چهار پارادایم نفتی در ایران

در پیش همایش سوم همایش یکصد سالگی نفت ایران در دانشگاه تربیت مدرس دکتر وحید سینایی تحت عنوان «دولت و نفت در ایران» به سخنرانی پرداخت. وی در سخنرانی خود به دوران طولانی از رابطه دولت و نفت اشاره کرد. به زعم وی طول این دوران نزدیک به ۱۲۰ سال تا قبل از قرارداد دارسی است. در توضیح روابط دولت و نفت در این دوره، دکتر وحید سینایی آن را به چهار دوره تقسیم می کند. وی تاکید می کند که با مسامحه این چهار دوره را چهار پارادایم در روابط دولت و نفت در ایران نام گذاری کرده است. وی معتقد است در این دوران از چار چارچوب نظری و چهار الگو شامل مجموعه ای از مفروضات، قواعد و مقررات، ارزش ها و تجربیات در ارتباط با دولت و نفت در ایران می توان صحبت کرد. این چهار پارادایم عبارتند از
۱) پارادایم امتیاز که در دورانی از حدود دهه ۱۸۶۰ میلادی تا ۱۹۴۳ بر روابط دولت و نفت در ایران حاکم بوده است.
۲) پارادایم ناسیونالیسم که از آذر۱۳۲۳ که طرح دکتر مصدق به مجلس چهاردهم ارائه شد آغاز شد و تا سال ۱۳۵۲ قرارداد سن موریس به طول انجامید.
۳) پارادایم اقتدارگرایی که برجسته ترین بحث در این پارادایم، بحث دولت رانتیر است.
۴) پارادایمی که مسلط نیست و نوپاست و در حال ظهور است که آن پارادایم دموکراسی است. در این پارادایم بررسی می شود که نفت چه ارتباطی با دموکراسی دارد. توضیح مبسوط این چهار پارادایم از نظرتان می گذرد.
به نظر می رسد در ارتباط میان دولت و نفت در ایران چهار پارادایم
۱) امتیاز
۲) ناسیونالیسم
۳) اقتدارگرایی
۴) دموکراسی مطرح است.
این چهار پارادایم را توضیع می دهم. - پارادایم امتیاز دوران تسلط امتیاز بر روابط دولت و نفت در ایران از دهه ۱۸۶۰ میلادی آغاز شد و تا اوایل دهه ۱۹۴۰ میلادی به طول انجامید. این دوره چیزی قریب به ۸۳ سال است. من فکر می کنم همه قراردادها و مذاکرات نفتی که دراین فاصله در ایران وجود داشته در چارچوب پارادایم امتیاز قابل بررسی است. از واگذاری امتیاز راه آهن برای نخستین بار در سال ۱۸۶۴ در زمان ناصرالدین شاه گرفته (که درجنب آن مساله نفت مطرح شد) تا واگذاری امتیاز رویتر، دارسی و امتیاز نفت شمال به شرکت های آمریکایی تا قرارداد ۱۹۳۳ در زمان رضاشاه و تا مذاکراتی که با کمپانی های آمریکایی و شل در ارتباط با امتیاز نفت شمال مطرح بود و حتی تا پاسخ دولت ساعد به رد امتیاز روس ها درباره امتیاز نفت شمال مبنی بر اینکه تا پایان جنگ جهانی دوم ایران از دادن امتیاز نفت خودداری می کند، همگی در چارچوب پارادایم امتیاز می گنجند. اما چرا در این دوران قراردادهای نفتی در چارچوب امتیاز اعطا می شد؟ علت آن است که هدف دولت از دادن امتیاز در ایران کسب درآمد بود. دولت ها درگذشته برای تامین منابع درآمدی خود دو راه اصلی داشتند؛ راه اول کسب درآمد از طریق مالیات، عوارض و تعرفه های گمرکی بود. اخذ مالیات عادلانه در ایران و همه جای دیگر منوط به سیستم مالیاتی در کنار رونق اقتصادی است و این دو به طور همزمان در ایران وجود نداشت. بنابراین اخذ مالیات به افزایش قیمت ها و نارضایتی می انجامید.
