نگاهی به لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور

بودجه در تعریف عبارت است از: «پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌های دولت به منظور نیل به اهداف و عملیات معین در سال آینده».
دولت می‌تواند از طریق بودجه کل کشور بر سطح متغیرهای کلان اقتصادی تاثیر بگذارد و با بررسی برنامه‌ها و بهبود مدیریت، «اثربخشی» و «کارآیی» فعالیت‌های اقتصادی را افزایش دهد. از این‌رو، در اکثر کشورهای جهان درآمدهای دولت عمدتا به درآمدهای مالیاتی منحصر می‌شود. اما در کشورهایی که از طریقی به درآمدهای تولید و صادرات منابع طبیعی وابسته‌اند، علاوه بر درآمدهای مالیاتی، بودجه تحت تاثیر درآمدهای صادرات منابع طبیعی نیز قرار می‌گیرد. در کشورهایی که دارای منابع نفت و گاز فراوان هستند، طی پنجاه سال گذشته، بودجه به شدت تحت تاثیر این نوع درآمدها بوده است. چنان‌که در ایران نیز طی نیم قرن گذشته، همواره بیش از ۸۰‌درصد از درآمدهای بودجه کشور، از صادرات نفت و گاز ناشی شده است و حتی در برخی از سال‌ها این رقم از مرز ۸۵‌درصد نیز تجاوز کرده است. وابستگی شدید بودجه به یک نوع درآمد که منشا آن به شرایط متغیر و ناپایدار خارجی (تحولات گسترده بین‌المللی ) بستگی دارد، بارها مسائل و مشکلاتی را برای اقتصاد کشور به وجود آورده است. بدین معنا که با افزایش قیمت جهانی نفت و رشد درآمدهای داخلی، اقتصاد کشور حالت انبساطی پیدا می‌کند و هنگام کاهش بهای نفت و پایین آمدن درآمدهای ناشی از آن، اقتصاد کشور حالت انقباضی و رکودی می‌یابد و دچار بحران می‌‌شود. بنابراین حجم و اندازه دولت، از درآمدهای نفتی پیروی می‌کند که یک متغیر برون‌زا و غیرقابل کنترل است. موضوعی که متاسفانه کما بیش در بودجه‌های سنوات گذشته و بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور نیز به چشم می‌خورد.
از سوی دیگر، حجم بودجه هر کشور نمایانگر نقش دولت در فعالیت‌های اقتصادی و «اندازه دولت» است. یعنی هرچه نسبت بودجه دولت به تولید ناخالص داخلی (GDP) که یکی از معیارهای اندازه دولت است، بیشتر باشد، دولت از اندازه بزرگتری برخوردار است. بزرگ بودن دولت نشانه‌ای از وسعت حجم فعالیت‌های آن است و هرچه اندازه دولت‌ها بزرگ‌تر باشد، از توان نظارتی آنها کاسته و به توان اجرایی (میزان مداخله‌گری در اقتصاد) آنها افزوده می‌شود. براساس مطالعات کارشناسان بانک جهانی در بین ۱۳۰ کشور جهان، این نتیجه به‌دست آمده است که «بین اندازه دولت و رشد اقتصادی، یک رابطه معکوس وجود دارد». یعنی هرچه‌قدر میزان تصدی‌گری دولت در فعالیت‌های اقتصادی گسترده‌تر باشد، اقتصاد کشور از رشد کمتری برخوردار خواهد بود و بالعکس. بر همین اساس، نسبت هزینه دولت به GDP در ایران ۷۰‌درصد یعنی بیش از ۲ برابر کشورهای صنعتی پیشرفته می‌باشد که بیانگر حجم وسیع و گسترده میزان مداخله دولت در اقتصاد ملی است.
● وضعیت کلان بودجه کشور:
در این بخش به تحلیل بودجه کل کشور از حیث منابع و مصارف می‌پردازیم:
▪ منابع درآمد:
بررسی منابع بودجه کل کشور حاکی از آن است که منابع عمومی‌دولت ( شامل درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی) با ۷/۱۲‌درصد رشد از ۶۳۹۴۵۱۶۵۷‌میلیون ریال در سال ۸۶ به ۷۲۰۳۴۱۳۸۰‌میلیون ریال در سال ۱۳۸۷ افزایش یافته است. همچنین درآمدهای اختصاصی دولت با ۵/۳۸‌درصد رشد، از ۵۲۳۷۶۰۷۴‌میلیون ریال در سال ۸۶ به ۷۲۵۳۲۴۳۱‌میلیون ریال افزایش یافته و منابع بودجه عمومی‌دولت ( شامل منابع عمومی‌ دولت به‌علاوه درآمدهای اختصاصی دولت ) با ۷/۱۴‌درصد رشد از ۶۹۱۸۲۷۷۳۱‌میلیون ریال در سال ۸۶ به ۷۹۲۸۷۳۸۱۱‌میلیون ریال در سال ۱۳۸۷ افزایش یافته است. بودجه شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها نیز با رشدی معادل ۴/۲۳‌درصد از ۱۶۷۷۰۶۵۳۸۹‌میلیون ریال در سال ۸۵ به ۲۰۶۸۸۰۳۲۲۰‌میلیون ریال در سال ۱۳۸۷ بالغ گردید که در مجموع، جمع منابع بودجه کل کشور از ۲۳۶۸۸۹۳۱۲۰‌میلیون ریال در سال ۸۶ با رشدی معادل ۸/۲۰‌درصد به ۲۸۶۱۶۷۷۰۳۱‌میلیون ریال در سال ۱۳۸۷ بالغ گردیده است.
از سوی دیگر، مقایسه سهم درآمدی منابع بودجه کل کشور بیانگر آن است که بیشترین سهم بودجه معادل ۸/۷۰‌درصد در سال ۸۶ و ۳/۷۲‌درصد در سال ۱۳۸۷ متعلق به شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها می‌باشد که این میزان نسبت به سال قبل بیش از ۲۳‌درصد افزایش نشان می‌دهد.
با اندکی تامل در بخش‌ها و بندهای مربوط به منابع عمومی‌دولت ( شامل درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی) ملاحظه می‌شود که سهم هر یک از این منابع سه‌گانه در بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور به ترتیب معادل ۸/۴۶‌درصد، ۲۴‌درصد و ۲/۲۹‌درصد می‌باشد که نسبت به ارقام مشابه سال قبل به ترتیب معادل ۸/۲۸‌درصد، ۲/۱‌درصد و ۸/۱۶‌درصد رشد را نشان می‌دهند.
همچنین در قسمت درآمدها، بیشترین سهم مربوط به «درآمدهای مالیاتی» معادل ۶/۶۴‌درصد در سال ۱۳۸۷ می‌باشد. در قسمت واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، بیشترین سهم مربوط به «منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی» معادل ۵/۹۸‌درصد در سال ۱۳۸۷ می‌باشد و در قسمت واگذاری دارایی‌های مالی، بیشترین سهم معادل ۷۲‌درصد مربوط به «منابع حاصل از استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی» و ۲۰‌درصد مربوط به «منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی» در سال ۱۳۸۷ می‌باشد.
در اینجا دو نکته حائز اهمیت می‌باشد:
نخست اینکه: در قسمت مربوط به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، بیشترین سهم معادل ۵/۹۸‌درصد مربوط به «منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی» بوده که بیانگر افزایش اتکایِ بودجه کشور به نفت می‌باشد.
دوم اینکه: در قسمت مربوط به واگذاری دارایی‌های مالی، از یک سو بیشترین سهم معادل ۷۲‌درصد مربوط به «منابع حاصل از استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی» بوده که نسبت به سال قبل ۶۰‌درصد رشد نشان می‌دهد. با توجه به اینکه منبع اصلی تامین حساب ذخیره ارزی، درآمدهای نفتی می‌باشد، این موضوع به مفهوم وابستگی و اتکای شدید بودجه و به تبع آن اقتصاد کشور به درآمدهای بی‌ثبات و ناپایدار نفتی می‌باشد.
از سوی دیگر، سهم «منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی» از ۷۴۰۰۰۰۰ میلیون ریال ( معادل۵‌درصد) در سال ۱۳۸۵ به ۴۲۰۰۰۰۰۰ میلیون ریال (بیش از ۲۰‌درصد) در سال ۱۳۸۷ بالغ گردیده است که گویای رشدی افزون بر ۴۶۷‌درصد می‌باشد (یعنی بیش از ۶/۵ برابر ).
▪ مصارف:
بررسی مصارف بودجه کل کشور حاکی از آن است که مصارف عمومی‌ دولت (شامل هزینه‌ها،‌ تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی) با ۷/۱۲‌درصد رشد از ۶۳۹۴۵۱۶۵۷‌میلیون ریال در سال ۸۶ به ۷۲۰۳۴۱۳۸۰‌میلیون ریال در سال ۱۳۸۷ افزایش یافته است. همچنین مصارف دولت از محل درآمدهای اختصاصی با ۵/۳۸‌درصد رشد از ۵۲۳۷۶۰۷۴‌میلیون ریال در سال ۸۶ به ۷۲۵۳۲۴۳۱‌میلیون ریال افزایش یافته و مصارف بودجه عمومی‌دولت (شامل مصارف عمومی ‌دولت به‌علاوه مصارف دولت از محل درآمدهای اختصاصی) با ۷/۱۴‌درصد رشد از ۶۹۱۸۲۷۷۳۱‌میلیون ریال در سال ۸۶ به ۷۹۲۸۷۳۸۱۱‌میلیون ریال در سال ۱۳۸۷ افزایش یافته است.
بودجه شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها نیز با رشدی معادل ۴/۲۳‌درصد از ۱۶۷۷۰۶۵۳۸۹‌میلیون ریال در سال ۸۶ به ۲۰۶۸۸۰۳۲۲۰‌میلیون ریال در سال ۱۳۸۷ بالغ گردید که در مجموع، جمع مصارف بودجه کل کشور از ۲۳۶۸۸۹۳۱۲۰‌میلیون ریال در سال ۸۶ با رشدی معادل ۸/۲۰‌درصد به ۲۸۶۱۶۷۷۰۳۱‌میلیون ریال در سال ۱۳۸۷ افزایش یافته است.
از سوی دیگر، مقایسه رشد اعتبارات هزینه‌ای برحسب امور و فصول بیانگر آن است که:
الف) «امور اقتصادی» در سال ۱۳۸۷ نسبت به ۸۶ بالغ بر ۴/۹۸‌درصد رشد داشته است که بیشترین‌ درصد رشد آن به ترتیب معادل ۴۳۴‌درصد و ۸/۳۹۶‌درصد مربوط به فصل حمل‌ونقل و فصل مسکن و عمران شهری، روستایی و عشایری و کمترین‌درصد رشد به ترتیب معادل ۱-‌درصد و ۱۰‌درصد مربوط به فصل بازرگانی و تعاون و فصل منابع آب می‌باشد.
ب) «امور اجتماعی و فرهنگی» در سال ۱۳۸۷ نسبت به ۸۶ بالغ بر ۷/۸۵‌درصد رشد داشته است که بیشترین‌درصد رشد آن به ترتیب معادل ۵/۳۰۲‌درصد و ۲/۷۱‌درصد مربوط به فصل آموزش و فصل تربیت بدنی و کمترین ‌درصد رشد آن معادل ۴/۱۶‌درصد مربوط به فصل بهداشت و درمان می‌باشد.
ج) «امور عمومی» در سال ۱۳۸۷ نسبت به ۸۶ معادل ۷۳‌درصد رشد داشته است که بیشترین و کمترین‌درصد رشد آن به ترتیب معادل ۱۶۹‌درصد و ۳/۸-‌درصد مربوط به فصل خدمات مالی، فنی، مدیریت و برنامه‌ریزی و فصل قانونگذاری می‌باشد.
د) «امور دفاعی و امنیتی» در سال ۱۳۸۷ نسبت به ۸۶ بیش از ۵/۳۱‌درصد رشد داشته است که بیشترین‌ درصد رشد آن معادل ۷/۳۵‌درصد مربوط به فصل دفاع و کمترین‌ درصد رشد آن معادل ۳/۱۸‌درصد متعلق به فصل نظم و امنیت عمومی ‌می‌باشد.
در مجموع، سرجمع اعتبارات هزینه‌ای امور چهارگانه بیانگر رشد ۵/۱۸‌درصدی در سال ۱۳۸۷ نسبت به ۸۶ بوده و از سوی دیگر مقایسه اعتبارت ردیف‌های متفرقه نیز بیانگر رشد ۸ –‌درصدی در سال ۱۳۸۷ نسبت به ۸۶ می‌باشد.
● تصویر کلان بودجه استان‌ها در لایحه بودجه ۱۳۸۷ کل کشور:
وضعیت بودجه استان‌ها در لایحه بودجه ۱۳۸۷ کل کشور از دو منظر قابل تجزیه و تحلیل می‌باشد:
▪ وضعیت بودجه استان‌ها از منظر دریافت‌ها – درآمد عمومی‌:
بررسی وضعیت بودجه استان‌ها از نظر «دریافت‌ها– درآمد عمومی‌» حاکی از آن است که در سال ۱۳۸۶ استان‌های تهران، اصفهان، خوزستان، خراسان‌رضوی و بوشهر به ترتیب با ۲/۱۹‌درصد، ۶/۵‌درصد، ۵/۵‌درصد، ۳/۴‌درصد و ۱/۴‌درصد از کل سهم درآمدهای استانی کشور، به ترتیب در رتبه‌های اول تا پنجم استان‌های کشور قرار داشته و استان‌های خراسان شمالی، خراسان جنوبی، کهکیلویه و بویراحمد، ایلام و چهارمحال و بختیاری به ترتیب با ۴/۰‌درصد، ۴/۰‌درصد، ۴/۰‌درصد، ۵/۰‌درصد و ۶/۰‌درصد از کل درآمدهای استانی کشور، کمترین سهم را دارا بوده اند.
همچنین در سال ۱۳۸۷ استان‌های تهران، اصفهان، خوزستان، خراسان رضوی و فارس به ترتیب با ۴/۵۰‌درصد، ۷/۵‌درصد، ۵‌درصد، ۲/۴‌درصد و ۴/۳‌درصد از کل سهم درآمدهای استانی کشور، به ترتیب بیشترین سهم و استان‌های کهکیلویه و بویراحمد، خراسان شمالی، خراسان جنوبی، ایلام و چهارمحال و بختیاری به ترتیب با ۳۵/۰‌درصد، ۴۲/۰‌درصد، ۴۳/۰‌درصد، ۵۱/۰‌درصد و ۵۵/۰‌درصد از کل درآمدهای استانی کشور، کمترین سهم را دارا می‌باشند.
بررسی وضعیت استان‌ها از حیث درآمدهای ملی نیز حاکی از آن است که در سال ۱۳۸۶ استان‌های خراسان‌رضوی، خوزستان، فارس، مازندران و آذربایجان غربی به ترتیب با ۹‌درصد، ۷/۷‌درصد، ۳/۷‌درصد، ۱/۵‌درصد و ۹/۴‌درصد از کل سهم درآمدهای ملی کشور، به ترتیب در رتبه‌های اول تا پنجم استان‌های کشور قرار داشته و استان‌های بوشهر، سمنان، قزوین، قم و مرکزی به ترتیب با ۱/۱‌درصد، ۲/۱‌درصد، ۳/۱‌درصد، ۵/۱‌درصد و ۹/۱‌درصد از کل درآمدهای ملی کشور، کمترین سهم را دارا بوده اند.
همچنین در سال ۱۳۸۷ استان‌های خوزستان، سیستان و بلوچستان، کردستان، لرستان و کهکیلویه و بویراحمد به ترتیب با ۲/۹‌درصد، ۳/۸‌درصد، ۴/۵‌درصد، ۹/۴‌درصد و ۸/۴‌درصد از کل سهم درآمدهای ملی کشور، به ترتیب بیشترین سهم و استان‌های سمنان، زنجان، بوشهر، هرمزگان و آذربایجان شرقی به ترتیب با ۳/۱‌درصد، ۶/۱‌درصد، ۱/۲‌درصد، ۲/۲‌درصد و ۶/۲‌درصد از کل سهم درآمدهای ملی کشور، کمترین سهم را دارا می‌باشند.
( لازم به ذکر است که اعتبار «درآمد مازاد بر تامین پرداخت‌های استانی» در استان‌های مرکزی، اصفهان، یزد، تهران و قزوین به صورت تجمعی معادل مبلغ ۴۳۰۵۷۱۰۰‌میلیون ریال دیده شده است. )
در یک بررسی دیگر، وضعیت بودجه استان‌ها از نظر «دریافت‌ها– درآمد عمومی‌» حاکی از آنست که با عنایت به اینکه میانگین درآمدهای استانی و ملی کشور در سال ۱۳۸۶ به ترتیب معادل ۸/۴۶‌درصد و ۲/۵۳‌درصد بوده است، در این سال استان‌های بوشهر، اصفهان، مرکزی و قزوین به ترتیب با سهمی‌معادل ۵/۷۹‌درصد، ۵۴‌درصد، ۲/۵۳‌درصد و ۷/۴۸‌درصد بالاتر از میانگین درآمدهای استانی کشور قرار داشته‌اند و همین استان‌ها به ترتیب با سهمی ‌معادل ۵/۲۰‌درصد، ۴۶‌درصد، ۸/۴۶‌درصد و ۳/۵۱‌درصد پایین‌تر از میانگین بهره‌مندی از درآمدهای ملی کشور قرار داشته‌اند.
از سوی دیگر، در سال ۱۳۸۷ باتوجه به میانگین ۸/۵۵‌درصدی درآمدهای استانی کشور و ۲/۴۴‌درصدی درآمدهای ملی کشور، استان‌های بوشهر، خراسان‌رضوی، آذربایجان شرقی، قم و فارس به ترتیب با سهمی‌معادل ۸/۷۹‌درصد، ۲/۷۷‌درصد، ۷۷‌درصد، ۴/۷۶‌درصد و ۲/۷۱‌درصد بالاتر از میانگین درآمدهای استانی کشور قرار دارند و همین استان‌ها به ترتیب با سهمی‌معادل ۲/۲۰‌درصد، ۸/۳۲‌درصد، ۲۳‌درصد، ۶/۲۳‌درصد و ۸/۲۸‌درصد پایین‌تر از میانگین بهره‌مندی از درآمدهای ملی کشور قرار دارند.
(البته همان‌طور که ذکر شد سهم اعتبار مازاد بر درآمد استانی برای استان‌های مرکزی، اصفهان، یزد، تهران و قزوین به صورت تجمعی دیده شده است. )
▪ وضعیت بودجه استان‌ها از منظر پرداخت‌ها – بودجه عمومی‌:
بررسی وضعیت بودجه استان‌ها از نظر «پرداخت‌ها – بودجه عمومی‌» بیانگر آن‌است که در سال ۱۳۸۶ استان‌های تهران، خراسان رضوی، فارس، اصفهان و خوزستان به ترتیب با ۱۳‌درصد، ۵/۸‌درصد، ۷/۶‌درصد، ۶/۶‌درصد و ۸/۵‌درصد از کل سهم اعتبارات هزینه‌ای کشور، در رتبه‌های اول تا پنجم استان‌های کشور قرار داشته اند و استان‌های خوزستان، خراسان رضوی، فارس، بوشهر و تهران نیز به ترتیب با ۵/۱۱‌درصد، ۳/۶‌درصد، ۵/۵‌درصد، ۵‌درصد و ۷/۴‌درصد از کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور، در رتبه‌های اول تا پنجم استان‌های کشور بوده‌اند. همچنین در سال ۱۳۸۷ استان‌های تهران، خراسان رضوی، خوزستان، فارس و اصفهان به ترتیب با ۶/۹‌درصد، ۵/۶درصد، ۴/۶‌درصد، ۸/۵‌درصد و ۳/۵‌درصد از کل سهم اعتبارات هزینه‌ای کشور، در رتبه‌های اول تا پنجم استان‌های کشور قرار داشته و استان‌های خوزستان، خراسان‌رضوی، فارس، تهران و لرستان به ترتیب با ۶/۱۰‌درصد، ۵/۶‌درصد، ۶/۵‌درصد، ۵‌درصد و ۵‌درصد از کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور، در رتبه‌های اول تا پنجم استان‌های کشور قرار دارند.
در یک بررسی دیگر، وضعیت بودجه استان‌ها از نظر «پرداخت‌ها– بودجه عمومی‌» بیانگر آن است که با عنایت به اینکه میانگین اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور در سال ۱۳۸۶ به ترتیب معادل ۴/۶۷‌درصد و ۶/۳۲‌درصد بوده است، در این سال استان‌های تهران، اصفهان، مازندران، گیلان و فارس به ترتیب با سهمی‌معادل ۲/۸۵‌درصد، ۸/۷۹‌درصد، ۷/۷۶‌درصد، ۸/۷۳‌درصد و ۷/۷۱‌درصد بالاتر از میانگین اعتبارات هزینه‌ای کشور قرار داشته‌اند و همین استان‌ها به ترتیب با سهمی ‌معادل ۸/۱۴‌درصد، ۲/۲۰‌درصد، ۳/۲۳‌درصد، ۲/۲۶‌درصد و ۳/۲۸‌درصد پایین تر از میانگین بهره‌مندی از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور قرار داشته‌اند.
از سوی دیگر، در سال ۱۳۸۷ با توجه به میانگین ۸/۶۶‌درصدی اعتبارات هزینه‌ای و ۲/۳۳‌درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور، استان‌های تهران، گیلان، سمنان، مازندران و یزد به ترتیب بالاترین سهم از اعتبارات هزینه ای و کمترین سهم از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور را دارند.
● جمع‌بندی و نتیجه‌گیری و پیشنهادات:
مقایسه منابع و مصارف بودجه کل کشور نشان می‌دهد که بودجه کل کشور اولا: بودجه‌ای است انبساطی ( به طوری که نرخ رشد ۲۴‌درصدی بودجه ۱۳۸۶ نسبت به ۱۳۸۵ و نرخ رشد ۲۱‌درصدی بودجه ۱۳۸۷ نسبت به ۱۳۸۶ موید این واقعیت می‌باشد)، ثانیا: بودجه‌ای است متکی به نفت (چنانکه در قسمت منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، سهم «منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی» در بودجه‌های سنواتی سال‌های ۱۳۸۵، ۱۳۸۶ و ۱۳۸۷ به ترتیب معادل ۹۸‌درصد، ۴/۹۸‌درصد و ۵/۹۸‌درصد و در قسمت منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی، سهم «منابع حاصل از استفاده از موجودی صندوق ذخیره ارزی» در بودجه‌های سنواتی سال‌های ۱۳۸۵، ۱۳۸۶ و ۱۳۸۷ به ترتیب معادل ۸۲‌درصد، ۵/۵۲‌درصد و ۷۲‌درصد می‌باشد ) که بیانگر آن است که «انبساطی بودن» و «اتکای بیش از حد به نفت» دو خصیصه مهم بودجه‌های سنواتی ایران می‌باشد.
دولت حجیم ایران هزینه‌های بسیار و گاه بی‌موردی را بر اقتصاد کشور تحمیل می‌کند. مخارج هنگفت دولت که با برداشت از درآمدهای نفتی صورت می‌گیرد، فشار تقاضای داخلی را بالا برده و بر شتاب و سرعت تورم و آسیب‌پذیری در قبال کاهش قیمت نفت می‌افزاید. نکته مهم دیگر آنکه دولت تحت تاثیر رشد درآمدهای نفتی، بودجه عمومی ‌را افزایش می‌دهد، لیکن هنگام کاهش قیمت‌های جهانی نفت و محدودتر شدن درآمدها، دولت نمی‌تواند از حجم بودجه بکاهد و مخارج خود را کاهش دهد.
در سال‌های ۱۳۷۶ و ۱۳۷۷ که درآمدهای نفتی کاهش یافت، دولت از حجم فعالیت‌های عمرانی خود کاست، لیکن به هیچ وجه نتوانست حجم هزینه‌های جاری خود را کاهش دهد. ضمن آنکه طی این سال‌ها، حدود ۷۰‌درصد از درآمدهای بودجه ناشی از درآمد نفت بوده و حدود ۷۰‌درصد مخارج را نیز هزینه‌های جاری تشکیل می‌داده است.
هنگامی‌که درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد، مخارج واقعی دولت بیشتر می‌شود و دولت از این طریق و با انجام هزینه‌های بیشتر، رونق بخش‌های کشاورزی، صنعت و خدمات را موجب می‌گردد، بنابراین باید افزایش درآمدهای نفتی، سبب گسترش حجم فعالیت‌های بخش‌خصوصی شود.
از سوی دیگر، توسعه فعالیت‌های بخش‌خصوصی، دولت را قادر می‌سازد تا مالیات بیشتری از این بخش‌ها دریافت دارد. بنابراین با افزایش درآمدهای نفتی، از یک‌سو سهم این نوع درآمدها در بودجه افزایش می‌یابد و از سوی دیگر، بر حجم درآمدهای مالیاتی دولت که ناشی از رونق سایر بخش‌ها است، افزوده می‌گردد و حتی کسر بودجه کشور نیز تحت تاثیر درآمدهای نفتی قرار می‌گیرد. در سال‌هایی که در آمدهای نفتی کاهش می‌یابد، مقدار کسر بودجه دولت به‌طور عمده افزایش می‌یابد و از این جهت است که وابستگی بیش از حد به درآمدهای نفتی در بودجه سال‌های اخیر، یک مشکل ساختاری ایجاد کرده و پیامدهای ناگواری را برای اقتصاد کشور به بار آورده است. به‌گونه‌ای که «بودجه و نفت» در ایران، به هم گره خورده اند و «بیماریِ اقتصاد ایران» برآمده از این پیوند است.
«وابستگی بودجه‌های سنواتی به درآمدهای نفتی باید کاهش یابد» این جمله‌ای است که بارها از سوی کارشناسان و دست‌اندرکاران گفته شده است و سرانجام به برنامه و چراغِ راهِ آینده تبدیل شد.
براساس برنامه کلان دولت، در بخش راهبردهای بودجه‌ای، کاهش مخارج جاری دولت و تخصیص درآمد نفت به سرمایه‌گذاری، رفع محرومیت‌ها و تبعیض‌ها و اتمام طرح‌های عمرانی نیمه تمام، جلوگیری از اسراف و ایجاد «دولت کم هزینه و پرفایده» مدنظر قرار گرفته است. برنامه چهارم توسعه که قرار است به عنوان راهنمای کشور برای رسیدن به اهداف والا از جمله اهداف سند چشم انداز ۲۰ ساله باشد، در بخش وابستگی بودجه‌های سالانه به نفت، به صراحت با ارائه ارقام و اعداد آورده است که سال به سال باید این وابستگی کاهش یابد. این ارقام که نشانگر منابع بودجه از درآمدهای نفتی است، تاکید کرده که درسال اول برنامه (بودجه سال ۱۳۸۴) باید معادل ۱۶‌میلیارد دلار از درآمدهای نفتی برای بودجه استفاده شود و به همین ترتیب در سال دوم ۴/۱۴میلیارد دلار و در سال‌های سوم و چهارم نیز این سهم به ۹/۱۲ و ۶/۱۱‌میلیارد دلار کاهش یابد و نهایتا به حدود ۱۰‌میلیارد دلار در پایان برنامه ( سال ۱۳۸۸ ) برسد. اما آنچه اتفاق افتاد چیز دیگری را نشان می‌دهد. در بودجه سال ۱۳۸۵ به جای ۱۴‌میلیارد دلار، بودجه حدود ۴۴‌میلیارد دلار به درآمدهای نفتی وابسته بود و در سال‌های ۱۳۸۶ و ۱۳۸۷ نگاه دولت به این ارقام در بودجه‌های سنواتی دولت بسیار فراتر رفته و دولت به دنبال آن است که نگاهی فراتر از این ارقام داشته باشد و بودجه‌ای با درآمدهای نفتی بالاتر برای سال آینده (۱۳۸۷) پیش‌بینی کند.
با نگاهی به لایحه بودجه ۱۳۸۷ کل کشور ملاحظه می‌گردد که بودجه ۱۳۸۷ کل کشور از حیث منابع و مصارف نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۸۶ حدود ۲۱‌درصد رشد دارد. همچنین بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه ۱۳۸۷ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۸۶ بیش از ۲۳‌درصد رشد دارد. از سوی دیگر، میزان مالیات بر درآمد در لایحه بودجه ۱۳۸۷ نسبت به رقم مصوب سال ۱۳۸۶ رشد چشمگیری معادل ۲/۲۷‌درصد و مالیات اشخاص حقوقی معادل ۶/۲۲‌درصد رشد نشان می‌دهد. همچنین مالیات عملکرد نفت از رشدی معادل ۵/۲۵‌درصد برخوردار می‌باشند.
نکته برجسته و حائز اهمیت در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور ( همانند قانون بودجه سال ۱۳۸۶ ) سهم بالای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی است. دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ رقمی‌معادل ۴۲ میلیون ریال فروش سهام شرکت‌های دولتی را پیش‌بینی کرده است که این رقم نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۸۵ بیش از ۶/۵ برابر یا به عبارتی افزون بر ۴۶۷‌درصد رشد را نشان می‌دهد که با توجه به یافته‌های فوق نکات زیر استنباط می‌گردد:
۱) شرکت‌های دولتی همواره باری بر دوش دولت بوده‌اند و با تمام سعی و تلاشی که تاکنون صورت گرفته، شرایط انتقال مالکیت این نوع شرکت‌ها به بخش‌خصوصی میسر نشده است. با نگاهی به جداول منابع و مصارف بودجه کل کشور ملاحظه می‌گردد که در سال ۱۳۸۶ بیش از ۸/۷۰‌درصد و در سال ۱۳۸۷ بالغ بر ۳/۷۲‌درصد از کل بودجه کشور به بودجه شرکت‌های دولتی و کمتر از ۳۰‌درصد آن به بودجه عمومی‌دولت تعلق دارد که بیانگر حجم گسترده تصدی دولت در فعالیت‌های اقتصادی است.
لذا شایسته است دولت از طریق بودجه، حجم فعالیت‌ها و تصدی این نوع شرکت‌ها را کاهش داده و زمینه انتقال آنها را به بخش‌خصوصی فراهم و تسهیل نماید که افزایش رشد ۲۳‌درصدی بودجه آنها در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ نسبت به قانون بودجه ۱۳۸۶ خلاف این روند را نشان می‌دهد.
۲) «مالیات‌ها بهترین ابزاری هستند که می‌توانند هزینه‌های دولت را به منظور ارائه کالاها و خدمات عمومی‌به مردم، تامین کنند.» بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور حاکی از آن است که:
رشد مالیات حقوق کارکنان بخش عمومی‌و خصوصی معادل ۲۴‌درصد برای سال آینده در نظر گرفته شده که با توجه به روند رو به رشد تورمی‌و کاهش قدرت خرید جامعه، تمام فشارهای اقتصادی را به اقشار کم درآمد و به ویژه این قشر حقوق بگیرانِ ثابت، تحمیل و منتقل خواهد نمود.
همچنین نرخ رشد مالیات بر مشاغل در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ به میزان ۳۱‌درصد در نظر گرفته شده است. رشد مالیات بر ثروت در لایحه بودجه ۱۳۸۷ معادل ۸/۱۶‌درصد در نظر گرفته شده است که با توجه به روند رو به رشد تَکاثر ثروت و افزایش فاصله طبقاتی در جامعه، رقم پایینی به نظر می‌رسد.
مالیات بر کالاها و خدمات در لایحه بودجه ۱۳۸۷ از رشدی معادل ۱۰درصد برخوردار است و در رابطه با درآمدهای مالیاتی حاصل از دو‌درصد مالیات سایر کالاها، رشد ۵/۳۲ –‌درصدی دیده شده در لایحه بودجه، توجیه مناسبی ندارد.
همچنین رشد ۵۱‌درصدی در لایحه بودجه ۱۳۸۷ در ارتباط با عوارض خروج مسافر از کشور با توجه به این که تعامل با سایر کشورها از گام‌های اساسی بوده که دولت باید در رابطه با اجرائی کردن سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی بردارد و نیز با عنایت به اهداف مندرج در سند چشم‌انداز ۲۰ ساله، توجیه ندارد.
نرخ رشد ۴‌درصدی مالیات بر فروش سیگار در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ نیز، با توجه به نرخ رشد ۵/۴۶‌درصدی سال قبل کافی به نظر نمی‌رسد.
همچنین در مورد مالیات بر فروش نوشابه‌های غیر الکلی نیز، نرخ رشد در نظر گرفته شده در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ ( ۸‌درصد )، با توجه به افزایش قیمت سالانه نوشابه‌ها و نیز مصرف آن، رقم مناسبی به نظر نمی‌رسد. خلاصه اینکه سهم بالای مالیات‌های سهل‌الوصول در لوایح بودجه‌های سنواتی کشور بیانگر آن است که دولت اهتمام جدی در جهت رفع موانع و مشکلات پایه‌های مالیاتی بالقوه در بخش‌های مشاغل، ثروت و... ندارد و در این رابطه به نظر می‌رسد که نهاد مالیاتی در برخی جنبه‌ها، درآمدها را بیش از حد و در مواردی کمتر از حد برآورد نموده که لازم است اصلاحاتی در این موارد صورت گیرد.
۳ ) «بر اساس قانون برنامه چهارم توسعه، دولت مکلف است سهم اعتبارات هزینه‌ای تامین شده از محل درآمدهای غیر نفتی دولت را به گونه ای افزایش دهد که تا پایان این برنامه، اعتبارات هزینه‌ای دولت به طورکامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیر نفتی تامین شود و تامین کسری بودجه از طریق استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی ممنوع می‌باشد»، اما با نگاهی به بودجه، نقش اندک تامین درآمدهای مالیاتی ( که این مبالغ خود نیز به شدت به نفت وابستگی دارد، به لحاظ درج مالیات عملکرد نفت، عوارض گمرکی از واردات کالاها و خدماتی که به خاطر فروش نفت حاصل شده است و... ) در تامین هزینه‌های دولت و بر عکس وابستگی و اتکای بیش از حد هزینه‌ها به درآمدهای حاصل از فروش نفت را بیانگر است. بررسی و مقایسه ارقام درآمدی منابع بودجه کل کشور نشان می‌دهد که: سهم درآمدهای مالیاتی کشور از کل درآمدها از ۴/۳۲‌درصد در سال ۱۳۸۵ به ۳۰‌درصد در سال ۱۳۸۷ کاهش یافته است؛ در حالی‌که مالیات عملکرد نفت با بیش از ۴۰‌درصد رشد از ۲۶۱۳۴‌میلیارد ریال در سال ۱۳۸۵ به بیش از ۳۶۷۰۰‌میلیارد ریال در سال ۱۳۸۷ بالغ گردیده است !
لذا «کاهش وابستگی بودجه‌های جاریِ دولت به نفت» باید به طور جدی مورد توجه برنامه ریزان اقتصادی کشور قرار گیرد؛ چرا که از یک سو درآمدهای نفتی بسیار بی ثبات و ناپایدار بوده و شدیدا متاثر از تحولات جهانی و شرایط متغیر و ناپایدار بین‌الملل (متغیرهای برون زا) بوده و از سوی دیگر، نفت باید به عنوان «سرمایه» و «ثروت ملی» تلقی شده و درآمدهای ناشی از آن صرف سرمایه گذاری‌های مولد و پربازده گردد و نباید آن را صرف هزینه‌های جاری و مصرف امور جاری کرد.
به عبارت دیگر، تلاش در راستایِ کاهش وابستگی بخش‌های اقتصادی به درآمدهای نفتی و گریز از «اقتصاد تک محصولی» و «پدیده شومی‌منابع طبیعی» و «نفرینِ سیاه نفت» و «عزم ملی در جهت حرکت به سوی «GDP سبز». چنانکه مطابق سند ملی چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور ( ۱۴۰۴ – ۱۳۸۴ ) و قانون برنامه چهارم توسعه کشور ( ۱۳۸۸- ۱۳۸۴ ) تا پایان برنامه، کل هزینه‌های جاری بودجه عمومی‌دولت باید از محل «درآمدهایِ غیرنفتی» تامین شود که در این راستا و به منظور تحقق آن دولت ناگزیر از انجام اقدامات زیر می‌باشد:
الف) اصلاح و افزایش پایه‌های مالیاتی
ب) اصلاح و افزایش نرخ‌های مالیاتی
ج) اصلاح و افزایش کارآمدی نظام مالیاتی
د) تقویت بنیه اقتصادی و افزایش ارزش افزوده کل
ه )تقویت و توسعه صادرات غیرنفتی
۴) «در چارچوب رویکردهای اسناد چشم‌انداز، سیاست‌های کلی و برنامه چهارم و به ویژه ابلاغ سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی، نظر بر این بوده است که ساختار و کارکرد دولت اصلاح شود. دولت مد نظر این اسناد قانونی، دولت کوچک، کارآمد، بسترساز، پیشرو، بالنده، کارآمد در قلمرو امور حاکمیتی و به دور از خطای غفلت در انجام وظایف خود و یار و بسترساز بخش‌خصوصی و بازار و به دور از خطای مداخله در امور آنها است. واگذاری مالکیت سهام شرکت‌های دولتی از منظر اسناد قانونی چشم‌انداز و برنامه چهارم، بیانگر کاهش تصدی‌ها و مالکیت‌های دولت و بزرگ شدن بخش‌خصوصی و در نتیجه گسترش وسعت بازار و رشد اقتصادی می‌باشد، نه به منظور کسب درآمد برای هزینه‌های دولت در بودجه‌های خود.»
لذا دولت در لوایح بودجه سال‌های ۱۳۸۶ و ۱۳۸۷ پیش‌بینی درآمدهای ۷۰۰۰۰‌میلیارد ریالی و ۴۲۰۰۰میلیارد ریالی از محل فروش سهام شرکت‌های دولتی را نموده که نسبت به رقم ۷۴۰۰‌میلیارد ریالی دیده شده در قانون بودجه سال ۱۳۸۵ به ترتیب حدود ۵/۹ برابر و ۶/۵ برابر افزایش و یا به عبارتی افزون بر ۸۴۵‌درصد و ۴۶۷‌درصد رشد نشان می‌دهد که عدم تحقق این رقم طی سال ۱۳۸۵، نگرانی نسبت به تحقق درآمدهای دولت را در این بخش، در سال‌های بعد افزایش می‌دهد.
۵) با عنایت به اینکه «رشد متوازن و توسعه پایدار بخشی، منطقه‌ای و ملی» مهم‌ترین هدف اساسی سند چشم‌انداز ۲۰ ساله و برنامه چهارم توسعه می‌باشد، با نگاهی به جدول تصویر کلان بودجه استان‌ها، ملاحظه می‌گردد که:
۱) سهم اعتبارات عمرانی استان‌های محروم از کل اعتبارات عمرانی کشور در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کمتر از سال ۱۳۸۶ بوده ( نظیر استان‌های کرمانشاه، کردستان، ایلام، هرمزگان، کهکیلویه و بویراحمد، چهار محال و بختیاری، گلستان، سمنان، بوشهر و خراسان شمالی ) که در این موارد بسیاری از توجهات نادیده گرفته شده و این امر مغایر روند «توازن منطقه‌ای و کاهش فاصله سطح توسعه مناطق برخوردار و محروم» می‌باشد.
۲) سهم اندک اعتبارات عمرانی استانی از کل بودجه استان و توزیع نامتناسب آن بین استان‌ها در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور، چندان منطقی و معقول به نظر نمی‌رسد. چنان‌که سهم برخی از استان‌ها نظیر اصفهان، یزد، گیلان، مازندران، گلستان، سمنان، قم، قزوین، زنجان و اردبیل از میانگین کشوری پایین‌تر بوده، در حالی‌که هر یک از این استان‌ها با انبوهی از پروژه‌های عمرانیِ نیمه تمام مواجه‌اند که این موضوع حکایت از کم‌توجهی به مقوله «عدالت فضایی» و «توازن منطقه‌ای» به عنوان پیشنیاز اصلی و شرط اساسی تحقق «عدالت اجتماعی» در کشور دارد.

ناصر حسینی منجزی
کارشناس ارشد علوم اقتصادی

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد