قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و نقش آن در مدیریت جامع آب کشور

از آن‌جا که بیش از نود درصد محصولات کشاورزی کشور در اراضی آبی تولید می‌شود لذا اهمیت آب مصرفی بخش کشاورزی در تأمین امینت غذائی جمعیت روز افزون کشورمان بر کسی پوشیده نیست و بنابراین بیش از نود درصد آب‌های استحصالی کشور به بخش کشاورزی اختصاص داشته و سرمایه‌گذاری بیش از هفتاد درصد از پروژه‌های آبی مستقیماً توسط بهره‌برداران این بخش انجام شده است.
این امر وزارت جهاد کشاورزی را در جایگاه تولی بخش مذکور به‌عنوان یکی از ارکان اصلی مدیرت جامع آب از آبخیز تا جالیز مطرح می‌نماید. هر چند گستردگی وظایف و پراکندگی موضوعات مختلف حیطه مسئولیت وزارت جهاد کشاورزی و از سوی دیگر کمبود امکانات و فقدان زیر ساخت‌های مورد نیاز و به ویژه عدم تناسب اعتبارات و سرمایه‌گذاری‌های انجام شده، سبب شده است به محوریت آب کشاورزی در انجام برنامه‌ها به خوبی پرداخته نشود، ولی حساسیت و اهمیت آن به حدی بوده است که مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۷۹ سه ماده از قانون ۱۵ ماده‌ای تشکیل وزارت جهاد کشاورزی را به مباحث آب اختصاص داده است تا زمینه مناسب برای رفع مشکلات موجود و انجام مطلوب وظایف تولی‌گری آب کشاورزی فراهم شود.
لذا در ادامه به بررسی موارد مذکور و اقدامات انجام شده و چالش‌های موجود در اجرای کامل این مواد قانونی اشاره می‌شود.
در ماده ۱۰ این قانون برای اولین بار در تاریخ کشور و اقدام کم‌نظیر بحث ”شورای عالی آب“ مطرح شد:
● ماده ۱۰: ”به منظور هماهنگی سیاستگذاری در زمینه تأمین، توزیع و مصرف آب کشور، شورائی به نام ”شورای عالی آب“ متشکل از وزرای نیرو، جهاد کشاورزی، صنایع و معادن، کشور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست، یک نفر از اعضاء کمیسیون آب کشاورزی و منابع طبیعی با انتخاب شورای اسلامی به‌عنوان ناظر و دو نفر از متخصصان بخش کشاورزی به حکم رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود. ریاست عالیه شورا با رئیس‌جمهور یا معاون اول ریاست جمهوری خواهد بود. تصمیمات این شورا با تصویب هیئت وزیران یا کمیسیون مذکور در اصل ۱۳۸ قانون اساسی برای دستگاه‌های ذیربط لازم‌الاجرا است.“
همان‌گونه که ملاحظه می‌شود ترکیب اعضاء شورا متشکل از دستگاه‌های متولی عرضه و تقاضای آب کشور بوده و حضور دو نفر از متخصصان بخش کشاورزی مؤید اهمیت آب کشاورزی و چالش‌های عمده فرارو در این خصوص می‌باشد. هر چند جای نماینده‌ای از بهره‌برداران آب کشور به‌صورت مشخص در ترکیب اعضاء خالی می‌باشد ولی حضور عضوی از کمیسیون آب کشاورزی و منابع طبیعی مجلس شورای اسلامی به‌عنوان نماینده مردم تا حدی می‌تواند این خلاء را پوشش دهد.
به دنبال تصویب و ابلاغ قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی در سال ۱۳۷۹، شورای عالی آب تاکنون تنها ۳ بار تشکیل جلسه داده است و در این راستا کمیته تخصصی شورای عالی آب متشکل از نمایندکان اعضاء شورای عالی آب موظف به بررسی کلیه موارد پیشنهادی برای طرح در شورا، بررسی و تصویب دستور کارها و بررسی کلیه مواردی که در دستور کار شورای عالی آب قرار دارد و اخذ نظرات مشورتی خبرگان و کارشناسان درباره موضوع‌های مورد بررسی در قالب کار گروه‌های تخصصی می‌باشد.
نگاهی به روند اقدامات انجام شده در رابطه با ماده ۱۰ قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی بیان‌گر این نکته است که هر چند اقدامات و موضوعات حساس و مهمی در دستور کار کمیته‌های ذیربط قرار دارد ولی ضرورت اولویت‌بندی موضوعات و تسریع در برگزاری جلسات جهت اخذ تصمیمات کاربردی در شورای عالی آب به منظور رفع معضلات و چالش‌های موجود آب با توجه به روند روز افزون تقاضا و افزایش افت سفره‌های آب زیرزمینی و الزامات بین‌المللی بیش از پیش احساس می‌شود و ضروری است از این ساختار قانونی نهایت استفاده را جهت هماهنگی دستگاه‌ها در پاسخ‌گوئی به رفع مشکلات و خلاءهای موجود به عمل آورد که پاره‌ای از مهمترین این موارد عبارتند از:
▪ تعیین ساختار و چگونگی اعمال مدیریت توأمان عرضه و تقاضا
▪ تعیین ساختار و چگونگی اعمال مدیریت حوضه‌های آبریز کشور
▪ هماهنگی دستگاه‌ها و ذینفعان در تدوین قانون جامع آب
▪ هماهنگی دستگاه‌ها در چگونگی تفسیر اصطلاحات مدیریت آب و ایجاد ادبیات مشترک در این زمینه
● ماده ۱۱: ”ترتیبات و هماهنگی‌های لازم بین وزارت نیرو و وزارت جهاد کشاورزی در زمینه تقاضا، تأمین و مصارف آب کشاورزی و آبزی پروری ظرف مدت سه ماه از تصویب این قانون به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.“
اهمیت آب کشاورزی که عمده آب‌های کشور را شامل می‌شود به گونه‌ای است که ساختار مدیریتی چرخه کامل آن از تقاضا و تأمین تا توزیع و مصرف می‌بایست به‌صورت کاملاً هماهنگ عمل نماید تا بتوان بهره‌وری مطلوب را از منابع و سرمایه‌گذاری‌های انجام شده به عمل آورد. نگاهی به گذشته و تأسیس بنگاه مستقل آبیاری و هم‌چنین رویه حاکم در بسیاری از کشورها که ساختاری واحد به کلیه امور آب و آبیاری می‌پردازد بیان‌گر اهمیت این هماهنگی و یکپارچگی می‌باشد.
از این‌رو در حال حاضر هماهنگی فی مابین وزارت نیرو به‌عنوان متولی عرضه (تأمین و تخصیص آب) و وزارت جهاد کشاورزی به‌عنوان متولی تقاضا و مصرف آب کشاورزی اجتناب‌ناپذیر بوده و مدیران و بدنه کارشناسی این دو دستگاه همواره شاکله اصلی تدوین سیاست‌ها، آئین‌نامه‌ها و مقررات آب کشور بوده‌اند. لذا قانون‌گذار به‌درستی در این ماده تدوین رویه مناسب و قانونی جهت نظم بخشیدن به ترتیبات و هماهنگی‌های لازم و نیل به مدیریتی جامع و هماهنگ را پیش‌بینی نموده است.
در این رابطه و بلافاصله پس از تصویب قانون، آئین‌نامه اجرائی آن تهیه و پیشنهاد شده است ولی متأسفانه تاکنون روند تصویب آن متوقف مانده بود که با پیگیری‌های به عمل آمده مجدداً در دستور کار کمیسیون زیربنائی هیئت دولت قرار گرفته و امید است تصویب آن زمینه مناسب‌تری را برای رفع چالش‌های موجود آب کشاورزی فراهم نماید تا هم‌چون سال‌های اخیر تعامل، هم‌سوئی و همکاری سازنده دو دستگاه مذکور در قالب کمیته‌های مشترک بهینه‌سازی مصرف آب کشاورزی و کمیته‌های تدوین راهبردها و آئین‌نامه‌های اجرائی منشأ اثرات خیر و نیل به مصوباتی کلیدی هم‌چون ”راهبردهای توسعه بلندمدت منابع آب کشور“ و ”سند توسعه بلندمدت منابع آب کشور“ باشد.
● ماده ۱۳: ”به منظور اعمال مدیریت یکپارچه در مزارع، وظایف مدیریت توزیع و مصرف آب بر اساس قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱ که به عهده وزارت کشاورزی بوده عیناً به وزارت جهاد کشاورزی محول می‌شود“.
قانون توزیع عادلانه آب از سال ۱۳۶۱ ملاک عمل در کلیه مناسبات و مدیریت آب کشور قرار گرفته است و طبق ماده ۲۱ این قانون: ”تقسیم و توزیع آب بخش کشاورزی، وصول آب‌بها یا حق‌النظاره با وزارت کشاورزی“ پیش‌بینی شده است. متأسفانه از آن تاریخ تاکنون به دلیل فراهم نشدن امکانات و اعتبارات لازم انجام این مهم علی‌رغم اهمیت اساسی در ایفای رسالت وزارت جهاد کشاورزی در مدیریت توزیع و مصرف بیش از نود درصد آب‌های استحصالی کشور ”بدون اجرا باقی مانده است و هم اکنون نیز توسط وزارت نیرو اعمال می‌شود و از سوی دستگاه‌های فرابخشی نیز پیگیری جهت اجرای این ماده کلیدی قانون توزیع عادلانه آب به عمل نیامده است.
هم‌چنین بر اساس ماده ۲۶ ”وزارت نیرو مکلف است با توجه به اطلاعاتی که وزارت کشاورزی در مورد مقدار مصرف آب هر یک از محصولات کشاورزی برای هر ناحیه در اختیار وزارت نیرو قرار می‌دهد میزان مصارف آب را با توجه به نوع محصول و میزان اراضی تعیین و بر اساس آن اقدام به صدور و اجازه بهره‌برداری نماید“
در این رابطه با توجه به ماده ۱۰۷ قانون برنامه سوم، سند ملی الگوی مصرف بهینه آب کشاورزی تهیه و برای تعیین نیاز آبی گیاهان در مناطق مختلف با توجه به پارامترهای اقلیمی مورد استفاده قرار گیرد.
نگاهی واقع‌‌بینانه به نحوه اجرای ماده ۲۹ قانون توزیع عادلانه آب که تأکید داشته ”ایجاد شبکه‌های آبیاری ۳و۴ و تنظیم و انتقال آب از آنها تا محل‌های مصرف با وزارت جهاد کشاورزی است“ بیان‌گر این نکته است که عدم رعایت تناسب در اختصاص اعتبارات مرتبط در سالیان گذشته در قیاس با اعتبارات اختصاص یافته به نهضت به حق سدسازی و استحصال آب، موجب ایجاد فاصله و شکاف عمیق بین آب‌های تأمین شده و شبکه‌های توزیع و انتقال شده و سرمایه‌گذاری‌های انجام شده در استحصال آب را با توجه به فقدان شکبه‌های مربوطه و در نتیجه عدم دسترسی بهره‌برداران به آب مورد نیاز با بهره‌وری بسیار پائین مواجه نموده است.
مطابق ماده ۵۱ ”آئین‌نامه‌های اجرائی این قانون توسط وزارت نیرو و کشاورزی بر حسب مورد تهیه و پس از تصویب هیئت وزیران قابل اجرا خواهد بود“ و همان‌گونه که قبلاً ذکر شد تاکنون در تدوین آئین‌نامه‌های اجرائی کل قوانین آب کشاورزی نمایندگان این دو وزارتخانه شاکله اصلی بوده و حضور فعال داشته‌اند.
