مصوبه اخیر شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا درباره تمدید خودکار قراردادهای اجاره و تعیین سقف افزایش اجارهبها با ادعای حمایت از مستأجران و کاهش آثار تورم بر بازار مسکن به تصویب رسیده است. در شرایطی که بخش قابل توجهی از مستأجران با کاهش قدرت خرید و نگرانی از افزایش ناگهانی هزینههای سکونت روبهرو هستند اصل حمایت از آنان اقدامی ضروری و قابل دفاع است اما در حقوق عمومی مشروع بودن هدف به تنهایی مشروعیت وسیله را تضمین نمیکند. هرگونه محدودیت بر حقوق اشخاص بهویژه هنگامی که حق مالکیت و آزادی قراردادها را تحت تأثیر قرار میدهد باید از حیث مبنای قانونی، ضرورت، تناسب و رعایت اصل حاکمیت قانون نیز قابل دفاع باشد.
حمایت از مستأجر؛ وظیفه دولت یا تکلیف مالک؟
مصوبه اخیر همانند بسیاری از مقررات حمایتی مواردی را از شمول خود خارج کرده است. همین استثناها نشان میدهد که روابط استیجاری به اندازهای متنوع است که نمیتوان برای همه آنها نسخهای واحد تجویز کرد. با این حال پرسش اصلی همچنان باقی است؛ آیا حمایت از مستأجر باید به معنای انتقال بخش عمده هزینههای یک سیاست عمومی به مالک خصوصی باشد؟
اصل سی و یکم قانون اساسی برخورداری از مسکن مناسب را حق هر فرد و خانواده ایرانی دانسته و دولت را موظف کرده است زمینه تحقق این حق را فراهم آورد. مخاطب این اصل دولت است و نه شهروندان. بنابراین اجرای تکالیف حاکمیت نباید بدون تصریح قانون به تعهدی برای اشخاص خصوصی تبدیل شود. تأمین مسکن، مهار تورم، افزایش عرضه و ایجاد تعادل در بازار وظایفی حاکمیتی هستند که باید از مسیر سیاستگذاری اقتصادی و اصلاح ساختارها دنبال شوند و نه از طریق انتقال آثار تورم به یکی از طرفین یک قرارداد خصوصی.
حق مالکیت؛ اصلی بنیادین در نظام حقوقی
در سوی دیگر این رابطه اصل بیست و دوم قانون اساسی مال اشخاص را از تعرض مصون دانسته و اصل چهل و هفتم نیز مالکیت مشروع را محترم شمرده است. همین حمایت در ماده ۳۰ قانون مدنی نیز انعکاس یافته و مالک را نسبت به هرگونه انتفاع و تصرف در مال خود مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد صاحب اختیار شناخته است.
بدیهی است که حق مالکیت در هیچ نظام حقوقی حقی مطلق نیست و دولت میتواند برای تأمین منافع عمومی محدودیت هایی بر آن اعمال کند اما چنین محدودیت هایی باید مبتنی بر قانون، ضروری، متناسب و موقت باشند. هرچه محدودیت شدیدتر باشد ضرورت توجیه حقوقی آن نیز بیشتر خواهد بود. از سوی دیگر ماده ۱۰ قانون مدنی اصل آزادی قراردادها را به رسمیت شناخته و قراردادهای خصوصی را تا زمانی که مخالف صریح قانون نباشند نافذ دانسته است. هرچند این اصل نیز مطلق نیست اما هرگونه مداخله در روابط قراردادی اشخاص باید مستند به قانون و در حدود اختیارات مرجع صالح باشد زیرا امنیت حقوقی و قابلیت پیشبینی روابط اقتصادی از مهمترین ارکان حاکمیت قانون است.
جایگاه مصوبه سران قوا در نظام حقوقی
مهمترین بحث حقوقی درباره این مصوبه اصل حمایت از مستأجران نیست بلکه جایگاه حقوقی چنین تصمیمی در نظام قانونگذاری کشور است. مطابق اصول ۵۸ و ۷۱ قانون اساسی صلاحیت عام قانونگذاری با مجلس شورای اسلامی است و شورای نگهبان نیز وظیفه تطبیق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی را بر عهده دارد.