راه دیگر تعرفه های گمرکی بوده که بعد از شکست های ایران از روس و انگلیس، تعرفه های گمرکی در ایران کاهش پیدا کرد، مضاف بر اینکه گمرک در ایران همیشه یکی از مراکز اصلی فساد بوده به نحوی که تعرفه های گمرکی عایداتی برای دولت نداشت. از این رو مساله اصلی تامین درآمد جلب سرمایه خارجی بود. دادن امتیاز در آن دوران راهی برای جلب سرمایه های خارجی محسوب می شد البته سرمایه گذاران خارجی به راحتی در ایران حاضر به سرمایه گذاری نبودند چون برای سرمایه گذاری شان ضمانت کسب سود می خواستند و دولت قاجار هم نمی توانست این ضمانت ها را بدهد. بنابراین به جای ضمانت کسب سود به آنها امتیاز واگذار می کردند به این امید که با این امتیازها، حق الامتیازی دریافت کرده و بعد تولیدات سامان یافته، بهره مالکانه اخذ می شود و سپس با اخذ مالیات، بخشی از هزینه های کشور تامین می شود و به این ترتیب با اعطای امتیاز امکان جلب سرمایه و تکنولوژی و مدیریت فراهم می شود. این را هم باید بگویم که با واگذاری امتیازهای نفتی مخالفت عملی وجود نداشت. به عبارت دیگر زمانی که به تاریخ واگذاری امتیازات ایران نگاه می اندازیم می بینیم که با اعطای برخی امتیازات مخالفت شده است اما عمدتاً اینها امتیازاتی بودند که با کسب و کار و زندگی مردم و تجار و بازرگانان ارتباط پیدا می کرد. در این باره می توان از اعتراض به واگذاری امتیاز توتون و تنباکو نام برد که تجار و بازرگانان داخلی در این فعالیت ها حضور داشتند.
نخبگان و روشنفکرانی که درحکومت بودند طرفدار اعطای امتیاز بودند، اگر هم گاهی با اعطای امتیاز مخالفت می کردند بیشتر با نوع امتیازات واگذار شده و اینکه چرا ارزان یا رایگان واگذار شده، چرا به کشور دیگری واگذار نشده یا چرا اهداف سیاسی از واگذاری امتیازات در نظر گرفته نشده است به این موارد پرداخته اند. شاید تنها گروهی که در ایران کاملاً با اعطای امتیازات مخالف بود در این دوره روحانیون بودند به دلیل آنکه از نظر آنها امتیازاتی که به خارجی ها داده می شد منجر به تهدید استقلال کشور می شد اما حتی این مخالفت ها هم تنها زمانی عملی و به صحنه اجتماع کشیده می شد که نیروی اجتماعی دیگری هم در کار مخالفت وارد می شد که آن هم معمولاً با همکاری و همراهی تجار و بازرگانان بود. اگر امتیازی واگذار می شد که بازندگی روزمره و کسب و کار مردم و فعالیت گروه هایی از ایرانیان ارتباط نداشت، معمولاً با مخالفت های عملی مواجه نمی شد. این است که با امتیازاتی که به طور خاص در ارتباط با نفت از سوی ایران داده شد، نوعاً با یک جنبش اعتراضی و گسترده ای مواجه نیستیم چون عرصه ای بود که ایرانیان در آن فعالیتی نداشتند. حتی در این دوران برخی از ملیون و طرفداران تز نیروی سوم که در ایران هم با نفوذ روسیه و انگلیس مخالف بودند، از اعطای امتیاز به برخی کمپانی های نفتی آمریکایی حمایت می کردند. ایده آنان این بود که اگر آمریکایی ها در ایران منافعی پیدا کنند، با حضور در ایران می توانند با نفوذ روس و انگلیس مقابله کنند.