از سوی دیگر با عنایت به سایر مقررات و قوانین اهم موارد مرتبط با آب که در ”شرح وظایف تفصیلی وزارت جهاد کشاورزی“ که در مورخ ۲/۴/۸۱ به تصویب هیئت وزیران رسیده است عبارتند از:
۱) تعیین سیاست‌ها و راهبردهای مربوط به بخش کشاورزی، توسعه و عمران روستاها و مناطق عشایری و تنظیم و اجرای برنامه‌های توسعه کشاورزی در چارچوب سیاست‌های توسعه پایدار
۲) تهیه استانداردها و ضوابط و برنامه‌ریزی‌ لازم در زمینه تأسیسات و زیرساخت‌های مورد نیاز تولید و تولیدکنندگان بخش کشاورزی
۳) انجام پژوهش‌های کاربردی و توسعه‌ای در زمینه آب و خاک، جنگل و مراتع و آبخیزداری
۴) افزایش بهره‌وری، کاهش ضایعات و بهبود کیفی تولید محصولات و فرآورده‌های بخش کشاورزی
۵) برنامه‌ریزی و اجرای آموزش‌های علمی‌ کاربردی و فنی‌ ـ حرفه‌ای شاغلان بخش کشاورزی و صنایع روستائی در چارچوب سیاست‌های مصوب و آموزش روش‌ها و فنون نوین کشاورزی و دامداری به تولیدکنندگان مربوطه
۶) مطالعه، طراحی و بهینه‌سازی الگوها و نظام‌های تولید و بهره‌برداری در بخش کشاورزی و ارزیابی و اصلاح مستمر آنها
۷) برنامه‌ریزی و ارائه نتایج پژوهش‌های انجام شده به کارکنان، تولیدکنندگان و بهره‌برداران بخش کشاورزی و نیز شناخت مسائل و مشکلات آنها و اقدام در جهت رفع آن از طریق اجرای برنامه‌های ترویجی
۸) بررسی و مطالعه جامع حوزه‌های آبخیز کشور به منظور تهیه طرح‌های آبخیزداری و جلوگیری از فرسایش خاک
۹) برنامه‌ریزی و اجرای طرح‌های آبخیزداری و تثبیت شن‌های روان و بیابان‌زدائی
۱۰) یکپارچه‌سازی اراضی، احداث راه‌های بین مزارع، تجهیز و نوسازی مزارع و باغ‌ها به منظور استفاده مؤثر از منابع و نهاده‌های کشاورزی و ارتقاء بهره‌وری در فرآیند تولید با تأکید بر بهبود و بهره‌وری از آب
۱۱) فراهم آوردن موجبات لازم به منظور افزایش اثربخشی و بازدهی آبیاری در مزارع و باغ‌ها
۱۲) برنامه‌ریزی برای انتقال آب شبکه‌های سه و چهار وانهار سنتی و قنوات، توزیع و مصرف آب کشاورزی و انجام اقدامات لازم به منظور احداث، توسعه و نگهداری تأسیسات مربوط در چاچوب قوانین موجود
۱۳) انجام وظایف ناشی از اجرای قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱ و اصلاحات بعدی آن
۱۴) برنامه‌ریزی و انجام مطالعات لازم به منظور طراحی و اجرای طرح‌های کوچک توسعه منابع آب
۱۵) برنامه‌ریزی و اتخاذ تدابیر لازم به منظور افزایش بهره‌وری از عوامل و منابع تولید کشاورزی و دستیابی به الگوهای کشت مناسب با منابع آب در دسترس، ظرفیت‌های تولید و شرایط اقلیمی مناطق مختلف کشور
۱۶) برنامه‌ریزی و اتخاذ تدابیر لازم در جهت حفظ، احیاء توسعه و بهره‌برداری مناسب از منابع آبزی آب‌های تحقق حاکمیت و صلاحیت دولت جمهوری اسلامی ایران و توسعه آبزی پروری در کشور
۱۷) انجام اقدامات لازم به منظور ایجاد تشکل‌های غیردولتی مورد نیاز بخش کشاورزی و ارائه خدمات و حمایت‌های مالی و منفی به آنها و اعمال نظارت‌های لازم.“
