گام های تاریخی در تشکیل و گسترش اتحادیه اروپا

اتحادیه اروپا به شكل كنونی آن حاصل تلاش های متعددی است كه طی نیم قرن اخیر از سوی رهبران اروپایی در جهت وحدت قاره كهن به عمل آمده است. شاید در هیچ نقطه ای از جهان نتوان كشورهایی را یافت كه به این صورت حاكمیت خود را در اختیار جمع واحدی قرار داده باشند. اتحادیه تاكنون موفق به ایجاد پول واحد و یك بازار مشترك پویا شده است كه در آن نیروی انسانی، كالا، خدمات و سرمایه به راحتی و آزادانه در حال تبادل است. برای نیل به چنین وضعیتی، اتحادیه مراحل مختلفی را گذرانده است كه مختصراً به آن پرداخته خواهد شد؛
بنای اتحادیه بر دو معاهده مهم است كه عبارتند از:
* معاهده پاریس در سال ۱۹۵۱ كه منجر به ایجاد «جامعه ذغال و فولاد» شد؛
* معاهده رم در سال ۱۹۵۷ كه منجر به ایجاد «جامعه اقتصادی اروپا» و «جامعه انرژی اتمی اروپا» (یورواتم) شد؛
این دو معاهده بنیانی متعاقباً توسط معاهدات زیر اصلاح و ترمیم شد:
* «پیمان واحد اروپایی» در سال ۱۹۸۶؛
* «معاهده اتحادیه اروپایی» موسوم به معاهده ماستریخت در سال ،۱۹۹۲
* معاهده آمستردام در سال ۱۹۹۷ و
* معاهده نیس در سال ۲۰۰۲.
اسناد فوق الذكر ضمن مشخص كردن حقوق و تكالیف شهروندان اروپایی، اساس مناسبات بین كشورهای عضو اتحادیه و نیز روابط خارجی اتحادیه را پایه ریزی نموده است. چنانچه دیده می شود، نخستین حركت در جهت همگرایی اروپایی توسط شش كشور بلژیك، آلمان فدرال، فرانسه، ایتالیا، لوكزامبورگ و هلند در سال ۱۹۵۱ و در جهت ایجاد بازار مشترك ذغال و فولاد برداشته شد. این اقدام در پی خاتمه جنگ جهانی دوم با هدف تضمین صلح بین كشورهای پیروز و شكست خورده صورت گرفت تا آنان را به همكاری عمیق تر و در چارچوب مؤسسات مشترك ترغیب نماید. شش كشور مذكور متعاقباً «جامعه اقتصادی اروپا» را بر اساس بازار مشترك كالا و خدمات ایجاد كردند. حقوق گمركی بین شش كشور از اول جولای ۱۹۶۸ كاملاً برداشته شد و سیاستهای مشترك به ویژه در بخش های كشاورزی و تجارت طی دهه ۱۹۶۰ اتخاذ گردید.با بروز علائم توفیق در همگرایی مذكور، كشورهای دانمارك، انگلستان و ایرلند تصمیم به الحاق به شش كشور فوق گرفتند و این سه كشور در سال ۱۹۷۳ به عضویت «جامعه اقتصادی اروپا» درآمدند. با تحول مذكور، «جامعه اقتصادی اروپا» تصمیم گرفت سیاستهای نوین اجتماعی و منطقه ای خود را عرضه و به همین منظور «صندوق توسعه منطقه ای اروپایی» در سال ۱۹۷۵ تشكیل گردید.در ابتدای دهه ،۱۹۷۰ رهبران «جامعه اقتصادی اروپا» ضرورت همگرایی اقتصادی جامعه را درك نموده و بر این اساس، ایده وحدت پولی «جامعه» مورد توجه قرار گرفت. تقریباً در چنین دوره زمانی، ایالات متحده آمریكا نیز تصمیم گرفت امكان تبدیل دلار به طلا را كنار گذارد. این دو تحول به همراه بحران نفتی نیمه اول دهه هفتاد منجر به دوره ای از بی ثباتی در بازار پولی جهان شد. معرفی «سیستم پول اروپایی» در سال ،۱۹۷۹ ثبات نرخ های ارز و تشویق كشورهای اروپایی به هماهنگی هر چه بیشتر در سیاستهای پولی را به دنبال داشت.
با پیوستن یونان(۱۹۸۱) و اسپانیا و پرتغال(۱۹۸۶) به «جامعه اروپا» ، تدوین برنامه های ساختاری نظیر «برنامه های واحد مدیترانه ای» با هدف كاهش شكاف توسعه بین ۱۲ كشور عضو، فوریت پیدا كرد. همزمان، «جامعه اقتصادی اروپا» به ایفای نقش در صحنه بین المللی پرداخت و مجموعه ای از توافقات تجاری را با كشورهای آفریقایی، حوزه كارائیب و اقیانوس آرام منعقد نمود.ركود اقتصادی جهانی در آغاز دهه ،۱۹۸۰ موضع مخالفین «یورو» را تقویت نمود لكن زمانی كه كمیسیون اروپا به ریاست «ژاك دلور» برنامه تشكیل «بازار واحد اروپایی» تا اول ژانویه ۱۹۹۳ را معرفی نمود، امیدواری اروپایی ها بیشتر شد. برنامه مذكور تصویب و در «پیمان واحد اروپایی» كه در فوریه ۱۹۸۶ امضا و در اول جولای ۱۹۸۷ به اجرا درآمد، گنجانده شد. چهره سیاسی اروپا با سقوط دیوار برلین در سال ۱۹۸۹ به تدریج تغییر یافت. این تحول منجر به اتحاد دو بخش شرقی و غربی آلمان در سوم اكتبر ۱۹۹۰ و تحولات سیاسی بنیادی در كشورهای اروپای شرقی و مركزی شد. همزمان، در «جامعه اروپا» كه در حال تغییر و تحول بود، دولتهای عضو بر سر انعقاد یك معاهده جدید در دسامبر ۱۹۹۱ در شهر ماستریخت هلند در حال بحث و تبادل نظر بودند. این معاهده در اول نوامبر ۱۹۹۳ به اجرا درآمد. «جامعه اقتصادی اروپا» به «جامعه اروپا» و سپس «اتحادیه اروپا» تغییر نام داد. همچنین اهداف نوین دیگری نیز تعیین شد كه از آن جمله ایجاد «اتحاد پولی» تا سال ،۱۹۹۹ مفهوم «شهروندی اروپایی» ، سیاستهای مشترك جدید نظیر «سیاست خارجی و امنیتی مشترك» و ترتیبات امنیت داخلی بود.
پویایی اتحادیه و تغییرات ژئوپلتیك، زمینه عضویت سه كشور اتریش، فنلاند و سوئد در اتحادیه در اول ژانویه ۱۹۹۵ را فراهم نموده و اتحادیه را به مجموعه ای قوی متشكل از ۱۵ كشور اروپایی تبدیل نمود. معرفی «یورو» به عنوان پول واحد اروپایی در اول ژانویه ۲۰۰۲ در ۱۲ كشور اروپایی(حوزه یورو)، گام مهم دیگری بود كه در جهت تثبیت همگرایی در اروپا برداشته شد. «یورو» هم اكنون در كنار دلار آمریكا، یكی از ارزهای معتبر جهان است.
در سالهای میانی دهه ،۱۹۹۰ اتحادیه با درخواست عضویت بیش از ده كشور اروپای شرقی و مركزی كه غالب آنها قبلاً عضو بلوك شوروی بودند، مواجه شد و كشورهای لهستان، مجارستان، جمهوری چك، اسلواكی، اسلوونی، قبرس، مالت، استونی، لتونی، لیتوانی، بلغارستان و رومانی رسماً خواستار عضویت در اتحادیه شدند. مسیر عضویت این ده كشور اساساً از سال ۱۹۸۹ و با سقوط دیوار برلین آغاز شد. اتحادیه اروپا پس از این واقعه با پایه گذاری برنامه موسوم به «Phare» ، مساعدت مالی برای حمایت از اصلاحات سیاسی و اقتصادی در كشورهای خارج شده از بلوك شوروی سابق را مد نظر قرار داد. متعاقباً در پایان نشست ۲۲ ژوئن ۱۹۹۳ برای نخستین بار از عضویت كشورهای اروپای شرقی و مركزی در اتحادیه استقبال نمود. همزمان، اتحادیه اروپا سه معیار اساسی زیر را برای كشورهای نامزد عضویت معرفی نمود:
۱- معیارهای سیاسی: كشورهای نامزد عضویت بایستی دارای مؤسسات با ثبات به منظور تضمین دموكراسی، حكومت قانون، حقوق بشر و احترام به حقوق اقلیت ها باشند،
۲- معیارهای اقتصادی: كشورهای نامزد عضویت بایستی برخوردار از اقتصاد بازار بوده و قادر به تحمل فشارهای ناشی از رقابت و نیروی بازار در درون اتحادیه باشند،
۳- معیار توانایی تقبل تعهدات عضویت در اتحادیه اروپا كه شامل پای بندی به اهداف سیاسی، اقتصادی و پولی اتحادیه می باشد. این بدان معنی است كه كشورهای نامزد عضویت بایستی تمام قوانین اتحادیه را مورد تصویب قرار دهند.
با تأیید كمیسیون و اعلان نظر مثبت پارلمان اروپا، شورای اروپا در نشست لوكزامبورگ در دسامبر ۱۹۹۷ و نشست هلسینكی در دسامبر ،۱۹۹۹ اجازه آغاز مذاكرات با ده كشور اروپای شرقی و قبرس و مالت را صادر كرد. مذاكرات الحاق در ۱۳ دسامبر ۲۰۰۲ در كپنهاگ به پایان رسید و عضویت آنان در سال ۲۰۰۴ مورد تأیید قرار گرفت. عضویت دو كشور رومانی و بلغارستان نیز به سال ۲۰۰۷ موكول گردید. تصمیم اجلاس كپنهاگ، نه تنها جغرافیای اتحادیه را وسعت بخشید بلكه به تقسیم اروپا پس از جنگ دوم جهانی نیز خاتمه داد. بدین ترتیب، پنجمین مرحله از گسترش اتحادیه برخلاف اهداف اقتصادی گسترش های قبلی، دارای ابعاد قوی سیاسی بود. در واقع، ده كشور نخست، به لحاظ جغرافیایی و فرهنگی به اروپا ملحق شدند.معاهدات الحاق این ده كشور كه در تاریخ ۱۶ آوریل ۲۰۰۳ در آتن امضا شد به شهروندان آنها اجازه می داد تا نظیر دیگر شهروندان اتحادیه در انتخابات پارلمان اروپا در ژوئن ۲۰۰۴ شركت نمایند.از دیدگاه بخش اعظم شهروندان اروپایی، آنچه كه در بروكسل می گذرد، فاصله زیادی با زندگی عادی آنان دارد. بر این اساس، نیاز به تدوین قانون اساسی كه با شفافیت و وضوح روشن كند در اتحادیه اروپا چه كسی مسئول چه كاری است، بیش از پیش احساس گردید.
علیرغم آثار مثبت گسترش اتحادیه و الحاق ده كشور جدید، در سالهای پایانی دهه ۱۹۹۰ و در آستانه قرن بیست و یكم، اتحادیه اروپا با دو چالش اساسی مواجه بود؛ چالش نخست، روند گسترش طی یك یا دو دهه آینده است كه تعداد اعضای اتحادیه را به ۳۰ الی ۳۵ عضو افزایش خواهد داد. در چنین شرایطی، سؤالات متعددی مطرح می شود مبنی بر این كه آیا اتحادیه با این تعداد از اعضاء اتحادیه چگونه اداره خواهد كرد؟ چه كسی از سوی اتحادیه در مجامع جهانی سخن خواهد گفت؟ مرزهای نهایی اتحادیه در كجا متوقف خواهد شد و بالاخره این كه اتحادیه در خصوص مسائل مهم داخلی و خارجی چگونه می تواند به وحدت نظر برسد؟ چالش دوم در مقابل اتحادیه آن بود كه شهروندان اروپایی به دلیل بوروكراسی حاكم و نظام پیچیده تصمیم گیری در اتحادیه، هنوز نتوانسته اند ارتباط نزدیكی با بروكسل برقرار نموده و در شكل دهی سیاستهای اتحادیه نقش بیشتری ایفا نمایند. به عبارتی، از دیدگاه بخش اعظم شهروندان اروپایی، آنچه كه در بروكسل می گذرد، فاصله زیادی با زندگی عادی آنان دارد. بر این اساس، نیاز به تدوین قانون اساسی كه با شفافیت و وضوح روشن كند در اتحادیه اروپا چه كسی مسئول چه كاری است، بیش از پیش احساس گردید. این قانون بایستی بتواند قدرت و مسئولیت هر یك از موسسات و نهادهای اتحادیه در سطوح ملی و منطقه ای را مشخص كرده و اتحادیه اروپا را به شهروندان آن نزدیكتر نماید.به منظور تأمین نیازهای مذكور، شورای وزیران در نشست خود در «لاكئن» در دسامبر ،۲۰۰۱ رأی به تشكیل «كنوانسیون اروپا» داد. بر این اساس، تعداد ۱۰۵ نفر از نمایندگان دولتهای عضو و كاندیدای عضویت، پارلمانهای ملی، پارلمان و كمیسیون اروپا به ریاست «والری ژیسكاردستن» رئیس جمهور اسبق فرانسه گرد هم آمدند تا «راهی نو برای بهتر اداره كردن اتحادیه اروپا پس از گسترش آن ارائه نمایند.»«كنوانسیون» پس از بررسی و مشورت با كشورهای عضو، پیش نویس قانون اساسی اتحادیه اروپا را تهیه و آن را در ژوئن ۲۰۰۳ به نشست شورای اروپا در سالونیكای یونان ارائه نمود. شورا از پیش نویس مذكور استقبال و از تلاش های «ژیسكاردستن» قدردانی به عمل آورد. شورا همچنین پیش نویس مذكور را مبنای مناسبی برای آغاز «كنفرانس بین دولتی» در اكتبر ۲۰۰۳ ارزیابی كرد. از دیدگاه نگارندگان پیش نویس، قانون اساسی به عنوان «كتاب قانون اروپا»، بیانگر بایدها و نبایدها برای اتحادیه اروپا است. این قانون، ارزش ها و اهداف سیاسی اتحادیه را مشخص و راه را برای همگرایی عمیق تر اتحادیه كه بسیاری آن را تبدیل اتحادیه به یك ابردولت می نامند، هموار می سازد. «پاتریك كاكس» رئیس پیشین پارلمان اروپا گفته بود تدوین قانون اساسی، گام بلندی برای اتحادیه اروپا محسوب می شود. این امر اثبات می كند كه اتحادیه اروپا با ۲۵ عضو به خوبی عمل می كند.»
مهمترین پیشنهادات ارائه شده در پیش نویس قانون اساسی عبارتند از:
۱- اتحادیه اروپا دارای شخصیت حقوقی بوده و صاحب پرچم، سرود ملی و رئیس جمهور خواهد بود. رئیس جمهور براساس اكثریت مطلق و برای یك دوره ۵/۲ ساله انتخاب می شود كه امكان تجدید آن تنها برای یك بار وجود دارد،
۲- به پارلمان اروپا نقش مؤثرتری در قانونگذاری و تنظیم بودجه اتحادیه داده است لكن پارلمان های ملی نیز توان بیشتری در مخالفت با قوانین اتحادیه خواهند داشت هر چند امكان نقض آنها را ندارند،
۳- اتحادیه اروپا با ادغام وظایف كمیسیونر روابط خارجی و نماینده عالی اتحادیه در امور سیاست خارجی و امنیت اتحادیه، دارای وزیر امور خارجه خواهد بود. او همزمان، معاون رئیس كمیسیون و عضو شورای اروپا نیز خواهد بود. وی هماهنگ كننده فعالیت های دیپلماتیك اتحادیه است. تصمیمات در خصوص سیاست خارجی و امنیتی با اتفاق آراء اتخاذ خواهد شد لكن دولتهای عضو حق وتو تصمیمات را دارند،
۴- پیشنهادات در شورای اروپا با اكثریت ۵۵ درصد از آراء كشورهای عضو و یا اكثریتی برابر با ۶۵ درصد از جمعیت اتحادیه تصویب خواهد شد، در صورت مخالفت دو سوم از اعضای اتحادیه با یك قانون، كمیسیون ناچار به تجدید نظر و یا صرف نظر از پیشنهاد مطرح شده می گردد،
۵- رئیس شورای اروپا توسط اكثریت اعضای پارلمان اروپا انتخاب می شود. او توسط شورای اروپا و با در نظر گرفتن انتخابات پارلمان اروپا پیشنهاد می شود،
۶- اختیارات و مسئولیت های اتحادیه و اعضای آن روشن تر شده و موازنه لازم در این خصوص برقرار گردیده است.
۷- حق وتوی دولتهای عضو در اموری نظیر مالیات های مستقیم و بودجه حفظ شده است،
۸- اختیار خروج از اتحادیه برای اعضاء در نظر گرفته شده است.
پیش نویس قانون اساسی همچنین تدابیری را برای تغییر در زندگی عادی مردم اتخاذ نموده است كه مهمترین آنها به قرار زیر است:
۱- با الحاق «منشور حقوق اساسی» و اجرای آن، شهروندان اروپایی از حقوق جدید برخوردار خواهند شد، لكن هیچ یك از مقررات آن نمی تواند ناقض قوانین ملی باشد ،
۲- شركتها قادر خواهند بود تا حمایت بهتری از «حق حاكمیت معنوی» به عمل آورند و حقوق بگیران حقوق اجتماعی خود را تضمین شده خواهند دید،
۳- نقش تعاونی ها، اتحادیه ها و كلیساها در مباحث عمومی كاملاًً ارتقا خواهد یافت،
۴- اختیارات نمایندگان ملی و محلی افزایش خواهد یافت و این اطمینان داده خواهد شد كه اتحادیه تنها از آن دولتها نیست،
۵- در خصوص مسئله مهاجرین و پناهندگان، سیاستگذاری در سطح ملی به اتحادیه منتقل می شود و اتحادیه موظف به تصویب قوانین لازم با نظر مثبت اكثریت مطلق دولتهای عضو خواهد بود.
۶- نهادهای ملی قادر خواهند بود تا در اجرای قوانین اتحادیه به راحتی با یكدیگر همكاری نمایند.گرچه بحران تصویب قانون اساسی به واسطه رأی منفی مردم فرانسه و هلند، روند همگرایی در اتحادیه را در تئوری و عمل با چالش مواجه نموده است لكن بیش از نیم قرن تلاش برای همگرایی در اروپا اكنون به نتایج درخشانی رسیده و دولتهای عضو اتحادیه با هر جهت گیری سیاسی و اقتصادی، به این درك رسیده اند كه عصر حاكمیت مطلق ملی به پایان رسیده و تنها با همگرایی و تعقیب یك سرنوشت مشترك می توانند صاحب پیشرفت اقتصادی و اعمال نفوذ در جهان شوند. همگرایی در اروپا موفق به غلبه بر تخاصمات و دشمنی های قرون گذشته در میان كشورهای اروپایی شده است. گرایش به برتری و استفاده از قوه قهریه برای حل اختلافات جای خود را به همكاری و اشتراك نظر داده است. این شیوه میان منافع ملی كشورها و منافع جمعی توازن برقرار نموده و در عین حال ضمن احترام به تفاوت های ملی، هویت واحدی را در میان اروپایی ها ایجاد نموده است. البته اتحادیه تا ایفای نقش یك بازیگر جهانی به نحوی كه قادر به تغییر برخی روندها در صحنه تحولات بیبن المللی باشد فاصله دارد لكن تحقق چنین هدفی كاملاً دور از دسترس نیست.

منوچهر مرادی

منبع : روزنامه همشهری