دولتی گزینشی بوده است. همچنین اصلاحات در برخی بخش ها ناقص مانده زیرا با مقاومت گروه هایی روبه رو شده است.
در این شرایط است که کارشناسان نتیجه اصلاحات اقتصادی در اردن را آمیزه ای از موفقیت و شکست می دانند. اگر چه ثبات بخشیدن به اقتصاد و ورود به روند آزادسازی و خصوصی سازی شرکت های دولتی با موفقیت روبه رو بود ولی این اقدام های اصلاحی برای ایجاد راه حل های طولانی مدت برای چالش های اجتماعی و اقتصادی اردن کافی نبوده.
● کارنامه اصلاحات اقتصادی در اردن
با گذشت ۱۸ سال از اصلاحات اردن با مشکلات عدیده اقتصادی و اجتماعی روبه رو است که حتی گاهی اوقات شدیدتر از زمان قبل انجام اصلاحات هستند. اگر چه نرخ رشد اقتصادی در طول ۳ سال گذشته به طور میانگین ۷ درصد بوده ولی بدهی های دولت ۸‎/۵ میلیارد دلار است که ۶۰ درصد تولید ناخالص داخلی یک سال اردن است. اردن به سبب اهمیت استراتژیک خود کمک های زیادی از آمریکا و اتحادیه اروپا دریافت می کند. در دهه ۱۹۹۰ میزان متوسط کمک خارجی به اردن سالانه ۴۹۵ میلیون دلار بوده که معادل ۷ درصد درآمد خالص ملی این کشور است. کمک مالی آمریکا به این کشور عمدتاً در نتیجه قرارداد صلح اردن - اسرائیل در ۱۹۹۴ بود. همچنین بعد ازحمله آمریکا به عراق میزان این کمک ها ۲ برابر افزایش یافت و از ۱۰ میلیون دلار در سال ۲۰۰۱ به ۳۴۸ میلیون دلار در سال ۲۰۰۴ رسید. وقتی در سال ،۲۰۰۳ آمریکا ۹۴۸ میلیون دلار به اردن کمک مالی کرد، ولی با این اوصاف هنوز راه زیادی برای ایجاد بستری مناسب به منظور تجارت و سرمایه گذاری در اردن وجود دارد. بانک جهانی در سال ۲۰۰۷ از لحاظ سهولت راه اندازی یک کسب و کار از میان ۱۷۵ کشور، اردن را در رتبه ۱۳۳ قرار داده است و احتمال فساد اقتصادی در این کشور در مقیاس ۱ تا ۱۰ ، ۵‎/۳ است. یکی از اشکالات ۳ دوره اصلاحات اقتصادی در اردن این است که توجه کمی به مسائل اجتماعی جامعه شده است از قبیل فقر، بیکاری و کاهش کیفیت زندگی. طبق اصلاحات وزارت توسعه اجتماعی اردن ۱۵ تا ۳۰ درصد مردم این کشور زیر خط فقر زندگی می کنند و نرخ بیکاری در کل ۱۴‎/۸ درصد است. این نرخ در میان جوانان ۲۰ تا ۲۴ ساله اردنی ۲۸ درصد پیش بینی می شود. کاهش میزان حمایت های اجتماعی دولت از مردم در نتیجه آزادسازی و خصوصی سازی در اصلاحات اقتصادی موجب گردیده مردم این کشور به تأسیس صندوق های پولی خانوادگی دست زنند. طبق آمار موجود ۶۰ درصد این صندوق های خانوادگی در طول دوران اصلاحات اقتصادی از ۱۹۸۹ تا ۱۹۹۹ به وجود آمده اند.
● ناکامی در اجرای اصلاحات عمیق
اصلاحات در اردن با سه مانع اصلی روبه رو بوده است:
▪ اول همان طور که گفته شده، اصلاحات در این کشور گزینشی، اغلب ناتمام و ناهماهنگ بوده است. در برخی موارد اقدامات اصلاحی به خاطر فشارهای سیاسی و اجتماعی متوقف شده یا به تعویق افتاده است، بویژه اصلاحات مربوط به یارانه ها و خصوصی سازی شرکت های دولتی. این مانع عمدتاً ناشی از عدم توجه اصلاحات به عوامل سیاسی - اجتماعی است که تأثیر زیادی بر عملکرد اقتصاد دارند. همچنین این مانع به دلیل عمر کوتاه کابینه های دولت اردن در طول دوره های اصلاحات است، به طوری که در طول ۱۵ سال گذشته طول عمر کابینه ها به طور متوسط کمتر از ۲ سال بوده است. این امر باعث شده دولت ما و مدیران انگیزه کافی برای اجرای اصلاحات بحث برانگیز یا اتخاذ تصمیمات سفت و سخت اقتصادی که اعتبار تلاش های اصلاحی را کاهش می دهند، نداشته باشند.