وزارت جهاد کشاورزی سال‌های گذشته علی‌رغم گستردگی حیطه وظایف و مسئولیت‌ها و کمبود اعتبارات و امکانات مورد نیاز اقدامات مؤثری را جهت اجرای قوانین و تحقق سیاست‌ها و اهداف برنامه‌های توسعه در قالب شرح وظایف فوق به عمل آورده‌اند برنامه‌ریزی و انجام اقدامات سازه‌ای نظیر اجرای طرح‌های آبخیزداری، طرح‌های کوچک توسعه منابع آب، احیاء و مرمت قنوات، یکپارچه‌سازی و تجهیز و نوسازی اراضی، توسعه شبکه‌های آبیاری و زه‌کشی و توسعه و بهبود روش‌های مدرن آبیاری، نسبت به تدوین و ارائه برنامه‌های بهینه‌سازی مصرف آب کشاورزی با تکیه بر اقدامات غیر سازه‌ای و مدیریتی نظیر ایجاد تشکل‌های آب‌بران، بهنگام و اجرائی نمودن سند ملی الگوی مصرف بهینه آب کشاورزی، سازماندهی نظام‌های بهره‌برداری و تحویل حجمی آب به تشکل‌های آب‌بران اقدام نموده است. در خودکفائی محصولات استراتژیک مدیون این اقدامات می‌باشد.
همان‌گونه که ذکر شد چالش اصلی که بخش کشاورزی در ایفای رسالت خود و نهادینه ساختن مدیریت مصرف آب کشاورزی همواره با آن مواجه بوده است. دیدگاه سازه‌ای حاکم بر ساختار مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و عدم توازن در سرمایه‌گذاری‌ها بوده که در واقع منجر به اجرای ناقص بسیاری از طرح‌های آب کشور شده و چرخه کامل آن از تأمین تا مصرف را با اخلال مواجه نموده است و از سوی دیگر بسیاری از برنامه‌ها و طرح‌های ارائه شده در راستای مصرف آب کشاورزی علی‌رغم الزامات قانونی و تأکیدات برنامه‌ای با بی‌مهری و عدم تصویب مواجه شده است. خوشبختانه با اقدام شایسته اخیر دولت نهم در تغییر ساختار مدیریت و برنامه‌ریزی کشور این امکان به وجود آمده است تا در سایه نظارت و مدیرت نهاد ریاست جمهوری راهکارهای کلیدی زیر جهت استقرار نظام‌ جامع و یکپارچه مدیریت منابع آب مورد عمل قرار گیرد:
۱) تغییر دیدگاه سازه‌ای حاکم بر ساختار مدیریت و برنامه‌ریزی کشور
۲) توجه بیشتر به موارد غیر سازه‌ای و به ویژه نقش محوری مردم و تشکل‌های آب‌بران در کاهش امور تصدی و لزوم توانمندی‌سازی آنها
۳) پیگیری، حمایت و نظارت کامل دستگاه‌های فرابخشی جهت اجرای کامل قوانین و مقررات و استفاده مطلوب از ظرفیت‌ها و ساختارهای قانونی آب
۴) تأکید بر نقش محوری شورای عالی آب در هماهنگی سیاست‌های آب کشور
۵) هماهنگی اعتباری و هم‌زمانی اجرای طرح‌های آب و خاک با توجه به چرخه کامل آب و تأکید بر انجام مطالعات اجتماعی و نظام بهره‌برداری مناسب در مطالعات و برنامه‌ریزی‌ها
۶)تدوین ”قانون جامع آب“ با مشارکت کلیه دستگاه‌های مرتبط و ذینفعان تحت نظر شورای عالی آب
۷) بسیج امکانات برای تکمیل هرچه سریع‌تر پروژه‌های نیمه‌تمام
۸) ایجاد ساختار مناسب بهینه‌سازی مصرف آب کشور
در خاتمه امید است با اجرای کامل قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و تحقق موارد فوق شاهد در مورد افزایش بهره‌وری و توسعه پایدار کشاورزی در میهن عزیزمان ایران باشیم.

روزبه اعتمادفرد

منبع : ماهنامه مهرآب