در قرارداد ۱۹۱۳ که در این سال ها بسته شد اعتراض اصلی به اصل واگذاری امتیاز در قرارداد دارسی نبود بلکه اعتراض به این بود که در واگذاری امتیاز حقوق ایران رعایت نشده است. رضاشاه هدفش از لغو قرارداد دارسی افزایش درآمدهای دولت بود و اینکه کفی برای درآمدهای دولت مشخص شود. منتقدان قرارداد دارسی هم هیچ گاه با اینکه چرا در سال ۱۹۳۳ باز هم در چارچوب آن قرارداد امتیاز بسته شد، مخالفت نکردند و مخالفت شان این بود که چرا قرارداد به مدت ۶۰ سال تمدید شده و دوره امتیاز افزایش پیدا کرده است. - پارادایم ناسیونالیسم از سال های بعد از جنگ جهانی دوم پارادایم امتیاز جای خودش را به پارادایم ناسیونالیسم در روابط دولت و نفت در ایران داد. آغاز این دوران با تصویب طرح دکتر مصدق در مجلس چهاردهم مبنی بر منع هرگونه مذاکره درباره امتیاز نفت است. از آن تاریخ تا قرارداد سن موریس که عملاً کمپانی های عضو کنسرسیوم را به خریداران نفت ایران تبدیل کرد آنچه در ایران گذشت در مجموع و کم و بیش در پارادایم ناسیونالیسم می گنجد یعنی حتی موافقتنامه قوام ساتچیکف را هم باید در چارچوب همین پارادایم مورد ملاحظه قرار داد چون آن موافقتنامه، اعطای امتیاز نفت نبود بلکه بحث تاسیس یک شرکت مختلط بود. مخالفت با قرارداد الحاقی گس گلشاییان از همین منظر قابل بررسی است. حتی بی اعتنایی رزم آرا به پیشنهاد انگلیس مبنی برتضعیف عواید در جریان ملی شدن صنعت نفت و عدم طرح علنی آن که بعدها انگلیس آن را در نامه ای به علاء علنی کرد.
بی توجهی به پیشنهاد انگلیس نیز به این دلیل بود که درواقع عصر امتیاز دیگر حاکم بر روابط دولت و نفت در ایران نبود و ناسیونالیسم جایگزین آن شده بود. اما چرا پارادایم امتیاز به پارادایم ناسیونالیسم تغییر کرد؟ فکر می کنم به علت تحولاتی است که در جهان و ایران اتفاق افتاد. با پایان جنگ جهانی دوم یک فرآیند استعمارزدایی درجهان آغاز شده بود. بسیاری از کشورهای مستعمره به تدریج مستقل می شدند. موج سوم استقلال در آسیا و آفریقا راه افتاده بود. اتحاد جماهیر شوروی به عنوان یک ابرقدرت و یک قدرت ضد امپریالیستی ظهور کرده بود. جنبش عدم تعهد در جهان درحال شکل گیری بود و ایده های ناسیونالیستی ترویج می شد. سازمان ملل هم حق حاکمیت ملت ها برمنابع خودشان را به رسمیت شناخت. اینها تغییر و تحولاتی بودند که در سطح جهانی داشت رخ می داد. در ایران هم براساس تحولات جهانی و گاه متاثر از آن حرکت هایی صورت می گرفت. رضاشاه سقوط کرده و آزادی های سیاسی درایران برقرار شده بود.آزادی های سیاسی امکان ترویج ایده های ناسیونالیستی و سازمان یابی گروه های ملی را فراهم کرده بود. مضافاً اینکه ناسیونالیسم شیعی هم احیا شده بود و اعتراضات به سوی اندکی از قراردادهای نفتی که درآن زمان قرارداد ۱۹۳۳ بود به تدریج گسترش پیدا می کرد. اعتراض ها به این بود که نه تنها سود ایران از نفت کاهش یافته بلکه گفته می شد امتیاز نفت موجب دخالت انگلیس در سیاست داخلی ایران شده است. این است که قراردادهای امتیاز در این دوران به عنوان بلای ایران که استقلال ایران را به باد داده بود مطرح می شد چرا که موجب نفوذ و سلطه استعمار شده بود. کتاب هایی که دراین دوران نوشته شده است معمولاً دارای این دست از عناوین هستند: نفت، طلای ایران یا بلای ایران. نفت و سلطه و... حرف اصلی در این دست از کتاب ها این بود که نفت موجود در ایران منجر به توسعه و رفاه مردم ایران نشده بلکه منجر به سلطه خارجی شده است. اگر می خواهیم استقلال پیدا کنیم نفت را باید ملی کنیم. بنابراین مهم ترین اهدافی که در پارادایم ناسیونالیسم بین دولت و نفت در ایران مطرح می شد این بود که نخست باید حاکمیت ملی بر منابع معدنی برقرار شود تا بتوانیم با نفوذ خارجی برخورد بکنیم. از این رو امتیاز هایی که داده شده باید لغو شود به عبارتی راه دستیابی به استقلال از لغو قراردادهای امتیاز می گذرد البته به تبع آن منافع و درآمدهای بیشتری هم نصیب ایران می شود ولی به هرحال مساله اصلی افزایش درآمد نبود بلکه مساله اصلی حاکمیت ملی و تامین استقلال کشور بود. این اهداف با ملی شدن صنعت نفت تامین شد. کم و بیش می شود گفت به تدریج از کمپانی های نفتی خلع ید شد و حاکمیت ملی برمنابع نفت ایران در دهه ۱۳۵۰ خورشیدی برقرار شد. - پارادایم اقتدارگرایی اما نفوذ خارجی با ملی شدن صنعت نفت نه تنها کم نشد که برآن استبداد دیکتاتوری هم افزوده شد. در این زمان گفته می شد نفت نه تنها بلایی است که موجب نفوذ استعمار و حاکمیت سلطه آن در ایران شده بلکه موجب برقراری استبداد در ایران نیز شده است. از این رو بلایی بربلاهای گذشته افزوده شد و پارادایم ناسیونالیسم قادر نبود وضعیت جدید یعنی ایجاد استبداد با تکیه بردرآمدهای نفتی را توضیح بدهد. این است که هنجار جدیدی در روابط میان دولت ونفت در ایران مطرح شد که پارادایم اقتدارگرایی است.
در این میان بحث دولت رانتیر بحثی است که در چارچوب این پارادایم قابل طرح است. در چارچوب بحث پارادایم اقتدارگرایی و نظریه های مربوط به دولت رانتیر، استبداد نفتی یا اقتدارگرایی متکی به نفت، آن چه گفته می شد، این است که رانت به مثابه درآمدی که ناشی از تلاش مولد نیست باعث ایجاد دولت رانتیر می شود. دولت رانتیر دولتی است که درآمدهای خود را ازمنابعی جز فرآیند های مرتبط با تولید ملی به دست می آورد،حال این منابع می تواند منابع خارجی باشد مانند کمک های خارجی و لازم نیست این منابع لزوماً از منابع معدنی حاصل شود مانند برخی از دولت ها در جهان امروز که متکی به درآمد خارجی هستند زیرا این دسته از کشورها نمی توانند از اقتصاد خود این گونه درآمدها را به دست بیاورند. البته از میان منابع معدنی، نفت مهم ترین ماده ای است که منجر به رانت می شود. هزینه استخراج نفت در ایران اندک است، قیمت آن بسیار زیاد است و دولت برآن مالکیت دارد بنابراین دولت این ماده را در انحصار خود می گیرد و دولت رانتیر منابع خود را از فرآیندهای تولید جامعه استخراج نمی کند و به زبان ساده تر مالیات نمی گیرد. در توضیح شرایط جدید ایران در دهه های ۴۰ و۵۰ خورشیدی بحث این بود که استبداد و دیکتاتوری متکی به چیست؟ گفته می شد این دولت متکی به نفت است. نفت موجب شده که دولت استقلال قابل توجهی درجامعه پیدا کند و قدرتمند شود درحالی که جامعه ضعیف است. دولت بسیار حجیم شده و در قالب یک سازمان اداری بسیار گسترده مستقر شده بود به نحوی که اکثریت جامعه حقوق بگیر او هستند. این دولت بخشی از درآمدهای خود را صرف هبه و پاداش و نوچه پروری می کند و در مجموع سد راه دموکراسی است. دموکراسی به معنای حکومت مردم بر مردم و برای مردم در چارچوب یک اقتصاد نفتی قابل تحقق نیست، چرا؟ زیرا دولت مالیات دریافت نمی کند و براین اساس به مردم می گوید که انتظار پاسخگویی از دولت را نداشته باشند.
بنابراین دولت با مردم به یک توافق نانوشته مبادرت می کند مبنی بر اینکه دولت از مردم مالیات نمی گیرد و مردم هم از دولت انتظار پاسخگویی نداشته باشند. بنابراین این بحث مطرح شد که روابط جدید ایجاد شده با اتکا برنفت است و با تبیین نقش نفت در شکل گیری یک دولت اقتدارگرا قابل توضیح است. در این دوران بحث این است که نفت از سویی توسط دولت به یک عامل تغییر تبدیل می شود یعنی دولت رانتیر به اتکای درآمدهای نفتی برنامه های توسعه و تغییر و تحولات مورد نظرش را بدون توجه به نظرات گروه های اجتماعی پیش می برد و از طرفی عامل تداوم قدرت دولت و مانع چرخش نخبگان ومانع آزادی واستقرار دموکراسی نیز به شمار می رود. - پارادایم دموکراسی خواهی اما مدتی است که بحث جدیدی مطرح شده مبنی بر اینکه آیا نفت و درآمدهای حاصل ازآن الزاماً به استقرار یک دولت اقتدارگرا و غیردموکراتیک می انجامد؟ یا نفت را می توان درخدمت دموکراسی نیز قرار داد؟ این دست از بحث ها دارای ادبیات خیلی غنی نیستند. به عبارت دیگر این دست از بحث ها بسیار نوپا هستند و تجربیات اندکی نیز درکشورهای نفت خیز در ارتباط با این بحث وجود دارد. ولی به هرحال بحثی است که با افت وخیز از دهه های ۸۰ و۹۰ میلادی مطرح شده و شاید مقداری تحت تاثیر افزایش قیمت های نفت و قدرت گرفتن دولت های نفتی یا تضعیف آنها، این بحث نیز تضعیف یا تقویت شده است. بحث هایی که تحت تاثیر پارادایم دموکراسی مطرح می شود تحت تاثیر دو عامل است:
۱) بحران هایی که در دولت های رانتیر ایجاد شده است
۲) جهانی شدن دموکراسی و تبدیل آن به یک معیار جهانی.
این دست از بحث ها از دهه های ۱۹۸۰ و۱۹۹۰ تحت عنوان موج سوم دموکراسی مطرح شده است اما بحران دردولت های رانتیر چگونه به ترویج یا طرح دموکراسی کمک کرد؟ از دو طریق:
الف) توسعه ناموزون . یکی از بحران هایی که دولت رانتیر با آن مواجه می شود بحث توسعه ناموزون است. دولت های رانتیر با اتکا به درآمدهای نفتی، تغییراتی را دربخش های اقتصادی و اجتماعی جامعه ایجاد می کنند اما بخش سیاسی توسعه نیافته باقی می ماند. بنابراین برخی گفته اند نفت به دلیل تاثیراتی که دربخش های اقتصادی و اجتماعی ایجاد می کند، جامعه را مستعد پذیرش دموکراسی می کند. حال اگر دولت رانتیری در مقابل ایجاد دموکراسی مقاومت کند در جریان این بحران ها از بین می رود و زمینه برای ایجاد دموکراسی فراهم می شود زیرا یک طبقه متوسط گسترده در نتیجه تزریق نفت به اقتصاد ایجاد شده و این طبقه خواهان دموکراسی است. بنابراین توسعه ناموزون می تواند به ترتیبی منجر به ایجاد دموکراسی شود.
