اصل ۴۴ قانون اساسی و باز مهندسی اقتصاد ایران

رویكرد باز مهندسی یا مهندسی دوباره فرآیندهای كاری كه نخستین بار در اواخر دهه ۸۰ و آغاز دهه ۹۰ میلادی در برخی از شركت های بزرگ مطرح شد، امروزه با هدف ایجاد تحول سازمانی در بخش خصوصی به طور گسترده ای مورد توجه قرار گرفته است. آنچه فلسفه باز مهندسی را شكل می دهد، تغییر و اصلاح ساختار با توجه به مقتضیات زمان در جهت ماندگاری سازمانی و سیستم های اقتصادی است.
ساده سازی و یكپارچه سازی فرآیندها، تفكیك فرآیندهای همنام براساس حجم كار و نیز استفاده از فناوری اطلاعات در جهت تحول سازمانی از جمله اصول باز مهندسی است كه با اندكی تعدیل می تواند در تحول اقتصادی امروز ایران نیز اثر بخش باشد، بازاندیشی درباره فعالیت های دولتی در اقتصاد ایران بویژه بعد از ابلاغ سیاست های كلی اصل ۴۴ قانون اساسی، مهم ترین كمكی است كه شاید رویكرد باز مهندسی می تواند به این بخش كند.
رویكرد حاكم بر دولت ها در ایران غالباً یك رویكرد پدرسالارانه بوده كه تمایل داشته همه فعالیت ها و وظایف بخش خصوصی را خود به دوش كشد، در حالی كه بسیاری از اوقات اصولاً وظیفه دولت این گونه ایجاب نمی كند. نظام اقتصادی ایران در اصل ۴۴ قانون اساسی، بر پایه ۳بخش دولتی، تعاونی و خصوصی استوار شد. در صدر این اصل، فعالیت های اقتصادی دولت و مالكیت عمومی بسیار گسترده دیده شد و دایره شمول آن به طور مشخص تعیین شده، اما بر خلاف آن حوزه عمل بخش تعاونی و خصوصی به اجمال و به صورت كلی تعریف شده و تعیین تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش موكول به تصویب قوانین عادی شده بود.
از طرفی شفاف نبودن فضا و چشم انداز آینده و همچنین تغییرات چندباره قوانین و مقررات باعث شده بود تا بخش خصوصی علی رغم این كه قدرت و پتانسیل كافی را در ریسك پذیری دارد، رغبت چندانی برای مشاركت و سرمایه گذاری از خود نشان ندهد و فضای رقابتی آن طور كه باید شكل نگیرد. اكنون با مرور سیاست های كلی اصل ۴۴ این پرسش به ذهن می آید كه آیا در صورت اجرای موفقیت آمیز این سیاست ها اقتصاد ایران در یك دوره ۱۰ ساله موفق خواهد شد خود را از زیر بار تصدی های گسترده دولت و مقررات دست و پاگیر دولتی برهاند و به یك اقتصاد كار آمد تبدیل شود كه بخش خصوصی در آن تولید وایجاد اشتغال را اداره كند و دولت به طور عمده به تولید كالاهای عمومی بپردازد؟ اهداف سند چشم انداز دور از دسترس نیست و اقتصاد ایران توانایی رسیدن به اهداف بلند مدت پیش بینی شده را دارد، اما اصلاحات بزرگ در سیاست اقتصادی كشور ضروری است و برای این اصلاح باید مجموعه بزرگی درگیر كار شود.
در چشم انداز آینده، حدود ۷۰ درصد منابع بخش صنعتی در ایران كه در كنترل و اختیار دولت بوده، باید به بخش خصوصی منتقل شود و این بخش تخصیص منابع را انجام دهد. ناگفته پیداست كه اقتصاد كشور را نمی توان بر اساس مالكیت وسیع خرده سهامدارانی كه امكان تأثیر گذاری بر انتخاب مدیران و نظارت مؤثر بر عملكرد شركت های بزرگ ندارند به نحو كارآمد اداره كرد. در این فرایند انتقال، باید دید كه چه قدر لازم است از سرمایه خارجی و چه قدر از منابع داخلی استفاده شود و باید دید كه سیستم بانكی چگونه می خواهد از بخش خصوصی حمایت كند. بازار سرمایه در این زمینه باید هوشیار باشد و در بازار های پولی نیز تسهیلات و اعتبارات- البته با حفظ منافع بانك ها- در اختیار سرمایه گذاران قرار گیرد.
● كدام مهم تر است؟
رهبر انقلاب، سیاست های كلی اصل ۴۴ را در ۲بخش ابلاغ كرده اند: یكی بند «الف»، «ب»، «د» و «ه» است كه اول خرداد ۸۴ ابلاغ كردند و دیگری بند «ج» است كه ۱۲ تیر سال گذشته ابلاغ شد. بند «الف» ۲ بخش دارد: یكی بخش ناظر به واگذاری فعالیت های غیر صدر اصلی ۴۴ است كه ایشان ممنوعیت تجدید سرمایه گذاری و فعالیت دولتی در آن حوزه ها را خواستار شده اند؛ بخش دیگر آزادسازی فعالیت های صدر اصل ۴۴ است كه دولت به بخش های غیر دولتی اجازه دهد در آن حوزه ها فعالیت كنند.
به اعتقاد بسیاری از كارشناسان، این بخش از سرفصل «الف» از خود بند «ج» كه واگذاری بنگاه های صدر اصل ۴۴ به بخش های غیر دولتی را در نظر دارد، مهم تر است. دلیل مهم تر بودن آن هم این است كه ظرفیت سرمایه گذاری در كشور را ارتقا می دهد، حضور بخش خصوصی را دركنار بخش دولتی پر رنگ تر می كند واز صفر تا صد كار را خود بخش خصوصی عهده دار می شود. با این سر فصل، بخش خصوصی دیگر كار نیمه تمام تحویل نمی گیرد و امكان این كه حتی از سرمایه خارجی برای فعال كردن یك پروژه خاص استفاده كند، وجود دارد. لذا ظرفیت قسمت دوم بند «الف» برای به تحرك واداشتن رشد اقتصادی در كشور و ایجاد اشتغال بسیار بیشتر از ظرفیت بند «ج» است.
● در غیر صدر اصل ،۴۴ روال عادی است
به رغم برخی نگرانی ها و سابقه بی فرجام واگذاری شركت های دولتی در ۱۶ سال اخیر، سیاست های كلی اصل ۴۴ را می توان نقطه عطفی در حوزه باز تعریف نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران در راستای اعطای نقش بیشتر به بخش خصوصی و محدود كردن وظایف اقتصادی، دولت به نقش حاكمیت، سیاستگذاری، نظارت و هدایت اقتصاد ملی تلقی كرد. در غیر صدر اصل ،۴۴ روال عادی بوده و دولت در جهت قیمت گذاری ها و تقویت دارایی ها و بدهی های بنگاه ها كه مقدمه ورود آنها به بورس است، حركت كرده و اگر قانون آن تصویب شود، زمینه برای واگذاری ها وجود دارد. بر این اساس، به طور متوسط ۲۰ درصد از بنگاه های صدر اصل ۴۴ در اختیار دولت باقی خواهد ماند و ۴۰ درصد آن به صورت سهام عدالت یعنی با قیمت های ترجیحی به دهك های اول و دوم واگذار خواهد شد. ۵ درصد آن هم با یك ساز و كار ترجیحی دیگر به مدیران و كاركنان خود آن بنگاه ها واگذار خواهد شد، بنابراین دولت برای فروش ۳۵ درصد باقی مانده طبیعتاً مشكلی پیدا نمی كند.
● خلقیات بخش دولتی می شكند
آنچه به نظر می رسد مهم تر از واگذاری بنگاه های صدر اصل ۴۴ است، ۲ مسأله خواهد بود: یكی ایجاد شرایط امن اقتصادی كه افراد اطمینان یابند سرمایه گذاری های سالم و شفاف اقتصادی در حوزه های مختلف مشمول صدر اصل ۴۴ ، به هر وجهی مورد حمایت دولت است. دوم این كه دولت این علاقه مندی و اراده را بتواند منتقل كند كه از حضور بخش های غیر دولتی در فعالیت های صدر اصل ۴۴ به صورت رقابتی استقبال می كند. با این فرض، به نظر می رسد بسیاری از موانع فعلی، اجرایی است كه غالباً هم به رویه های دولتی مربوط می شود؛ از جمله این كه بسیاری از وزیران و مدیران اقتصادی كشور به مجموعه ای از محدودیت هایی كه خود خلق كرده اند، عادت كرده اند. آنچه امروز ما باید دنبال كنیم این است كه بعضی رویه ها و خلقیات بخش دولتی را كه به حریف و رقیب اجازه ورود به فعالیت های اقتصادی را نمی دهد، بشكنیم. آن وقت است كه واگذاری ۳۵ درصد باقی مانده، دیگر اصلاً به حساب نمی آید تا نگران واگذاری یا عدم واگذاری آن باشیم.
● بررسی الگوی دولت در واگذاری سهام وپرداخت یارانه ها
در بخش یارانه ها این ضعف را كه سیستم پرداخت یارانه ها در كشور ناكار آمد است و ما به فقیر و غنی به یك اندازه و بلكه به غنی بیش از فقیر كمك مالی كرده ایم، كسی انكار نمی كند. طبیعی است با مدل فعلی پرداخت یارانه ها نه می شود افراد فقیر را شناسایی كرد و نه می شود طبقات محروم را به لایه های بالایی انتقال داد؛ چون اصولاً این شیوه كمك كردن، كمك برای توانمند سازی نیست. بحث این است كه ما بتوانیم نیازمندان را در دهك های پائینی جامعه، درست شناسایی و برای این افراد درست هدف گذاری كنیم.
كاری هم كه دولت نهم تاكنون كرده، در واقع شناسایی این افراد و استخراج اطلاعات درباره آنها بوده است و به نظر می رسد كه كار در مسیر خوبی پیش می رود. البته این كه آیا سرعت كار قابل قبول هست یا خیر، بحث دیگری است. در الگویی كه دولت برای واگذاری سهام ارائه داده، تعاونی های شهرستانی و استانی شكل می گیرند و مجموعه آنها در یك شركت سرمایه گذاری متمركز می شوند؛ آنگاه سهام بنگاه هایی كه قرار است واگذار شود به شركت واسط می آید تا برحسب میزان اعضای این تعاونی ها كه متشكل از اعضای كمك بگیر و مورد حمایت هستند، بین استان ها و شهرستان های مختلف توزیع شود. این فرآیند یك مرحله رفت و برگشتی دارد كه ابتدا باید از بالا به پائین انجام و توزیع ، كامل شود.
بعد از این، خود تعاونی ها امكان اعمال مدیریت به مدیریت بالادستی را پیدا می كنند كه البته در این فاز حداقل نیاز به ۴-۳ سال زمان داریم. در مرحله بعد كه اعمال مدیریت از پائین به بالاست، باز هم نیاز به زمان نسبتاً زیادی داریم. كار دیگری كه دولت كرده، این است كه بنگاه های بزرگ قابل واگذاری مشمول صدر اصل ۴۴ را وارد فاز قیمت گذاری كرده است؛ اینها باید وارد ساز و كار بورس شوند و شفافیت كافی پیدا كنند تا به مرحله واگذاری برسند.
● اصلاح مدیریت، لازمه تحقق شعارهای سند چشم انداز
نارضایتی مردم از سیاست های اقتصادی دوران سازندگی آنان را دست به دامن اصلاح طلبانی كرد كه آزادی های سیاسی را در صدر شعارهای انتخاباتی خود قرار داده بودند. اصلاح طلبان البته خود وارث برنامه ای شدند كه دولت قبلی برای آنان تدارك دیده بود و در مجلس پنجم به تصویب رسیده بود. در برنامه سوم، بعد از یك دهه آزمون و خطا، هم سیاستمداران و هم اقتصاد دانان تكنوكرات دریافته بودند كه بر پایی اقتصاد بازار نیازمند ایجاد نهادهای مناسب برای تضمین كاركرد مناسب نیروهای بازار است. این چنین شد كه در برنامه سوم، مجدداً اصلاحات اقتصادی در دستور كار قرار گرفت.
با این وصف، هرچند در این دوره تشكیل شركت های مادر تخصصی و ساماندهی شركت های دولتی با موفقیت نسبی همراه بود، در زمینه واگذاری شركت های دولتی توفیق چندانی به دست نیامد و میزان سرمایه گذاری شركت های دولتی در مقایسه با ارزش سهام واگذار شده به بخش خصوصی بسیار فراتر از آن بود. به عبارت دیگر در پایان برنامه سوم ایران همچنان در زمره كشورهایی بود كه در آنجا دولت نقش فائقه را در حوزه اقتصادی ایفا می كرد. سازمان ها، نهادها و شوراهای سیاستگذاری موجود در برخی حوزه ها از تخصص كافی برخوردار نیستند. اجرای دقیق اصل ۴۴ قانون اساسی می تواند راهكاری اساسی برای جهش اقتصادی و ابزاری كارآمد برای دستیابی به اهداف سند چشم انداز باشد.
لذا در تنظیم برنامه های ۵ ساله باید این برنامه ها را به طور كنترلی و پویا به اجرا درآوریم و در بودجه سالیانه، مرتب آن را اصلاح كنیم. فراموش نكنیم كه تحقق شعارهای سند چشم انداز، مستلزم اصلاح مدیریت و سیاست اقتصادی است. چرا كه سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ قانون اساسی در عین حالی كه بزرگ ترین واقعه اقتصادی ایران است، هر گونه خطا و كوتاهی در اجرای آن می تواند به بروز فاجعه ای بزرگ در كشور منجر شود.
● در راه كوچك سازی
دولت ها مادام كه انحصار استخراج و بهره برداری از نفت را در دست دارند و به موازات افزایش قیمت نفت، درآمدها را از طریق بودجه جاری و عمرانی خود به اقتصاد تزریق می كنند، بزرگ و بزرگ تر می شوند. تجربه در ایران نشان داده كه حتی اگر دولت و شركت های دولتی در مضیقه مالی قرار گیرند، گام جدی در راه كوچك سازی بر نمی دارند و با اتكا به تسهیلات تكلیفی، انتشار اوراق قرضه داخلی، فاینانس خارجی و بیع متقابل و استقراض از بانك مركزی منابع مالی مورد نیاز خود را تأمین می كنند.
دولت در برنامه سوم، خود را قانوناً موظف كرد كه از بانك مركزی قرض نگیرد، سهم تسهیلات تكلیفی را به تدریج كاهش دهد و با گشایش حساب ذخیره ارزی نه تنها با نوسانات زیانبار درآمدهای نفتی مقابله كند بلكه با تخصیص نیمی از ذخیره این حساب به تسهیلات ارزی مورد نیاز بخش خصوصی، آن را تقویت كند. هرچند در این زمینه دولت خاتمی به اكثر تعهدات خود پایبند باقی ماند، اما ضمن داشتن گوشه چشمی به حساب ذخیره ارزی، خود را ازانتشار اوراق قرضه و تأمین مالی خارجی محروم نكرد. اكنون بند «الف» سیاست های كلی اصل ۴۴ ناظر به تدابیری است كه از بزرگ شدن بخش دولتی جلو گیری می كند و حوزه فعالیت های بخش خصوصی و تعاونی راگسترش می دهد. ممنوعیت دولت از انجام فعالیت های جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴ والزام آن به واگذاری سالانه ۲۰ درصد این قبیل فعالیت ها تا پایان برنامه چهارم، در زمره مهم ترین تدابیری بوده كه برای جلوگیری از بزرگ شدن دولت اتخاذ شده است.
سرمایه گذاری، مالكیت و مدیریت بخش خصوصی در زمینه های صدر اصل ۴۴ قانون اساسی در زمینه بازرگانی خارجی، بانكداری، بیمه، تأمین نیرو، راه و راه آهن، حمل و نقل هوایی و كشتیرانی مجاز شناخته شده است. به موجب بند «الف» سیاست ها، بخش خصوصی همچنین می تواند در صنایع بزرگ و مادر و معادن ( به استثنای نفت و گاز) و كلیه امور پست و مخابرات ( به استثنای شبكه های مادر مخابراتی و امور واگذاری فركانس و شبكه های اصلی)، سرمایه گذاری كند. بند «ب» سیاست های كلی اصل ۴۴ ناظر بر تقویت بخش تعاونی در اقتصاد كشور است كه در خرداد ۸۴ ابلاغ شد. در این بند هدف كمی ۲۵ درصد تا پایان برنامه پنجم برای سهم بخش تعاون تعیین و دولت موظف شده است از طریق انگیزش های مالی، رفع محدودیت های قانونی و آموزش های فنی و حرفه ای و تأسیس تعاونی ها برای سه دهك اول جامعه بكوشد. اما بند «ج» سیاست های كلی اصل ۴۴ كه ناظر بر واگذاری فعالیت ها و بنگاه های دولتی است، در تاریخ ۱۲ تیر ۸۵ ابلاغ شد. به موجب این بند، واگذاری ۸۰ درصد از سهام بنگاه های دولتی مشمول صدر اصلی ۴۴ به بخش های خصوصی شركت های تعاونی سهامی عام و بنگاه های عمومی غیر دولتی مجاز شناخته شده است.
● دولت نهم و سیاست های كلی اصل ۴۴
به نظر می رسد محور سیاست های دولت نهم در ۲سال اخیر بیشتر بر ایجاد فرصت های اشتغال بیشتر برای جوانان و تجدید توزیع اعتبارات عمرانی استانی به نفع مناطق محروم استوار بوده است. دولت نهم در این مدت تلاش فراوان كرد تا از طریق نظام بودجه ریزی دولتی، منابع مالی بیشتری را صرف پرداخت انواع یارانه برای كالاهای اساسی وتسهیلات بانكی كند و با تسریع در اجرای طرح های عمرانی، رونق اقتصادی را در كشور جان تازه ای بخشد تا شاید از این طریق فرصت های درآمد و اشتغال بیشتری برای جوانان جویای كار خلق كند. تجربه ۳ برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی به مسئولان نظام آموخته بود كه رهایی از یك اقتصاد دولتی ناكارآمد و بزرگ به سادگی امكانپذیر نیست.
با آن كه در اسناد چشم انداز دراز مدت جمهوری اسلامی، سیاست های كلی نظام و برنامه چهارم نظام اقتصادی كشور به شكلی ترسیم شده بود كه در آن اقتصاد بازار نقش بیشتری را باید ایفا می كرد و كلیه سیاست های اقتصادی دولت و مجموعه نظام در اسناد فوق در جهت بر پایی اقتصاد بازار تدوین شده بود، اما یك مانع بزرگ قانونی در این راه وجود داشت و آن روشن نبودن حدود و قلمرو بخش های دولتی، خصوصی و تعاونی دراقتصاد بود. این موضوع بود كه مطابق قانون اساسی باید بر اساس قوانین عادی تعیین می شد ولی با سپری شدن نزدیك به ۳دهه از انقلاب تحقق نیافته بود. ادامه سیاست های تخصیصی و توزیعی بعدها نیز به اتخاذ سیاست های مالی و پولی انبساطی انجامید و به نحو بی سابقه ای بر حجم نقدینگی افزود و این به نوبه خود بر گرایش های تورمی موجود در اقتصاد دامن زد. در وضعیتی كه نرخ اسمی ارز كم و بیش ثابت باقی مانده، اقتصاد كشور نرخ پائین تورم را تجربه می كند و در عین حال سیاست مناسبی برای واردات اتخاذ شده است، تولید كنندگان داخلی بیش از پیش توان رقابت خود را در سطح ملی و بین المللی از دست نمی دهند و ركود تورمی در بخش های صنعتی كشور شكل نمی گیرد.

منبع : روزنامه ایران