تجربه خصوصی‌سازی و نقش نهاد تنظیم کننده مقررات صنعت مخابرات

اجرای برنامه اصلاحات در زمینه مخابرات در اكثر كشورهای در حال توسعه از طریق خصوصی‌سازی، رقابت و نتظیم مقررات انجام می‌گیرد. این امر موجب افزایش ضریب نفوذ تلفن، كیفیت خدمات و بهره‌وری نیروی انسانی شده است.
عملكرد برنامه اصلاحات در تلفن‌های ثابت
آزادسازی در صنعت مخابرات در كشورهای در حال توسعه معمولاً از واگذاری ارائه خدمات تلفن ثابت شروع شده است. البته اتخاذ سیاست اصلاحات در زمینه صنعت مخابرات در كشورها متفاوت بوده است. بعضی از كشورها مانند چین و هند رقابت را در بخشی از بازار خدمات تلفن ثابت (محلی، راه دور و بین‌المللی) آغاز كردند. این در حالی بود كه اپراتور دولتی تحت مالكیت بخش عمومی قرار داشت.
برخی دیگر از كشورهای در حال توسعه، مانند اندونزی، مالزی و پاكستان، ابتدا خصوصی‌سازی شركت‌های تحت مالكیت دولت را انجام دادند و به كارگیری رقابت را به زمان دیگر موكول كردند.
بعضی از كشورهای آسیایی مانند ژاپن و سریلانكا، رقابت و خصوصی سازی را همزمان انجام داده‌اند.از طرفی، كشورهای مالزی و فیلیپین قبل از سال ۱۹۹۰ م. نسبت به تأسیس نهاد تنظیم‌كننده مقررات اقدام كردند. اما بقیه كشورها در ایجاد نهاد تنظیم كننده مقررات با تأخیر مواجه بوده‌اند. كشور چین فاقد نهاد تنظیم كننده مقررات است و وزارت صنعت اطلاعات آن كشور این مهم را به عهده دارد.
عملكرد برنامه اصلاحات در تلفن‌های همراه
رشد فزاینده تلفن‌های همراه را می‌توان به اصتفاده از فناوری دیجیتالی و سیاست درهای باز جهت ارائه خدمات تلفن‌های همراه از طریق افزایش تعداد اپراتورها منتسب كرد. افزایش تعداد اپراتورهای تلفن همراه به خصوص در نیمه دوم دهه ۱۹۹۰ چشمگیر بوده است. نكته جالب آن است كه منطقه آسیا برخلاف اروپا و كشورهای آمریكای لاتین از فناوری دیجیتالی یكسانی استفاده نكرد. به عنوان مثال، فناوری غالب در كشورهایی مانند چین، هند، اندونزی و مالزی GSMبود حال آن كه كشورهایی مانند هنگ كنگ، كره جنوبی ، فیلیپین، سنگاپورو تایلند سیستم CDMA را به كارگرفتند.در كشورهای غنی، خدمات تلفن همراه نقش خدمات مكمل را ایفا می‌كند. چون اكثر مشاغل تجاری و خانوارها قبلاً به خدمات شبكه تلفن ثابت دسترسی داشته‌اند. اما در كشورهای با درآمد سرانه پایین، تلفن همراه به عنوان كالای جانشین برای خدمات تلفن ثابت به شمار می‌رود. این موضوع به خصوص در كشورهای با فهرست انتظار طولانی (Waiting List) برای برقراری ارتباط مصداق دارد.اما در فیلیپین عامل كلیدی و مؤثر در رشد تلفن همراه برنامه موفقیت‌آمیز Pre-Paid بوده است. به طوری كه تا پایان سال ۱۹۹۹ م. بیش از ۷۰ درصد مشتركان فیلیپینی از خدمات Pre-Paid استفاده می‌كرده‌اند.