ب) موضوع دیگر کاهش درآمدهای دولت از نفت است. کاهش درآمدهای دولت از نفت به دلایل مختلفی می تواند صورت بگیرد مثلاً افزایش جمعیت، کاهش بهای واقعی نفت، کاهش منابع و ذخایر، افزایش مصرف داخلی یا بحث تحریم یا کشف منابع جدید انرژی، کاهش درآمدها نیز باعث می شود که آن اتکای قبلی به نفت وجود نداشته باشد و دولت نتواند آن کارویژه هایی که در چارچوب دولت رانتیر انجام می داد به سرانجام برساند بنابراین دچار بحران می شود و این بحران باز زمینه را برای استقرار دموکراسی یا مساعدکردن زمینه برای دموکراسی فراهم می کند. به هرحال افزون بر بحران ها یی که می تواند دردولت رانتیر ایجاد شود، موضوع دیگر بحث تبدیل شدن دموکراسی به یک معیار در جهان امروز و نظام های سیاسی و اندیشیدن به این موضوع است که چگونه می توان نفت را در خدمت دموکراسی قرار داد؟ از این زاویه نفت و درآمدهای ناشی ازآن لزوماً درخدمت اقتدارگرایی قرار نمی گیرد بلکه اگر سیاست هایی در بهره برداری از درآمدهای نفتی اتخاذ شود، این سیاست ها می تواند به توسعه دموکراسی و فرآیند دموکراتیزاسیون کمک کند. در این چارچوب دو دیدگاه کلی مطرح شده است: دیدگاه اول از آن کسانی است که به تداوم نقش دولت درفعالیت های اقتصادی معتقدند و دراین باره دارای دیدگاه نهادگرایانه هستند. این عده به دولت نه تنها بدبین نیستند که خوشبین نیز هستند. در واقع معتقدند اگر دولت های توسعه خواه و صالح و دموکراتی وجود داشته باشند، می توانند نفت را درخدمت منافع ملی و توسعه دموکراسی قرار بدهند.
البته دراین دیدگاه این موضوع یک گرایش حداکثری است. یک گرایش حداقلی نیز وجود دارد که می گوید می شود کماکان نفت را دراختیار دولت قرار بدهیم و به دموکراسی هم برسیم منوط به اینکه به یک منطقه گرایی و عدم تمرکز شدید دست بزنیم. بنابراین نظریه دولت مرکزی تصمیمات استراتژیک را در بخش نفت اتخاذ می کند و درآمدهای نفتی را به دولت های محلی واگذار می کند تا آن دولت های محلی وظیفه ارائه خدمات به مردم، تنظیم امور زیربنایی، ساماندهی به بهداشت و درمان و ایجاد زیرساخت های لازم برای توسعه دموکراسی را ایفا کنند اما دیدگاه دوم با مخالفت دخالت دولت در اقتصاد به دولت بدبین است. در واقع دولت را یک شر ضرور می داند که باید هرچه زودتر از شرش رهایی یابد. دیدگاه هایی که معتقد به کوچک کردن شدید دولت و درنهایت حتی از بین بردن دولت هستند،دو موضوع را مطرح می کنند. ۱- یک گرایش معتدل که بر خصوصی سازی نفت تاکید می شود و اینکه خصوصی سازی را صرفاً محدود به خصوصی سازی دارایی های نفت نمی کند و ذخایر نفتی راهم شامل آنها می داند یعنی نه تنها پالایشگاه ها، خطوط لوله، وسایل حمل ونقل وانتقال و تاسیسات که حتی ذخایرنفتی هم از طریق سهام و توزیع سهام ذخایر نفت باید خصوصی بشوند.
گرایش دیگر که شدیدتر از گرایش اول است مطرح می کند که نفت و درآمدهای حاصل از آن باید بین مردم به طور مستقیم توزیع شود زیرا این درآمدها باعث ایجاد یک دولت قدرتمند و یک جامعه ضعیف شده و اکنون باید رابطه را معکوس کرد به نحوی که درآمدها باید میان مردم توزیع شود تا به ایجاد یک جامعه مدنی قدرتمند نائل بیاییم. جامعه مدنی قدرتمند خود به تحقق دموکراسی کمک می کند. طرفداران این نظریه می گویند مگر نه اینکه مردم بیش از هرکسی به صلاح خود واقف هستند و عقل اقتصادی آنان از دولت بهتر کار می کند، پس دیگر چه نیازی است به اینکه درآمدهای نفت در دست دولت بماند. توزیع این درآمدها میان مردم منجربه سرمایه گذاری های اقتصادی ورونق اقتصادی می شود. دولت نیزبرای تامین هزینه های خود از مردم مالیات می گیرد و به این طریق دولت پاسخگو ایجاد می شود؛ دولتی که متکی به اخذ مالیات از مردم می شود و مردمی که ثروتمند هستند و می توانند از دولت پرسشگری کنند و دولت را پاسخگو کنند.

فروزان آصف نخعی
[e-mail]

منبع : روزنامه سرمایه