▪ دوم:
سیاستگذاری اصلاحات در اردن مشارکتی نبوده و تنها محدود به نخبگان حکومتی شده است. این امر به چند دلیل است.
ـ اولاً آن که اصلاحات از بالا تحمیل شده و بدون مشارکت طرف های ذینفع در اقتصاد اردن از سوی نهادهای مالی بین المللی و حاکمان برنامه ریزی شده است.
ـ ثانیاً: جامعه مدنی، احزاب و اتحادیه ها در اردن ضعیف هستند و نقش آفرینی آنها در حمایت یا ممانعت از اصلاحات محدود است. بنابراین در مقابل دولت هم این گروه ها را در روند طراحی اصلاحات به حساب نمی آورد.
▪ مانع عمده سوم بر سر راه اصلاحات اقتصادی در اردن این است که اصلاحگران فاقد اعتبار و صلاحیت کافی بوده اند و ظرفیت دستگاه های دولتی برای افزایش مشارکت، در دسترس قرار دادن اطلاعات و تسهیل روند انتقاد از اصلاحات و انجام تغییرات احتمالی محدود است.
همچنین اردن فاقد کانال های مؤثر انعکاس دهنده افکار مختلف موجود در سطح کشور و شبکه های ارتباطی بین دولت و جامعه از یک سو و مردم و بخش خصوصی از سوی دیگر است.
● مقاومت در برابر اصلاحات اقتصادی
در طول ۱۸ سال اصلاحات اقتصادی دولت اردن نتوانسته آنچه را که قول انجام آن را داده بود، محقق کند، همین امر موجب پدید آمدن مقاومت هایی در برابر اصلاحات گردیده است.
دسته اول مقاومت ها در برابر اصلاحات از سوی مردم عادی صورت گرفت که برداشتن یارانه ها از کالاها و خدمات اصلی برای آنها عواقب منفی در پی داشت. برای مثال در سال ۱۹۸۹ شورش هایی به خاطر حذف یارانه های سوخت صورت گرفت و در سال ۱۹۹۶ هم کاهش یارانه های مواد غذایی موجب شورش های نان گردید. ولی روی هم رفته این شورش ها نتایجی در پی نداشت و دولت توانسته با فائق آمدن بر آنها برنامه های اصلاحی خود را ادامه دهد. گفتنی است که در مورد اردن ضعف های جامعه مدنی و عدم وجود احزاب سیاسی مؤثر انجام مقاومت سازنده در برابر تصمیمات دولت را غیر مؤثر ساخته است. گروه دومی که در برابر اصلاحات مقاومت می کند، عبارت است از نخبگان سیاسی و اقتصادی و رهبران قبایل. ساختار سیاسی اردن خود به خود چنین مقاومت هایی را تقویت می کند، زیرا نخبگان و رهبران مذکور دارای روابط نزدیکی با رژیم سیاسی هستند و از ساز و کار موجود اقتصادی دولت نفع می برند و بنابراین در برابر تغییر این ساز و کار مقاومت می کنند. حتی در برخی موارد چند تن از وزرای دولت اردن به دلیل اهمیت بیشتر وابستگی های قبیلگی و محلی برای آنها در مقایسه با مقام دولتی خود، با اصلاحات اقتصادی به مخالفت برخاسته اند.
● احتمالات فراروی اصلاحات اقتصادی
همان طور که در این نوشته دیدیم، اردن با چالش های اجتماعی و اقتصادی عمده ای روبه رو است، ولی این چالش ها هنوز به نقطه غیر قابل بازگشت نرسیده اند. اثر چنین چالش هایی بر اوضاع اجتماعی و اقتصادی مردم و ثبات سیاسی اردن به وسیله کمک های خارجی تاکنون تعدیل شده است. ولی در صورت کاهش شدید کمک های مذکور و یا کاهش توانایی دولت در حل مشکلات پدید آمده از طریق به دست آوردن مشروعیت با ابزارهای مالی بحران های شدیدی می تواند به وجود آید. بنابراین اصلاحات عمیق تری برای حل مشکلات ساختاری مثل شکاف های سیاسی در حکومت باید انجام شود تا دولت برای مقابله با بحران های اقتصادی و کاهش احتمال رویداد آنها آماده شود.
البته همان طور که تجربه کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته نشان داده، نمی توان گفت تا چه میزان اصلاحات سیاسی برای پرداختن به اصلاحات عمیق اقتصادی نیاز است، ولی تجربه اصلاحات در اردن نشان می دهد که تشویق اصلاحات عمیق اقتصادی نیازمند اصلاحات سیاسی موازی است.

مترجم: محسن خزائی

منبع : روزنامه ایران