ضریب نفوذ تلفن، ثابت و همراه
در سال ۱۹۹۰ م. اكثر كشورهای درت حال توسعه، از جمله ایران فاقد تلفن همراه بودند. اما در سال ۲۰۰۲ م. ضریب نفوذ تلفن همراه در ایران به ۳۵/۳ درصد رسید. در حالی كه در همین سال ضریب نفوذ تلفن همراه كشورهایی مثل تركیه، مراكش، فیلیپین مالزی، اردن و لبنان به ترتیب ۷۵/۳۴، ۹۱/۲۰، ۱۳/۱۹، ۶۸/۳۷، ۸۹/۲۲، ۷۰/۲۲ بوده است.گفتنی است كشور ایران در پایان سال ۱۳۷۳ (۱۹۹۴م) فقط ۹۲۰۰ مشترك تلفن همراه داشته است.از سوی دیگر ضریب نفوذ تلفن ثابت ایران در مقایسه با دیگر كشورهای در حال توسعه نیز قابل توجه است. در پایان سال ۱۹۹۰م. ضریب نفوذ تلفن ثابت ایران ۷۳/۳ درصد بود، كه حتی از رقم متوسط جهانی در آن سال كمتر است. اما در پایان سال ۲۰۰۲م. ضریب نفوذ تلفن ثابت ایران به ۶۶/۱۸ درصد رسیده كه از متوسط جهانی نیز فراتر رفته است.از جمله دلایل این افزایش (بدون در نظر گرفتن كیفیت خدمات)، می‌توان گرایش به سمت فناوری‌های نوین مثل سیستم‌های دیجیتال، راه‌اندازی شبكه فیبر نوری و منابع عظیم سرمایه‌ای را نام برد.در مقابل، ضریب نفوذ تلفن همراه ایران پس از یك دهه، در پایان سال ۲۰۰۲م. به ۳۵/۳ درصد رسیده است. دلایل عمده عدم افزایش ضریب نفوذ تلفن همراه در كشور را می‌توان به عواملی چون تمركز بر توسعه شبكه تلفن ثابت، عدم استفاده بهینه از توانمندی‌های فناوری‌های پیشرفته و نبود سرمایه‌گذاری مورد نیاز در بخش‌های نرم‌افزاری شبكه به ویژه آموزش و جذب نیروی انسانی متخصص نسبت داد.اما عدم توفیق سیاست‌های خصوصی سازی در طول برنامه توسعه و نبود نهاد تنظیم كننده مقررات از عوامل مهم عدم تحقق ضریب نفوذ تلفن همراه در سطح قابل قبول بوده است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد كه اكثر قریب به اتفاق كشورهای در حال توسعه به استثنای كشورهای ایران، تونس و الجزایر ضریب نفوذ تلفن همراه خود را به سطح قابل توجهی در منطقه افزایش داده‌اند.
توانمندی استفاده از تجهیزات
برای تعیین میزان توانمندی استفاده از تجهیزات مخابراتی در شبكه می‌توان از منحنی JIPP استفاده كرد. این منحنی رابطه خطی بین ضریب نفوذ تلفن ثابت و همراه و GDP سرانه را نشان می‌دهد و مشخص می‌كند یك كشور براساس توانمندی استفاده از امكانات و تجهیزات مخابراتی در مقایسه با كشورهای دگر با GDP سرانه مشابه، تا چه اندازه‌ خوب عمل كرده است. در این ارتباط، كشورهای پایین منحنی با GDP سرانه مشابه از نظر برخورداری و توانمندی استفاده از امكانات مخابراتی قوی محسوب می‌شوند. همچنین كشورهایی كه بالای منحنی هستند و دارای GDP سرانه مشابه هستند، از نظر برخورداری و توانمندی استفاده از امكانات مخابراتی، ضعیف تلقی می‌شوند.به این ترتیب، در پایان سال ۲۰۰۱م. براساس ضریب نفوذ تلفن ثابت، كشورهایی مانند الجزایر، تونس، فیلیپین و مالزی از لحالظ برخورداری و توانمندی استفاده از امكانات و تجهیزات مخابراتی، ضعیف و كشورهای اردن، مصر، سوریه، مراكش، لبنان، تركیه و تا حدودی ایران، قوی قلمداد شده‌اند.در ارتباط با ضریب نفوذ تلفن همراه كشورهای تونس، تركیه، مالزی، الجزایر و ایران از نظر برخورداری و توانمندی استفاده از امكانات و تجهیزات مخابراتی و ضعیف و كشورهای مصر، مراكش، فیلیپین، لبنان، سوریه و اردن خوب عمل كرده‌اند.
موقعیت بازار تلفن‌های ثابت و همراه بعضی كشورهای در حال توسعه طی سال‌های ۱۹۹۹-۲۰۰۲انحصار و رقابت در بازار مخابرات تلفن همراه
وجود انحصار و رقابت در بازار مخابرات تلفن همراه را می‌توان به كمك شاخص HHI تعیین كرد. شاخص HHI (Herfindal - Hirschman Index) و یا شاخص هرفندال- هر شمن بیان كننده این است كه یك صنعت خاص با توجه به سهم رقبا در بازار تا چه میزان انحصاری یا رقابتی است.نتایج حاصل از بررسی شاخص HHI در كشورهای منتخب در حال توسعه از جمله ایران نشان می‌دهد كه كشورهایی چون ایران، الجزایر و تونس در شبكه تلفن همراه انحصار كامل دارند. در حالی كه بازار تلفن همراه در كشورهای مصر، اردن، لبنان، مراكش، سوریه و تركیه، رقابتی است.بازار مخابرات اكثر كشورهای در حال توسعه به استثنای تركیه كه انحصار چند جانبه (Oligopoly) دارد، به صورت انحصار دو جانبه (DuoPoly) است.
نقش نهاد تنظیم كننده مقررات در صنعت مخابرات
یكی از كلیدی‌ترین عوامل در برنامه اصلاحات صنعت مخابرات كشورهای جهان، تعیین نهاد تنظیم‌كننده مقررات بوده است. در واقع، موفقیت در برنامه اصلاحات صنعت مخابرات اكثر كشورها به سبب آزادسازی خدمات و ایجاد فضای رقابتی سالم و اجرای برنامه خصوصی سازی، به پشتوانه نهاد تنظیم كننده مقررات بوده است.
برای تشریح اهمیت موضوع نهاد تنظیم كننده مقررات و نیز دخالت آن در اجرای برنامه‌های آزادسازی مخابرات، به تجربیات خصوصی سازی مخابرات و نهاد تنظیم كننده مقررات در برخی از كشورهای در حال توسعه منتخب اشاره می‌شود.
الجزایر: مخابرات الجزایر در آگوست سال ۲۰۰۱ م. به عنوان یك شركت سهامی نامحدود تحت مالكیت كامل دولت تأسیس شد. مخابرات الجزایر انحصار كامل كلیه خدمات مخابرات به جز خدمات GSM را تا پایان سال ۲۰۰۴ م. داراست. دولت با اعطای مجوز به شركت خصوصی اوراسكام، در جولای سال ۲۰۰۱م. خدمات GSM را به معرض بخش خصوصی گذاشت. در حال حاضر دواپراتور تلفن همراه در الجزایر فعالیت می‌كنند.
الجزایر فاقد نهاد تنظیم مقررات است و این مسئولیت در حال حاضر برعهده وزارت پست و مخابرات این كشور است . این وزارتخانه هدف افزایش ضریب نفوذ تلفن از ۶ درصد در سال ۲۰۰۲ به ۱۲ درصد در سال ۲۰۰۴ و ۲۰ درصد در سال ۲۰۱۰ را دنبال می‌كند.
لبنان: صنعت مخابرات لبنان هنوز تحت قانون مخابرات مصوب سال ۱۹۵۹ این كشور اداره می‌شود. در حال حاضر نهاد تنظیم كننده مقررات ( به طور مستقل) در لبنان وجود ندارد. این وظیفه برعهده وزارت مخابرات (MT) كه بیش از این وزارت پست و مخابرات نام داشت، گذاشته شده است.
دو شركت تلفن همراه در لبنان وجود دارد كه تحت چارچوب قرارداد ساخت ـبهره برداری- انتقال (BOT) فعالیت می‌كنند. طبق مفاد قرارداد، این شبكه‌ها در پایان دوره قرارداد (خاتمه سال ۲۰۰۴ با دو سال اضافی به صورت اختیاری) به طور رایگان در اختیار وزارت مخابرات لبنان قرار می‌گیرد.
تركیه: دولت وقت تركیه در سال ۲۰۰۰م. نهاد مستقل تنظیم كننده مقررات را با نام نهاد تنظیم مقررات مخابرات (Tk) تأسیس كرد. براساس قانون مخابرات تركیه، نهاد تنظیم مقررات مخابرات می‌تواند به شركت‌های خدماتی جدید بر مبنای توفق در درآمدهای مشترك، مجوز فعالیت بدهد.
در حال حاضر چهار اپراتور تلفن همراه در تركیه وجود دارد. دواپراتور (ترك سل و تله سیم) در سال ۱۹۹۴ فعال شدند. دواپراتور دیگر ، ایسل كه شركت فرعی TT به شمار می‌رود و آریا كه كنسرسیومی است كه توسط این بنكاس و تلكوم ایتالیا تشكیل شده، در سال ۲۰۰۱ م. وارد بازار شدند. گفتنی است به كارگیری خدمات تلفن‌های Pre-Paid در تركیه، بازار تلفن همراه را به طور قابل توجهی رشد داده است.
نهاد تنظیم مقررات مخابرات در تركیه ، هم اكنون پنج عضو دارد كه از سوی شورای وزیران منصوب می‌شوند. مدت انتصاب پنج سال است . تأمین مالی نهاد از طریق حق فركانس مجوزهای اعطا شده به اپراتورهای خصوصی صورت می‌گیرد.
وظایفی كه بر عهده نهاد تنظیم مقررات مخابرات تركیه گذاشته شده عبارت است از : تعیین استانداردهای فنی، طرح شماره‌گذاری، حل اختلاف، تأییدیه نمونه، تخصیص فركانس، نظارت بر كیفیت خدمات و تصویب تعرفه‌ها.
آزادسازی و نهاد تنظیم كننده مقررات مخابرات ایران
آزادسازی فعالیت‌های مخابراتی در كشور به استناد بند "الف" ماده ۱۲۴ قانون برنامه سوم توسعه آغاز شد. به این منظور و در جهت لغو انحصارات موجود در بخش، مجوز فعالیت بخش غیردولتی برای خدمات مندرج در بند"الف" صادر شد. در پایان سال ۱۳۸۱ به منظور ایجاد مراكز تلفن كم ظرفیت تعداد ۷ شركت در سطح ملی و استانی مجوز فعالیت دریافت كردند. این شركت‌های فعالیت اجرایی خود را آغاز كردند. اما تا پایان سال ۱۳۸۲ ارائه خدمات از سوی این شركت‌ها انجام نشد.
در مورد انتخاب اپراتور دوم تلفن همراه، در پایان بهمن ماه سال ۱۳۸۲ مزایده بین‌المللی برگزار شد. در حال حاضر برنده مزایده بین‌المللی برگزار شد. در حال حاضر برنده مزایده نیز تعیین شده است.
با واگذاری لیسانس به اپراتور دوم، در واقع انحصار دولتی تلفن همراه شكسته خواهد شد و شركت برنده در زمینه كمیت و كیفیت با مخابرات به رقابت خواهد پرداخت. البته مدت اعتبار مجوز ۱۵ سال در نظر گرفته شده است.
طبق ماده ۵ قانون "وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات" مصوبه شمره ۶۸۱۵۹ مورخ ۲۴ /۹/ ۱۳۸۲ مجلس شورای اسلامی، مقرر شده است نهاد تنظیم مقررات با ساختار مندرج در قانون تشكیل شود.
گفتنی است پیش‌نویس اساسنامه و تشكیلات این سازمان در دست بررسی مراجع تصمیم‌گیر است و انتظار می‌رود این سازمان به زودی مستقر شود. تا استقرار این سازمان و به منظور تحقق هدف آزادسازی خدمات مخابراتی و در نبود نهاد تنظیم كننده مقررات، در ماده ۲ آیین نامه اجرایی ماده ۱۲۴ قانون برنامه سوم توسعه كمیسیونی پیش بینی شده است كه وظایف نهاد تنظیم مقررات را عهده دار است.
بنابراین مادامی كه نهاد تنظیم كننده مقررات به طور مستقل در بخش مخابرات ایجاد نشود، نمی‌توان دورنمای تحقق هدف آزادسازی صنعت مخابرات را متصور شد.

مرتضی رسول رویسی
كارشناس ارشد دفتر پست و مخابرات سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی