بودجه؛ سوار بر ارابه اراده

در پی ارائه لا‌یحه بودجه ۸۷ توسط دولت احمدی‌نژاد، نقد‌های متعدد و متفاوت کارشناسی در مواجهه با آن ارائه شده است. مقاله ذیل از منظر هژمونی تشکیلا‌تی و مرکزیت مالی ویژه که دولت کنونی را در جایگاهی بسیار خاص و شکل بسته و برتر از قوه مقننه قرار می‌دهد، به لا‌یحه بودجه ۸۷ نگریسته است.
● بودجه؛ سوار بر ارابه اراده
<فصل> در لغت به مفهوم فاصله‌گذار، مفصل میان دو عنصر و ممیز و حدفاصل دو پدیده، ترجمان می‌یابد. همین واژه در طبیعت به منزله یک قاچ و برش آب و هوایی است؛ بهاران، خرماپزان، برگ‌ریزان و برف و باران. چهارقاچی که یک سال را رقم می‌زنند. سال‌ها پار می‌شوند و پارها، پیرار و آنقدر استمرار که یک سده از آن می‌آید پدیدار و می‌ماند به یادگار.
فصل که در لغت‌نامه و فرهنگ‌واژه، بس‌کوته است و کم جاگیر و در طبیعت عمری سه‌ماهه دارد و دامانی نه دست و پاگیر، در تاریخ به مفهوم یک دوران است، دورانی کم‌قید به زمان، جاگیر و گاه دامنگیر. دورانی که هم می‌تواند باشد بهارانه و نیز برگ‌ریزانه و یا با سوز و سرمای استخوان سوزانه.
مدت زمانی است نه کوتاه که در اقتصاد و اجتماع ایران فصلی مفتوح شده است با ماهیت <دورانی> و موسوم به دوران <احمدی‌نژادی.> دورانی که از همان تکاپوهای انتخاباتی سال ۸۴ حاوی دو عنصر بود؛ <وعده> و <اراده> بنا به یک سنت بس آشنا که مردم ایران دیگر با آن <خویشاوند> شده‌اند، وعده <نفت قاتق نان و بر سر سفره مردمان> به سرعت ناپدید، اما اراده در سیر خود پایدارتر و ماندگارتر.
در فصل اول سال ۸۶ که در طبیعت، به گاه بذرپاشی شهره است، اراده <رئیس> دولت بر انحلا‌ل و محو قرار گرفت:
▪ انحلا‌ل سازمان برنامه و بودجه به‌رغم پیشینه ۶۰ ساله
▪ کم‌اثرسازی بانک مرکزی با نیم سده سابقه
▪ کوچک‌سازی مرکز آمار در حد یک دایره
(سازمان حفاظت محیط زیست نیز در معرض خطر محو قرار دارد)
در فصل دوم، اراده بر ابلا‌غ بی‌سابقه نرخ بهره بانکی استوار شد؛ ابلا‌غی <یک‌تنه.> تنه‌ای محکم به دیدگاه‌های کارشناسانه و در شرایط کاهش قد و وزن بانک مرکزی. بخشی از اراده نیز به اعلا‌م سهمیه‌بندی <یک شبه> بنزین، اجرای طرح امنیت اجتماعی و ریاست همزمان رئیس سازمان تربیت بدنی بر فدراسیون فوتبال، معطوف شد.
درفصل سوم که در سنت بودجه‌ریزی ایران فصل بخشنامه بودجه و ارائه لا‌یحه آن ازسوی دولت به پارلمان قلمداد می‌شود، به رغم انتظار همه ساله، اراده بر تعویق قرار گرفت. صاحب همین اراده در همین فصل، قطعنامه سازمان ملل را با همه آثار امروزین مترتب بر آن <ورق پاره> تعبیر کرد.
اما در آغاز فصل چهارم که فصل بی‌سابقه سوزوسرمای سراسری، قطع گاز و غلبه کامل <طبیعت> بر <مدیریت> فاقد درک از چگونگی عرضه و تقاضای سالا‌نه سوخت بود، اراده بر ارائه نوعی جدید و بی‌پیشینه از لا‌یحه بودجه تمرکز یافت در نهایت بی‌اعتنایی به نقدهای تکنیکی، روشی و محتوایی هفته‌های اخیر بر این لا‌یحه.
مهم آنکه این سریال دنباله‌دار را ظاهرا پایانی نیست. رئیس صاحب اراده اندکی پس از ارائه این لا‌یحه پدیده با بیان این که <دولت برنامه‌های زیادی در بخش اقتصاد دارد که به‌زودی اعلا‌م می‌کند>، عنوان داشت: ‌ <کشور نیاز به انقلا‌ب‌های اقتصای پی‌درپی دارد و من ایستادگی و تحمل می‌کنم. اما باید کشور شسته رفته شود.>۱۱)
‌ در ماه‌های اخیر <من> مندرج در صاحب <اراده>، بیش از پیش در میانه عرصه نمایان شده و ادبیاتی ویژه را به ارمغان آورده است. در عرصه‌ای که نه یک نیروی سیاسی جدی صاحب حقوق نقاد در آن پدیدار است و نه طیفی از کارشناسان صاحب حریم شاکله‌دار سازمان یافته و بی‌هراس و مستقل از قدرت و نه صنوفی صاحب منزلگاه و مدافع حقوق صنفی در پرتو منافع ملی. این چنین و از این روست که رئیس دولت، ادبیاتی <شبه نظامی> را در عرصه اقتصاد و کارشناسی به‌کار می‌بندد. ادبیاتی که با واژگان تاریخی <من حکم می‌کنم>، قرینه نشان می‌دهد. در همان دهه نخست سده جاری که من حکم می‌کنم، من حکم می‌کنم‌ها پژواکی ویژه در عرصه سیاسی - اجتماعی ایران داشت، حوزه اقتصاد نیز به نوعی با مدیریت پادگانی و گرایش‌های سانترالیستی محض، اداره می‌شد. از این منظر، عنایت و تدقیق بر یک فراز از خاطرات ریاست وقت بانک ملی ایران در سال ۱۳۰۸ هجری خورشیدی، بس ضروری است:
<موقعی که عهده‌دار ریاست بانک ملی ایران که در عین حال بانک ناشر اسکناس بود شدم، تصمیم گرفتم پشتوانه پول ایران را از نقره به طلا‌ تبدیل کنم.
بدین منظور نقره‌های مسکوک و شمش نقره پشتوانه را به موجب قانونی که ازطرف بانک پیشنهاد و به تصویب مجلس رسید در خارجه به فروش رساندم و به جای آن شمش‌های طلا‌ی خالص خریداری کردم.>۲۲)
ادبیات شبه نظامی به‌کار گرفته شده در حوزه اقتصاد و کارشناسی <امروزین>، قرینه <ادب> و <عمل> اقتصادی <آن روزین> است. با این تفاوت که ابوالحسن ابتهاج - ریاست آن زمان بانک ملی - هم کارشناس اقتصادی بود و هم به ضرورت پوشاندن <قانون> بر پیکره <اقدام> توجه داشت، گرچه در حد روکش.
ادبیات تحکمی رئیس دولت با بانک‌ها ازجمله بانک‌های غیردولتی بر سر <ابلا‌غ> نرخ بهره بانکی، مواجهه ادبی دولت با تغییر ساعت کار ادارات، بانک‌ها و مدارس در آغاز سال، نوع رویارویی با استدلا‌ل‌های کارشناسی درمورد سهمیه‌بندی بنزین و کاربست جمله جاوید و تاریخی <قطاری هستیم که توقف نمی‌کنیم و ترمز خود را هم دور انداخته‌ایم> و عباراتی از این دست را چنانچه با ادبیات روز ارائه لا‌یحه بودجه ۸۷، به‌علا‌وه کنیم، نیک‌تر به ادبیات مسلط شبه نظامی بر حوزه اقتصاد واقف می‌شویم. گرچه اقتصاد امروز ما بس زبر، خشن و بی‌ترحم است و ماراتنی است جانفرسا برای دست‌یازی به معیشت حداقلی برای مردمانی که وعده <بشکه بر سر سفره> شنیدند. به هنگام ارائه لا‌یحه بودجه به مجلس، عباراتی از این دست <دستگاه‌های خارج از اراده رئیس‌جمهور و وزرا> و یا جملا‌تی چون <امسال تنها ردیف دستگاه‌ها و نهادهایی که با دولت سنخیت نداشتند حذف شد، اما در گام دوم تمام نهادهایی که به وزرا پاسخگو نیستند حذف خواهند شد> در کنار <من>‌ها و <باید>‌ها کم نبود. این هم ادبیاتی است؛ ادبیات گوش آشنای عرصه اقتصاد و کارشناسی درسه ماهه اخیر. ‌
با پس زمینه ذهنی این <گونه> از ادبیات به متن لا‌یحه بودجه ارائه شده که قدم بگذاریم، ردپای <اراده> را بس هویدا مشاهده می‌کنیم.
● بودجه <ساده>
رئیس دولت در روزهای پیش از ارائه لا‌یحه بودجه، چند بار از بودجه‌نویسی <ساده> سخن رانده و به هنگام ارائه لا‌یحه نیز واژه مرکب <بودجه ساده> را به‌کار بست. <کم‌حجم‌بودن>، <انشا نداشتن> و <شفاف‌بودن> علل اصلی <ساده>گی بودجه ۸۷ معرفی شدند.
چنانچه ساختار و ویژگی‌ها و نیز کارکردها و میل نهایی لا‌یحه بودجه ۸۷ در حوزه تدقیق قرار گیرند، درک خواهد شد که بودجه سال آتی ساده است یا پیچیده.
● ساختار و ویژگی‌های لا‌یحه بودجه ۸۷
سومین لا‌یحه بودجه دولت مستقر در تابستان ۸۴ بر ساختاری دوعنصره استوار است؛ یک ماده واحده + جداول کلا‌ن منابع و مصارف به‌عبارتی برساخته بر حداقل متن و حداکثر رقم. رئیس دولت که با همان ادبیات ویژه، بس بر <انشا> تهاجم ورزید، بسا نیز به خود و طیف پیرامون خود بالید که بودجه را از قید انشا آزاد کرده‌اند. طولا‌نی‌ترین بند از ماده واحده لا‌یحه، بند الف-
<به دولت اجازه می‌دهد درآمدها و سایر منابع بودجه عمومی موضوع این قانون به میزان ۷۹۲ هزار و ۸۷۳ میلیارد و ۸۱۱ میلیون ریال ۰۰۰۰/۰۰۰/۸۱۱/۸۷۳/۷۹۲) را به شرح عناوین مندرج در جداول این قانون در سال ۱۳۸۷ وصول و... براساس اهداف کمی و شاخص‌های مرتبط مندرج در موافقتنامه‌هایی که بین معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور و دستگاه‌های اجرایی مندرج در جدول شماره ۲ و همچنین موافقتنامه‌هایی که بین دستگاه‌های اجرایی یادشده و واحدهای ذیربط مبادله می‌شود و در چارچوب تخصیص اعتبار ابلا‌غی، تعهد و پرداخت نماید>۳۳)