هرچند مصوبات شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا پس از تأیید رهبری، در عمل لازمالاجرا تلقی میشوند اما این امر مانع از بررسی علمی حدود آثار حقوقی و قلمرو این مصوبات نیست به ویژه هنگامی که موضوع محدودسازی حقوق مالکیت و روابط خصوصی اشخاص باشد. در چنین مواردی اصل حاکمیت قانون اقتضا میکند هرگونه محدودیت بر حقوق اشخاص با تفسیر مضیق اعمال شود و ضرورت آن نیز همواره مورد ارزیابی قرار گیرد. این پرسش که آیا چنین محدودیتی باید صرفاً از طریق قانون مصوب مجلس اعمال شود یا مصوبات شورای عالی نیز واجد همان آثار حقوقی هستند همچنان از مباحث قابل تأمل در حقوق عمومی ایران است.
آیا هزینه سیاست عمومی باید بر دوش مالک باشد؟
واقعیت آن است که نه مستأجر عامل تورم است و نه موجر. هر دو شهروندانی هستند که پیامدهای شرایط اقتصادی را تحمل میکنند. مالک نیز همانند مستأجر با افزایش مستمر هزینههای نگهداری، تعمیر، بازسازی، استهلاک، مالیات و خدمات ساختمانی روبهرو است؛ هزینههایی که مستقل از سقف افزایش اجارهبها رشد میکنند.
از این رو انتقال بخشی از آثار تورم به مالک خصوصی هرچند با هدف حمایت از مستأجر صورت گیرد لزوماً به معنای تحقق عدالت نیست؛ افزون بر این درآمد حاصل از اجاره در بسیاری از موارد بازده متعارف سرمایه گذاری در بازار مسکن را نیز تأمین نمیکند و کاهش ارزش واقعی سرمایه ناشی از تورم بخش دیگری از هزینهای است که مالک ناگزیر آن را تحمل میکند. از این منظر ارزیابی آثار اقتصادی هرگونه محدودیت بر اجارهبها باید با در نظر گرفتن هزینههای واقعی مالکیت و بازده متعارف سرمایه همراه باشد. عدالت اقتضا میکند هزینه سیاستهای عمومی از محل منابع عمومی و اصلاح ساختارهای اقتصادی تأمین شود و نه آنکه بدون سازوکار جبرانی بر دوش بخشی از شهروندان قرار گیرد.
پیامدهای ناخواسته سیاستهای دستوری
تجربه اقتصاد و حقوق نشان داده است هرگاه میان قواعد دستوری و واقعیات بازار فاصله قابل توجهی ایجاد شود انگیزه برای دور زدن مقررات افزایش مییابد. در بازار اجاره نیز این احتمال وجود دارد که برخی مالکان به انعقاد قراردادهای صوری، انتقالهای غیرواقعی یا توافقهای خارج از قرارداد رسمی روی آورند. چنین وضعیتی نه تنها شفافیت بازار را کاهش میدهد بلکه زمینه افزایش دعاوی، کاهش امنیت حقوقی و تضعیف اعتماد میان موجر و مستأجر را نیز فراهم میکند. از سوی دیگر استمرار سیاستهای محدودکننده ممکن است انگیزه سرمایهگذاری در بازار اجاره را کاهش دهد و عرضه واحدهای استیجاری را محدود سازد و النهایه همان گروهی را که قانون در پی حمایت از آن است را با فشار بیشتری در آینده مواجه کند.
اصلاح ساختار به جای انتقال هزینه
اگر هدف ایجاد تعادل پایدار در بازار مسکن است راهکار اصلی در سمت عرضه قرار دارد و نه در محدودسازی مستمر حقوق مالکیت. کاهش موانع ساختوساز، اصلاح فرآیندهای صدور مجوز، توسعه اجارهداری حرفهای، حمایت از سرمایهگذاری در بخش مسکن، اصلاح نظام مالیاتی و مهمتر از همه مهار تورم اقداماتی هستند که میتوانند بدون ایجاد تعارض میان حقوق موجر و مستأجر امنیت هر دو گروه را تأمین کنند.