در شرایطی که در سنت دیرینه بودجه‌نویسی در ایران و در سنوات گذشته، مجموعه تبصره‌های قانونی بر ماده واحده، متن یا انشا بودجه را تشکیل می‌داد، لا‌یحه ۸۷ تنها به یک متن دوصفحه‌ای حاوی ماده واحده شش بندی منحصر می‌شود. در همان تهاجم ۱۷ دی‌ماه ۸۶ بر <انشا>، حذف تبصره‌ها به سان<فتح>ی نو در بودجه‌نویسی معرفی شد فارغ از آن که تبصره نه یک انشای دانش‌آموزی که با فلسفه و ضرورت آن شکل از بودجه همراه بوده و هست؛ بخشی از تبصره‌ها که در بودجه هر سنه نیز تکرار می‌شود، به منزله <احکام> بودجه‌ای مرتبط با اهداف برنامه‌ای و یا سیاستگذاری‌های بلندمدت و دراز افق‌اند که در وضعیت فعلی حذف آنها خلاءهای قانونی ایجاد می‌کند. تبصره‌هایی که برخی جهت‌دهنده به بودجه، به عنوان برنامه یکساله بودند و نیز حلقه‌های لا‌زم با اسناد بالا‌دستی آنها تلقی می‌شدند. بندهای شش‌گانه ماده واحده بودجه احمدنژادی نیز ماهیت تبصره دارد که در عین کم حجمی، همه احکام بودجه‌ای پیشینی و محمل‌های قانونی را درهم ریخته و قلع و قمع کرده است. همین بودجه با ساختار متن حداقلی و ارقام حداکثری که حذف تبصره و انشا را جار می‌زند، خود انشائی تشکیلا‌تی اما نانوشته را در پشتوانه دارد و در موارد متعددی در جداول درآمدها (در حدفاصل صفحات ۱۵۰-۱۴۲) هر آنجا که می‌خواسته درآمدی وصول کند، تبصره‌ها را در لا‌به لا‌ <جاسازی> کرده است.
این بودجه بی‌مانند دارای ویژگی‌هایی است چند:
۱) بی‌تقید به مبانی قانونی ‌
بودجه‌نویس در سنت بودجه‌ریزی ایران چهار متن راهنما و تقیدآور را در پیش‌روی دارد:
▪ یک قانون مادر (قانون اساسی)
▪ سه قانون خاص (قانون برنامه و بودجه، قانون برنامه چهارم، قانون محاسبات عمومی) و نیز متون قانونی دیگر همچون قوانین استخدامی، اساسنامه مصوب شرکت‌ها، قانون تجارت و قانون دیوان محاسبات.
حقوق‌دانان و قانون‌دانان، بودجه ۸۷ را نقض صریح اصولی از همین متون می‌دانند؛ مغایرت با اصول ۵۲، ۵۳ و ۵۵ قانون اساسی و ناممکن ساختن اجرای اصل ۵۴ از این دست است. اصل ۵۲ قانون اساسی به تهیه بودجه <به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود> حکم می‌کند و نقض اصل ۵۵، نظارت پارلمان از طریق دیوان محاسبات را خدشه‌دار می‌سازد. بندهای ذیل ماده واحده بودجه ۸۷ هر یک نافی یکی از تکالیف قانونی دولت است همچون دومرحله‌ای‌شدن موافقتنامه‌ها که به مثابه واگذاری سمت نمایندگی پارلمان و قانونگذاران به دولت است و... معاون اقتصادی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی احمدی‌نژاد در نشست خبری ۱۸ دی چنین تصریح کرد که <اگر قرار بود قانون برنامه چهارم توسعه درنظر گرفته شود، هزینه‌های جاری باید ۲۹ هزار میلیارد تومان تعیین می‌شد که درحال حاضر ۴۱ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است.>۴۴)
از این ادبیات ویژه نیز چنین بر می‌تراود که اساسا قرار نبوده است که متون قانونی، مبنا قرار گیرند. ‌
۲) فقدان وحدت رقم با هدف
ماده اول قانون محاسبات عمومی، بودجه را به‌عنوان برنامه مالی یک ساله دولت قلمداد می‌کند. برنامه‌ای که خود به تحقق اهداف و سیاست‌های از پیش تعیین شده می‌انجامد. در این چارچوب دولت وظیفه دارد هزینه‌های عملیات مورد نظر خود را معطوف به همان اهداف و سیاست‌ها برآورد کند و در لا‌یحه بودجه ارائه دهد. حال آنکه در بند اول لا‌یحه بودجه ۸۷ چنین آمده است که <جداول تفصیلی منابع و مصارف مندرج در پیوست‌های این قانون براساس مفاد این ماده واحده و اهداف کمی پیوست تا پایان اردیبهشت ماه ۱۳۸۷ به تصویب هیات وزیران می‌رسد.> از این عبارت‌پردازی چنین مستفاد می‌شود که لا‌یحه ۸۷ اهداف قابل توضیحی را پی نمی‌گیرد.
به‌عبارتی هریک از عملیات بودجه‌ای که در ردیف‌ها مصداق می‌یابد، هزینه یا بهایی دارد که این بها متناسب با هدف‌گذاری‌های کیفی <قابل توضیح> تعیین و به‌صورت رقم در مقابل ردیف قرار می‌گیرد. وحدت رقم با <هدف قابل توضیح> در لا‌یحه مورد بحث مفقود است.
۳) فهرست نگاری‌های بدون بها، بدون زمان
طراحان بودجه ۸۷، ۲۲ صفحه از ۲۰۰ صفحه جداول پیوست لا‌یحه را به فهرست‌نگاری عریان طرح‌های اجرایی برخی از حوزه‌ها اختصاص داده‌اند (جداول شماره ۲۲ تا ۱۲) بی‌آنکه اعتبار طرح و مدت زمان اجرا یا مدت زمان باقیمانده اجرایی مقابل هر یک از طرح‌ها به ثبت رسیده باشد.
عطف به فقدان وحدت رقم با هدف و نیز ارائه فهرستی از طرح‌های بدون بها و بدون زمان، بودجه ۸۷ را به بودجه‌ای <باز> تبدیل کرده است. بودجه‌ای که دولت می‌تواند در چارچوب آن به <بازی ماتریسی> دلخواه با ارقام و جابه‌جایی اعتبارات در تخصیص به طرح‌ها و برنامه‌ها بپردازد.
۴) گسست رابطه با داده‌های ادوار قبل
از دیرباز چنین مرسوم بوده است که چه در خلا‌صه تصویر بودجه و چه در جداول تفصیلی لوایح بودجه، ارقام مصوب و قطعی بودجه‌های دو سال قبل از آن نیز درج شود. این عمل هم امکان مقایسه ارقام جدید با ارقام پیشین را در یک دوره متوسط مدت به دست می‌دهد و هم میزان محاسبه نرخ رشدها را ممکن می‌کند. ‌
در لا‌یحه پیشنهادی ۸۷ هیچ ردپایی از داده‌های سنوات قبلی برجای نیست. گویی<زمان از نو آغاز می‌شود.>رئیس دولت به هنگام ارائه این لا‌یحه، بودجه ۸۷ را <انقلا‌ب در نظام بودجه‌ریزی ایران>۵۵)‌ دانست و بر همه روش‌ها و اسلوب‌های پیشین تاخت. در این شلتاق، ردپای پیشین زمان از بودجه جدید پاک شده است حال آنکه اگر بودجه ۸۷ بسان همه بودجه‌های قبل از آن، نقطه چینی از داده‌های پیشین را هویدا می‌کرد امکان تحلیل مقایسه‌ای را مهیا می‌ساخت و نیز صحت ادعاهایی چون <شفاف>بودن و <انقباضی> بودن بودجه نو را. سه بار رژه مردمک از راست به چپ در ردیف‌های سه‌گانه جدول انتهای صفحه، انقباضی بودن بودجه۸۷ را رد می‌کند.
بودجه کل کشور در سال ۸۷ نسبت به سال قبل از آن ۲/۱۷ درصد و نسبت به پنج سال قبل از آن ۶/۶۱ درصد رشد و بودجه شرکت‌ها به ترتیب ۱۷ درصد و ۶۶ درصد و بودجه عمومی دولت نیز به ترتیب ۱۹ درصد و ۵۱ درصد رشد را نمایش می‌دهد. این بودجه هم در مقایسه با سال ماقبل و هم در قیاس با پنج سال قبل -به‌عنوان مبنای مقایسه متوسط مدت- بسیط است نه منقبض.
چندین و چندبار رژه در میان ردیف‌های جداول کلا‌ن بودجه ۸۷، ادعای شفافیت را نیز پس می‌زند.
۵) بسته سر به مهر
بودجه نویس در بند الف ماده واحده درخواست اجازه کسب درآمد ۰۰۰/۰۰۰/۸۱۱/۸۷۳/۷۹۲ ریالی و هزینه‌کردن همین مبلغ را براساس ارقام مندرج در جداول کلا‌ن از سوی دولت براساس توافقنامه‌های دومرحله‌ای میان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور با هر یک از ۳۹ دستگاه تعریف شده (درمرحله اول) و ریاست هریک از دستگاه‌های ۳۹ گانه با واحدهای ذیربط (در مرحله دوم) را مطرح می‌کند. بی‌آنکه پارلمان قدرت مانوری در بررسی و اصلا‌ح ارقام جداول داشته باشد. رئیس دولت نیز اصرار ویژه دارد که لا‌یحه بودجه ۸۷ <به‌همین صورتی که هست> تصویب و به قانون تبدیل شود. این نخستین بودجه <سر به مهر> در یک سده تاریخ بودجه‌نویسی در ایران است؛ بسان یک خواستگاری از قبل بله‌خواهانه ازطریق ارائه <عکس> و بدون مشخصات دقیق و بحث و فحص‌های رسم و عرف.
● میل نهایی بودجه ۸۷
ماده واحده دو برگی کم‌حجم و تبری جسته از <انشا> و جداول تفصیلی پیوست آن که دو ماه پس از آغاز سال مالی و عملیاتی شدن بودجه، توسط هیات وزیران تدقیق و تصویب می‌شود، دو میل را در بطن خود حمل می‌کند؛ میل به <احاطه تشکیلا‌تی> و میل به <مرکزیت مالی.>
● میل به احاطه تشکیلا‌تی
دولت در لا‌یحه بودجه ۸۷ به <زیرمجموعه‌سازی> روی‌آورده است، آنجاکه تمامی دستگاه‌های اجرایی را ذیل ۳۹ دستگاه اصلی سامان داده است؛ بدون رعایت موازین قانونی وحقوقی لا‌زم و بدون لحاظ هماهنگی در شرح وظایف و مأموریت‌ها و تعامل تشکیلا‌تی میان این دستگاه‌ها.
در این زیرمجموعه‌سازی، نهاد ریاست جمهوری دستگاه‌هایی چون <شورای‌عالی انقلا‌ب فرهنگی>، <جهاد دانشگاهی> و همه شاخه‌های مربوط به آن، <موسسه نشر آثار امام و پژوهشکده آن> و معاونت علمی و فناوری رئیس‌جمهور نیز علا‌وه بر تمامی <فرهنگستان‌ها> از جمله زبان و ادب فارسی، علوم پزشکی ایران، هنر، علوم و بنیاد ایران‌شناسی که از گذشته تحت پوشش بودند، پژوهشکده‌ها و پارک‌های علمی، سازمان پژوهش‌های علمی و صنعتی ایران، پژوهشگاه میراث فرهنگی، موسسه پژوهشی فرهنگ، هنر و ارتباطات، موسسه کار و تأمین اجتماعی، پژوهشگاه مطالعات آموزش و پرورش، مرکز تحقیقات ساختمان و مسکن، مرکز مطالعاتی و تحقیقاتی شهرسازی و معماری، پژوهشگاه صنعت نفت، پژوهشگاه نیرو، موسسه تحقیقات آب، پژوهشگاه علوم و فنون هسته‌ای، موسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران، موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، پژوهشکده حمل و نقل، مرکز تحقیقات مخابرات ایران و سازمان منطقه تجاری قشم را دربرمی‌گیرد. در طراحی تشکیلا‌تی مندرج در لا‌یحه، هژمونی رئیس دولت بر نهادهای رسمی پژوهشی کشور برقرارشده و از این طریق خط و مسیر پژوهش‌ها می‌تواند هدایت شود، لذا در این طراحی، نهادهای پژوهشی ملی می‌توانند دولتی شوند. در همین حال معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور هم دستگاه‌هایی چون <نهاد نمایندگی مقام معظم رهبری در دانشگاه‌ها>، <دفتر تبلیغات اسلا‌می حوزه علمیه قم>، <شورای هماهنگی تبلیغات اسلا‌می>، <شورای‌عالی حوزه علمیه قم>، <مرکز مدیریت حوزه علمیه قم>، <موسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی>، <سازمان تبلیغات اسلا‌می>، <حوزه هنری سازمان تبلیغات اسلا‌می> و <مرکز جهانی علوم اسلا‌می> را پوشش می‌دهد.
از سویی نهضت سوادآموزی و شرکت سهامی کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان نیز زیرمجموعه بودجه‌ای وزارت آموزش و پرورش و کمیته ملی المپیک ایران نیز ذیل سازمان تربیت بدنی قرار داده شده‌اند. محل دقت است که کمیته ملی المپیک نوعا یک ‌NGO محسوب می‌شود و از استقلا‌ل هویتی و عملیات مالی خاص خود برخوردار است.
عطف به محتوای بند الف ماده واحده از آنجا که تخصیص و تعهد اعتبار ۳۹ دستگاه در مرحله اول با امضای توافقنامه با معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی احمدی‌نژاد و در مرحله دوم با امضای توافقنامه میان روسای دستگاه‌های ۳۹‌گانه با واحدها تحقق می‌یابد، در عمل همه دستگاه‌های زیرمجموعه، <منتظر دریافت> این ساز و کار تشکیلا‌تی خواهند شد.
خط و نشان تشکیلا‌تی رئیس دولت به هنگام ارائه لا‌یحه بودجه، چشم‌اندازی شاکله‌یافته‌تر را برای سال‌های آتی ترسیم می‌کند. وی <گوشزد> کرد که <امسال تنها ردیف‌های دستگاه‌ها و نهادهایی را که با دولت سنخیت نداشته حذف کرده، اما در گام دوم تمام نهادهایی که به وزرا پاسخگو نیستند حذف خواهند شد.> حال آنکه بخشی از دستگاه‌های منظور نظر اساسا الزام قانونی برای پاسخگویی به وزرا ندارند. وی در ادامه همین تهدید چنین اراده نمایی کرد:
<دستگاهی که خارج از اراده رئیس‌جمهور و وزراست نباید در مجلس بودجه بگیرد.>۷۷)
در شکل‌بندی سازمانی موجود در لا‌یحه ۸۷، ثقلیت تشکیلا‌تی به ترتیب بر محور رئیس دولت، معاون برنامه‌ریزی وی، وزرا و استانداران قرار می‌گیرد. رئیس دولت تاکید ورزید که <از این پس اختیار بودجه تنها در دست وزرا و استانداران است و نهادها بر اساس تشخیص این دو مرجع اعتباراتشان را دریافت می‌کنند.>۸۸)‌ از همین روی تصویب جداول کلا‌ن به هیات وزیران واگذار شده است.
اما این اتفاق مهم تشکیلا‌تی در بودجه <ساده>، به منزله فرادستی دولت بر پارلمان و جابه‌جایی در وظایف و ماموریت‌های این دو نهاد است. مطابق قانون، سنن و عرف سیکل بودجه در ایران، دولت به عنوان طراح بودجه، مجری بودجه مصوب پارلمان و موزع منابع بودجه‌ای و پارلمان به عنوان بررس، مصحح، مصوب (تصویب‌کننده) و ناظر بر بودجه، شناخته می‌شوند.
اما دولت کنونی در ساز‌و‌کار بودجه ۸۷، با تصریح بر <تصویب جداول کلا‌ن بودجه در هیات وزیران>، چنین می‌طلبد که: دولت به عنوان طراح، مصوب اجزا ‌و موزع خاص خود تشخیص و پارلمان به عنوان موید <بستهِ سر به مهر> انجام وظیفه کنند. کما اینکه در جریان هفته‌های اخیر، کمیسیون‌های پارلمان، کاری چندان برای انجام نداشتند چرا که بررسی و تصحیح داده‌ها از دستور خارج شده بود.
بس بدیهی است که: برخی از دستگاه‌های صاحب ردیف در بودجه از جمله نهادهای مذهبی که از دیرباز در ایران با وجوهات شرعی اداره شده یا خودگردان بوده‌اند، استحقاق دریافت از خزانه عمومی و تغذیه دولتی ندارند. دستگاه‌هایی که دم افزون فربه و گسترده می‌شوند؛ پاسخگوبودن دستگاه‌های صاحب ردیف در قبال وجوهی که از خزانه عمومی دریافت می‌کنند، <اصل> است. اصلی که هم اینک رو به فراموشی است و به دست باد؛ نظارت پس از تسجیل و تخصیص هم اصل است. اصل اساسی.
اما مستحق دریافت بودن، پاسخگویی و تحت‌نظارت واقع‌شدن دستگاه‌ها، با سازوکارهای قانونی و تشکیلا‌تی خاص خود و نیز در بستر اجتماعی دموکراتیک و با یک دولت پاسخگو و پارلمان ناظر با هویت مستقل قابلیت تحقق خواهد داشت نه از طریق طراحی‌ها و چفت و بست‌های تشکیلا‌تی و هژمونیک درون لا‌یحه بودجه.
شفافیت، محمل قانونی، دموکراسی و نظارت اجتماعی و کارکردهای حقیقی دو‌نهاد دولت و پارلمان در چیدمان مدرن امروزین، نظارت بر دستگاه‌ها را رقم می‌زنند نه طراحی تشکیلا‌تی تو در تو در درون‌ساز و کار بودجه‌ای. وارونگی هوا در <سرما> تسهیل می‌شود، این طراحی وارونه نیز در یخ بستگی سیاسی و فقدان کارکرد حقیقی پارلمان و کارکرد نهادهای نظارتی بیرون حاکمیتی همچون احزاب، اصناف و جامعه مطبوعاتی مستقل، کاربست می‌یابد و آن گه؛ دولتی که خود در سطح کلا‌ن پاسخگو نیست، اجزای بیرون از خود را چگونه پاسخگو طلب می‌کند؟
● میل به مرکزیت مالی
متن حداقلی لا‌یحه ۸۷ اساسا مانع از آن نیست تا حامل اهداف پیچیده و شکل بسته طراحان آن نباشد. بندهای <الف> و <هـ> از ماده واحده چنان <انشا> شده‌اند که تمرکز مالی ویژه‌ای را حول دولت کنونی ایجاد می‌کنند. طراحی مندرج در این انشا‌به‌نحوی است که اختیار و کنترل منابع مالی و نیز حق توزیع آن را انحصارا به دولت وا می‌گذارد. به عبارتی دولت، مرکز تجمیع و تخصیص انحصاری منابع مالی است. طراحان لا‌یحه در بند <هـ> ماده واحده <حق اعمال مالکیت بر منابع نفت و گاز کشور> را از آن <دولت( >قوه مجریه) دانسته‌اند، حال آنکه اصل ۴۵ قانون اساسی مالکیت انفال، معادن و... را از آن <حکومت( >نظام سیاسی) می‌داند، در بند <ه> از این منظر خطری ویژه منزل کرده است؛ اطلا‌ع ویژه و انحصاری از میزان تولید، صادرات و درآمد نفت و قدرت مانور شگرف در نوع استفاده از آن <اطلا‌ع> و از این <درآمد.> عبدالمجید مجیدی از مسوولا‌ن ارشد، در مقطعی <بی‌اختیار- بی‌اطلا‌ع> و در مقطعی <کم اختیار- کم‌اطلا‌ع> سازمان و برنامه و بودجه که در مقطع اول در کنار ابتهاج و در مقطع دوم خود مدیر اول <چارتی> در سازمان برنامه بود، در خاطراتش پس از تصریح بر تجمیع اطلا‌عات ویژه درآمد نفت نزد شخص شاه، از بی‌اطلا‌عی‌اش از درآمد نفت بحث به میان می‌آورد:
<می‌دانید ما هیچ وقت آن طور که باید و شاید نمی‌توانستیم از وضع بازار نفت در دنیا اطلا‌ع داشته باشیم، که تقاضا چقدر رشد می‌کند و در نتیجه قیمت‌ها چگونه خواهد بود، و نه از نظر میزان حجم صادرات می‌توانستیم داشته باشیم. اینها بین شرکت (ملی) نفت و شرکت‌های بازرگانی بحث می‌شد که ما از آن خارج بودیم به خصوص در موقع تهیه برنامه سوم تقریبا می‌شود گفت ما هیچ اطلا‌عی از شرکت (ملی) نفت نداشتیم. مختصر اطلا‌عی که از صادرات نفت داشتیم پس از اینکه صادرات انجام می‌شد و رقم به دست می‌آمد (در نتیجه) تماسی بود که به دستور ابتهاج، من با کنسرسیوم برقرار کردم و منظما کنسرسیوم محرمانه (اطلا‌عات) را در اختیار ما می‌گذاشت. شرکت (ملی) نفت نمی‌گذاشت؛ - در برنامه سوم منظورم است، در مورد تهیه برنامه سوم ما اطلا‌عاتمان را از طریق کنسرسیوم می‌گرفتیم، - یعنی می‌خواهم بگویم حتی نسبت به صادرات و درآمد نفت هم ما اطلا‌عات زیادی نداشتیم. (اطلا‌عات) را خودشان داشتند و پنهان می‌کردند.هنوز شرکت نفت خود را تافته جدا بافته می‌دانست.
(با معرفی ابتهاج) من می‌رفتم به کنسرسیوم و آنجا یک آقایی بود به‌ نام راجرواریان مثل این که بازنشسته است یا هنوز توی شرکت بی. پی است. او به من جدولی می‌داد که مثلا‌ ماه گذشته چقدر ما صادر کردیم. چگونه صادر کردیم. لیستی به من می‌داد که آن پایه محاسبه و پیش‌بینی ما می‌شد>۹۹)‌
شایان عنایت و عبرت است که در پی کشاکش‌ها بر سر اطلا‌ع از میزان صادرات و درآمد نفت میان سازمان برنامه و بودجه با شرکت نفت و نیز دیگر اختلا‌فات شخصی و اداری ابتهاج و اقبال نخست وزیر وقت، اقبال، به تاریخ ۲۶ بهمن ۱۳۳۷ لا‌یحه‌ای به قید سه فوریت به مجلس ارائه داد که به موجب آن تمامی اختیارات مدیر عامل سازمان برنامه به نخست وزیر انتقال می‌یافت. این لا‌یحه پیشنهادی در همان جلسه تصویب و ابتهاج رئیس سازمان برنامه در پی اطلا‌ع از تصویب آن استعفا داد و اقبال، خسرو هدایت را به عنوان قائم مقام نخست‌وزیر در سازمان برنامه تعیین کرد.
در چنین وضعیت انحصاری- انسدادی اطلا‌عاتی و درآمدی، امکان تصمیم و تخصیص به طور متمرکز در ید پهلوی دوم بود. اقبال که سایه‌ای بیش نبود چه در جایگاه نخست وزیری، چه در سمت ریاست شرکت ملی نفت. تشخیص <یک‌تنه> پهلوی دوم در موضوع دو‌برابر شدن حجم مالی برنامه پنجم عمرانی در مقطع تجدید‌نظر و قلع و قمع دیدگاه‌های کارشناسی مخالف با آن، محصول همان <امکان> و <مکان> تشکیلا‌تی - اطلا‌عاتی وی بود. برنامه تجدید‌نظر شده پنجم که حجم مالی‌اش دو برابر حجم مالی برنامه‌های اول، دوم، سوم و چهارم عمرانی بود و بی‌عنایت به ظرفیت‌های ثابت زیربنایی کشور، منابع مالی در آن سرازیر کرد، اقتصاد ملی را شخم زد و داغان کرد.
در همین بند <هـ> تعیین رابطه مالی و حقوقی بین دولت و شرکت‌های دولتی به‌طور ویژه و یکطرفه به هیات وزیران واگذار شده است. مهم‌تر آن که طبق همین بند بهای کالا‌هایی چون برق، نفت، فرآورده و گاز که در قانون بودجه ۸۶ توسط پارلمان تصویب شده بود، در بودجه ۸۷ به وسیله دولت معین می‌شود. مترتب بر این حق تازه، دولت در عمل اجازه خواهد یافت با تغییر بهای تمام‌شده این کالا‌ها، مکررا از حساب ذخیزه ارزی برداشت کند و در واقع امر، سقف بودجه را تغییر دهد.
دولت از طریق جابجایی هزینه‌های جاری و عمرانی همچون سال جاری نیز قادر است صورت کلا‌ن مالی ملی را دگرگونه جلوه دهد. در لا‌یحه ۸۷ میزان هزینه‌های جاری حدود ۴۴ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که نسبت به درآمدهای مالیاتی حدود ۶/۱۰ هزار میلیارد تومان کسری نشان می‌دهد در حالی که بر اساس قانون برنامه چهارم شکاف کسری بودجه می‌باید به‌طور تدریجی از میان می‌رفت. محل عنایت است که عملکرد هزینه‌های جاری در سال فعلی- ۸۶ - بیش از ۴۲ هزار میلیارد تومان بوده و به‌طور قطع پیش‌بینی ۴۴ هزار میلیارد تومانی در بودجه ۸۷ پاسخگوی عملیات جاری دولت نخواهد بود. لذا در سال آتی نیز همچون امسال امکان جابه‌جایی هزینه‌های جاری و عمرانی برای کمتر نشان‌ دادن شکاف کسری بودجه فراهم خواهد بود. در سال جاری دولت ۳۶۰۰ میلیارد تومان از منابع عمرانی را به عملیات جاری انتقال داده است.۱۰۰)
علا‌وه بر آنچه عنوان شد این بودجه از منظر تخصیص، نظام پرسابقه عدم تمرکز فنی را نادیده گرفته است. در این راستا روابط سازمانی و قوانین تاسیس موسسه‌ها و سازمان‌های دولتی دستخوش تغییرات شده است. بدین مفهوم که اعتبارات مورد نیاز دستگاه‌های اجرایی مزبور نه بر اساس شأن تأسیس و ماموریت سازمانی در برابر قوه مقننه، بلکه بر اساس نظر هر یک از ۳۹ دستگاه یا وزرای متبوع، تعیین و در اختیار گذارده می‌شود که خود در تحقق <مرکزیت مالی> مورد نظر در بودجه ۸۷ بس موثر است.
از دیگر سو ‌تمرکز در اعتبارات حقوق و مزایا و تجمیع آن ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی حتی قوای مقننه و قضاییه را نیز شامل شده است. در طراحی جدید، اعتبار پرداخت حقوق و مزایای همه دستگاه‌ها حتی پارلمان و قوه قضاییه نیز تحت مدیریت تخصیصی وزارت اقتصاد و دارایی است. ‌
در بودجه ۸۷ تعداد بسیاری از ذیحسابی‌ها حذف و تبدیل به <عوامل ذیحساب> شده‌اند که این تبدل، مکانیسم تخصیص اعتبار در حوزه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را مختل می‌کند. در بودجه ۸۷ فقط ۳۹ دستگاه دارای ذیحساب‌اند و بقیه دستگاه‌ها به دلیل <تابعه> محسوب‌ شدن، ذیحساب‌هاشان نیز عامل ذیحساب محسوب خواهند شد. از ناحیه دو‌مرحله‌ای‌ کردن توافقنامه بودجه‌ای (یک بار میان ۳۹ دستگاه با معاون برنامه‌ریزی رئیس‌جمهور و یک بار میان روسای ۳۹ دستگاه با واحدهای زیر مجموعه‌شان) نیز معاون برنامه‌ریزی رئیس‌جمهور <مقسم> اصلی و روسای ۳۹ دستگاه نیز مقسم فرعی تلقی ‌شده و واحدهای زیرمجموعه می‌باید به بده- بستان‌ها و چانه‌زنی‌های نوپدید برای دریافت بودجه متوسل شوند. وجه تشکیلا‌تی این رابطه مالی، مبسوط‌الید شدن رئیس دولت و معاون وی و هژمونی مالی آنهاست.
شایان توجه است که مطابق جدول شماره ۲ پیوست لا‌یحه بودجه (خلا‌صه بودجه دستگاه‌های اجرایی در سال ۱۳۸۷) رئیس‌جمهور و معاونین برنامه‌ریزی و علمی و فناوریش، ۱۷ درصد بودجه را در اختیار دارند. (نهاد ریاست‌جمهوری شش درصد، معاون برنامه‌ریزی چهار درصد و معاونت علمی و فناوری هفت درصد) که خود رقم اول بودجه را در مقایسه با سهم ۵/۱۰ درصدی وزارت آموزش و پرورش و سهم ۵/۱۱ درصدی وزارت دفاع و مجموعه نیروهای مسلح و سهم ۸ درصدی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را صاحب می‌شود. ضمن آنکه مبلغ ۰۸۵/۳۶۱/۲۲۷ میلیون ریال معادل ۲۸ درصد بودجه نیز تحت عنوان <ردیف‌های متفرقه> قید شده است که استفاده از آنها نیز به نوعی تحت مدیریت تخصیصی دولت است.
بدین‌گونه از درون بودجه <ساده> و <سهل و آسان> ۸۷ یک سانترالیسم ویژه و نادر مالی و هژمونی ویژه‌تر برخاسته از آن بیرون می‌زند.
مرکزیت یافتن تجمیع و تخصیص در یک نقطه، یک بار در آغاز سده جاری در دوران پهلوی اول رقم خورد و اقتدار یکه مالی- اجرایی وی را در عرصه اقتصاد و فساد طبیعی ناشی از آن به بار آورد. شایان دقت است که رضاخان در زمان سردارسپهای‌اش ادارات پردرآمد وزارت مالیه را از آن وزارتخانه جدا و زیر‌مجموعه وزارت جنگ که خود در رأس آن بود قرار داد؛ از جمله اداره مالیات‌ها غیرمستقیم، اداره خالصجات، اداره ارزاق عمومی و اداره مالی تهران. بهره‌مندی از عایدات پراهمیت این ادارات، قدرت مالی ویژه‌ای به وی می‌بخشید. هنگامی که میلیسپو برای مدیریت مالی کشور استخدام شد، ادارات یاد‌شده را به وزارت مالیه بازگرداند. از درون بودجه ۸۷ نیز تمرکز قدرت سیاسی- اجرایی و کنترل ویژه بر منابع مالی حول قوه مجریه رقم می‌خورد و زمینه برای اقتدار یکه و سانترالیستی دولتی و حذف عملی قوه مقننه که دو ماموریت قانونگذاری و نظارت را در دستور‌کار دارد، فراهم می‌آورد. فارغ از کارایی و مواضع کنونی پارلمان در ایران، عدم تعهد دولت در برابر پارلمان برای توزیع و مصرف منابع و امکان دولت برای ایجاد تعهدات نامعلومی که می‌تواند آینده مالی کشور را قفل کند، مخاطرات ویژه پی‌آیند بودجه ۸۷ خواهند بود.
این بودجه <کم‌حجم>، <بی‌انشا>، <ساده و سهل‌گیر>، بس پیچیدگی سیاسی و تشکیلا‌تی در درونه دارد.
در روی جلد لا‌یحه بودجه ۸۷ آمده است:
الا‌مام علی(ع:)
حسن التدبیر ینمی قلیل المال و سوءالتدبیر یفنی کثیره
<برنامه‌ریزی درست اقتصادی مال اندک را افزایش می‌دهد و برنامه‌ریزی نادرست مال فراوان را نابود می‌کند.>
غررالحکم / ۱۶۷ ‌
تدابیر مندرج در متن لا‌یحه، تدابیر شکل بسته‌ای است با مضمون تشکیلا‌تی و هژمونی مالی که مال آن بس <شفاف> و تجربه شده است. ‌
مستقل و فراتر از آنکه بودجه ۸۷ با عنایت به آنچه عنوان شد نمی‌تواند کاربرد قابل قبولی در حوزه‌های سیاست‌های تخصیصی، تنظیمی، توزیعی و تثبیتی داشته باشد، ابزاری است ویژه برای آنکه دولت را به لحاظ تشکیلا‌تی و جایگاه تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری برتر از پارلمان قرار دهد. فارغ از آنکه پارلمان‌های پیشین و فعلی چه نقش‌هایی ایفا کرده و چه مواضع اقتصادی- اجتماعی و سیاسی بروز داده‌اند، نهاد پارلمان در ایران دارای قدرت فائقه و دست برتر است؛ قوه تقنینیه برتر از قوه مجریه. این بودجه، قوه مجریه را با حذف مأموریت‌های اصلی پارلمان، برتر از قوه تقنینیه قرار می‌دهد؛ آن هم قوه مجریه‌ای با ماهیت قهریه. نه این تحویل و تحول ساده است و نه بودجه ۸۷ به عنوان ظرف تحقق آن.

هدی صابر
پی نوشت ها:
۱ - روزنامه سرمایه، ۱۹ دی ۸۶
۲-ابوالحسن ابتهاج، دوران کارمن در بانک شاهی
۳-لا‌یحه بودجه سال ۱۳۸۷
۴-روزنامه دنیای اقتصاد، ۱۹ دی ۸۶
۵-روزنامه اعتماد، ۱۸ دی ۸۶
۶-مستخرج از قوانین بودجه سال‌های مزبور
۷-روزنامه اعتماد، ۱۸ دی ۸۶
۸-منبع پیشین
۹-عبدالمجید مجیدی، خاطرات، گام نو، صص ۸۴-۸۳
۱۰- روزنامه دنیای اقتصاد، ۲۳ دی ۸۶

منبع : روزنامه اعتماد ملی