صیانت از عواید نفتی

بررسی نقش نفت در اقتصاد ایران و اینکه از این منبع بجامانده از نسل های گذشته برای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور استفاده شده همواره مورد سوال صاحبنظران است. به عبارت دیگر پرسش اصلی در زمینه نقاط قوت و ضعف بهره گیری از عواید این منبع طبیعی و شناخت فرصت ها و تهدیدهای فراروی کشور در این زمینه است. با نگرش به گستردگی مباحث اقتصادی و سیاسی تولید و مصرف منابع طبیعی و از جمله نفت در این گفتار سعی می شود بر اساس اسناد و مدارک در حد امکان تصویری از ارتباط عواید نفت و بودجه در ۱۰۰ سال گذشته و فراز و فرود ناشی از تغییرات درآمدهای نفتی ارائه شود. ضمن اینکه براساس آموخته های تاریخی هدف آن است ساختار مناسبی برای صیانت از عواید نفت و گاز ارائه شود:
● دوره استخراج تا ملی شدن نفت
از قرن های گذشته مردم ایران به مساله تراویدن نفت از زمین آشنا بوده اند ولی بهره برداری از آن به صورت تجاری تا حدود دو تا سه دهه قبل از قرن ۱۹ مطرح نبوده است. زمانی که با واسطه گری یک ایرانی بنام نتوان کتابچی قرارداد حق امتیاز بهره برداری از منابع نفت و گاز در تاریخ ۲۸ مه ۱۹۰۱ (۱۲۸۰شمسی) به ویلیام ناکس دارسی واگذار شد مصادف است با جریانات ضد استبدادی مردم به طوری که حدود پنج سال بعد از این قرارداد، انقلاب مشروطیت به پیروزی می رسد و دو سال بعد یعنی در ۲۶ مه ۱۹۰۸ میلادی (پنجم خرداد ۱۲۸۷ شمسی) چاه یک مسجد سلیمان به نفت رسید.
صاحب امتیاز متعهد شد ۲۰ هزار لیره نقد و معادل آن سهام به دولت ایران بدهد. ضمناً قرار شد شرکت نفت انگلیس و ایران تشکیل شود و تمامی شرکت های تابعه آن سالانه ۱۶ درصد از سود خالص خود را به دولت ایران بدهند. ضمن اینکه صاحب امتیاز، پرداخت سالی ۲۰ هزار لیره حقوق دیوانی معادن نفت دایر و در اختیار را نیز متعهد شد.
با اتمام خط لوله مسجد سلیمان به آبادان در سال ۱۹۱۲ میلادی (۱۲۹۱ شمسی) برای اولین بار ۴۳هزار تن و سپس در دو سال بعد از آن ۸۱هزار تن و ۲۷۴هزار تن نفت خام به خارج صادر شد. بدین ترتیب در دهه آخر حکومت قاجار دریافت درآمدهای نفتی آغاز شد.
برای اولین بار، لایحه بودجه جامع و کاملی برای سال ۱۲۸۹ تحت عنوان طرح بودجه کلی به مجلس شورای ملی تقدیم شد که در بخش پیش بینی عایدات ۱۲۰هزار قران به عنوان حق امتیاز نفت و ۲۰هزار قران به عنوان بدهی کمپانی نفت درج شده است که این ارقام در مقابل کل عایدات آن سال که حدود ۱۴۱ میلیون قران بوده رقم ناچیزی است.
طی سال های ۱۲۹۱ تا ۱۲۹۸ شمسی جمعاً ۳۸۷۰ هزار تن متریک نفت (معادل ۳/۲۸ میلیون بشکه) نفت خام تولید می شود که درآمد آن حدود ۱۳۲۵۵۵۲ لیره (معادل ۹/۵ میلیون دلار) بوده است.
در خلاصه حساب تمامی عایدات و مخارج مملکت ایران برای سال ۱۲۹۰ و ۱۲۹۱ شمسی، کل عایدات در سال های مذکور به ترتیب ۲/۱۴۳ و ۲/۱۴۵ میلیون قران (ریال) بوده است که در آن ذکری از عایدات حق امتیاز نفت نشده است.
به هرحال پس از تدوین لایحه جامع بودجه سال ۱۲۹۱ شمسی به علت نابسامانی در اداره مملکت و دوره فترت چند سالی امکان تنظیم بودجه و تصویب در مجلس فراهم نشد. تنها سند در دسترس در این مورد صورت کل عایدات وصولی و مخارج سال ۱۲۹۹ است که عواید نفت جنوب در آن معادل ۳۱۹۴۷۵۰ تومان ذکر شده است.
در سال های ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ شمسی در زمان حکومت رضاخان، اساساً بودجه شامل عواید و مخارج تهیه و به تصویب می رسید. در این بودجه ها تمام یا قسمتی از عواید نفتی (با توجه به نوع تلقی از درآمد و نحوه مصرف) به تصویب مجلس رسیده است.
از تحولات مهم در امر بودجه نویسی و استفاده از عواید نفتی در این دوره، موضوع منظور شدن عایدات نفت در سال های ۱۳۰۸ تا ۱۳۲۰ در حساب وجوه ذخیره مملکتی است. یعنی در ماده واحده هرساله بودجه مصوب ذکر نشده که عواید حق امتیاز نفت به حساب وجوه ذخیره مملکتی واریز می شود. در نتیجه کل درآمدهای مملکت بدون عایدات نفتی به تصویب مجلس می رسید. با کاهش شدید حق امتیاز دریافتی از شرکت نفت ایران و انگلیس در اوایل دهه ۱۳۱۰ (به پایین ترین سطح۲ خود از سال ۱۲۹۶ رسیده بود) لغو امتیاز شرکت نفت انگلیس مطرح شد که نهایتا منجر به تجدیدنظر در آن شد. با تجدیدنظر در قرارداد دارسی در سال ۱۳۱۱ و افزایش قابل توجه درآمدهای نفتی عملاً در بودجه های سنواتی کماکان حق امتیاز به حساب وجوه ذخیره مملکتی منظور می شد ولی سود سهام و حق نمایندگی در بودجه های سال های ۱۳۱۱ تا ۱۳۲۰ به عنوان جزئی از درآمدهای بودجه در نظر گرفته می شد. با این مکانیسم یعنی تشکیل حساب ذخیره، وابستگی بودجه عمومی دولت به نفت تا اندازه ای کاهش یافت. ولی باید توجه داشت از حساب سذخیره ارزی مملکتی بر اساس قوانین مجلس، وجوه مختلفی برای تامین مهمات قشون، احداث راه آهن، ساخت طرق، ایجاد صنایع خرید کشتی و۱ طی سال های ۱۳۰۹ تا ۱۳۱۹ برداشت شده است که حدود آن بالغ بر ۲۸ میلیون لیره تخمین زده می شود. از این میزان حدود ۴۳ درصد در تامین مهمات قشون، ۳۶ درصد در امور طرح های راه آهن، صنایع، راه ها و خرید کشتی و ۲۱ درصد در امور متفرقه تخصیص یافته است. با در نظر گرفتن اقلام برداشت از حساب ذخیره، کلاً برآورد می شود که طی سال های ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ به طور متوسط حدود هشت درصد مخارج کل بودجه به عواید نفتی وابسته بوده است. درحالی که اگر برداشت از حساب ذخیره به حساب نیاید وابستگی به بودجه نفت به کمتر از دو درصد می رسد.
در تجدیدنظر قرارداد و حق امتیاز دارسی در سال ۱۳۱۱ به طول قرارداد ۳۰ سال اضافه شد ولی صاحب امتیاز متعهد به پرداخت
۲۰ درصد از منافع ناشی از عملیات نفتی شرکت نفت انگلیس و ایران در سراسر جهان(مازاد بر ۳۷۱۲۵۰ لیره حداقل) به علاوه چهار شلینگ بابت هر تن نفت صادره یا مصرفی داخل کشور به عنوان حق امتیاز با تحصیل معافیت مالیاتی برای مدت ۳۰ سال اول قرارداد در قبال پرداخت شش پنس تا یک شلینگ بابت هر تن نفت مشمول حق امتیاز شد. ضمن اینکه قرار شد درآمدهای حق امتیاز سال ۱۳۱۰ و ۱۳۱۱ با شرایط جدید محاسبه و پرداخت شود.
نکته مهم قابل ذکر در ارتباط با استفاده از منابع و عواید نفتی، فکر تنظیم برنامه برای فعالیت های عمرانی کشور است که در ۱۱ فروردین ۱۳۱۶ با تصویب هیات وزیران، هیاتی به نام «شورای اقتصادی» برای تمرکز در مطالعه و برنامه ریزی اقتصادی در کشور شکل گرفت. رئیس این هیات، نخست وزیر و اعضای آن، وزیر مالیه، روسای کل فلاحت، صنعت و تجارت- نظارت بر شرکت ها- بانک ملی ایران- بانک فلاحت، بانک سپه و سه نفر افراد بصیر به تصویب هیات وزیران بود.
این شورا در اول تیر ۱۳۱۶ گزارشی در مورد تهیه برنامه عمومی اقتصادی به رضاخان می دهد پس از آن کمیسیون دائمی این شورا تشکیل می شود و پس از چند هفته گزارشی در زمینه اصلاح وضع کشاورزی، اسکان ایلات و عشایر با عنوان برنامه هفت ساله کشاورزی به نخست وزیر ارائه می کند. ولی با شروع جنگ و مسدود شدن راه های زمینی و دریایی کشور امکان اجرای این برنامه فراهم نمی شود.
در مصوبه هشت مهر ۱۳۲۰ مجلس شورای ملی با شروع جنگ و خروج رضاخان از ایران طی ماده واحده ای با دادن مجوز به وزارت دارایی برای استفاده از کل موجودی حساب اندوخته کشور و تمامی پرداخت های شرکت نفت انگلیس و ایران درطول سال ۱۳۲۰ عملاً مکانیسم حساب ذخیره مملکتی را ملغی می کند. و از این به بعد حرمت استفاده از عواید نفت در بودجه دولت از بین رفت.
همانگونه که اشاره شد در زمان رضاخان تقریباً اهم درآمدهای نفتی ایران که با تصویب مجلس از حساب وجوه ذخیره مملکتی برداشت شد صرف تجهیزات نظامی، احداث راه آهن و راه و توسعه صنایع شد. با درنظر گرفتن برداشت از حساب مذکور در سال ۱۳۱۷ حدود ۱۳ درصد۳ از کل دریافتی های دولت را عواید نفتی تشکیل می داد. در اواخر دهه ۱۳۱۰ بالغ بر ۶۲ درصد ارز خارجی کشور از صنعت نفت تحصیل می شد. در ۲۰ سال ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ در دهه اول تاکید بر امنیت و سپس ایجاد زیربناها مثل راه، راه آهن، آموزش و توسعه بعضی از صنایع مثل صنعت قند و منسوجات بود. جدول زیر جریان عقب ماندگی ایران در مقایسه با ترکیه و مصر را با بعضی شاخص ها نشان می دهد.
در طی سال های ۱۲۹۹ تا ۱۳۱۱شمسی کل درآمدهای بودجه از ۳/۱۹۳ میلیون ریال به ۴۴۵ میلیون ریال افزایش یافت. در این مدت قرض ایران به انگلیس و هند۵ از دو میلیون و ششصد و نوزده به یک میلیون و ششصد و یک هزار لیره کاهش یافت و قرض کلان ایران به روسیه ملغی شد. در سال ۱۳۲۰ درآمد بودجه به رقم ۳۶۱۳ میلیون ریال رسید. اهم این درآمدها از گمرکات، مالیات ها و انحصارات دولتی تامین می شد. روند تغییرات کل درآمدها - عواید نفتی در بودجه- کل مخارج و مبالغ برداشت از حساب ذخیره مملکتی نشان داده شده است.
از مشخصه های بارز ۲۰ ساله اول قرن ۱۳ ه.ش در رابطه با عواید نفتی و بودجه افزایش قابل توجه درآمدهای نفتی (به ویژه در اوایل دهه ۱۳۱۰) به لحاظ افزایش میزان تولید نفت و تجدیدنظر در قرارداد دارسی در سال ۱۳۱۱ است. طی ۲۰ سال نرخ هر بشکه نفت حدوداً از ۱۲ سنت به ۲۲ سنت و مقدار تولید از ۳/۲ به بیش از ۹ میلیون متریک تن رسید. به رغم این افزایش زیاد درآمد نفت از آنجا که وابستگی بودجه دولت به نفت زیاد نبود و از طرفی مکانیسم حساب ذخیره مملکتی و استفاده از آن در طرح های عمرانی و واردات مهمات موجب شد این افزایش حداقل تا سال ۱۳۱۸ به تقاضای کاذب زیاد در بازار منجر نشود. در نتیجه تراز اقتصادی کشور دچار تزلزل نشد. ولی در اواخر این دوره و نهایتاً دادن مجوز برای برداشت از حساب ذخیره مملکتی و هزینه کردن درآمدهای نفتی در بودجه دولت شاهد تورم و نابسامانی اقتصادی هستیم.
دهه ۱۳۲۰ برای ایران از هر نظر حساس و بحرانی بود. با آغاز جنگ دوم جهانی ارتش انگلیس و روسیه در شهریور ۱۳۲۰ و در پی آن در سال ۱۳۲۲ نیروی نظامی آمریکا به ایران هجوم آوردند. این اشغال علاوه بر مشکلات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی آثار ناگواری بر شیرازه بودجه ریزی کشور داشت. کاهش درآمدهای دولت به لحاظ ناتوانی در اخذ مالیات به ویژه در استان های شمالی و رکود شدید در بخش های تولیدی و تقلیل واردات موجب افزایش قیمت ها شد. به طوری که شاخص هزینه زندگی از ۱۰۰ در سال ۱۳۱۸ به ۱۵۲ در سال ۱۳۲۰ و به ۷۵۶ در سال ۱۳۲۳ رسید. این امر رشد شدید هزینه های دولت را از سال ۱۳۱۹ به بعد به همراه داشت. از سوی دیگر باوجود ورود مجدد درآمدهای ناشی از حق امتیاز نفت در تامین هزینه های بودجه و حذف حساب ذخیره مملکتی توازن درآمد و هزینه بودجه از سال ۱۳۲۲ به بعد برای چند سال میسر نشد.از مشخصه های این دوره تصویب بودجه به صورت یک یا چند دوازدهم است که حتی این امر تا چند سال بعد از جنگ نیز ادامه داشت.
بودجه های مصوب سال های ۱۳۲۰ ، ۱۳۲۱ و ۱۳۲۲ تنها مجوز خرج بود و اساسا هیچگونه هدفی را دنبال نمی کرد.
تنها نکته مهم در مصوبات این دوره مجلس یکی اشاره به تشکیل هر چه سریع تر شورای عالی اقتصادی در مصوبه ۱۸ دی ماه ۱۳۲۳ در الغای اختیارات اقتصادی دکتر میلسپو رئیس کل دارایی و دومی که از نظر نفت و بودجه اهمیت دارد تبصره ۸ قانون مصوب اول بهمن ماه ۱۳۲۶ (در قالب اجازه پرداخت حقوق و هزینه های کل کشور در سه ماهه آخر سال ۱۳۲۶) است که در آن به جدا کردن عایدات حق امتیاز و سود سهام و هر نوع عایدات دیگر از شرکت نفت ایران و انگلیس دارد. بنا به این قانون از اول سال ۱۳۲۷ تا ۱۰ سال آنچه از عایدات نفت حاصل می شود برای سال اول ۴۰ درصد، سال دوم ۷۰ و سال های بعد ۱۰۰ درصد تنها باید صرف کارهای تولیدی و عام المنفعه شود که استفاده از این محل بر طبق برنامه معین و اجازه مخصوص مجلس شورای ملی مقدور شد و اولویت مصرف این وجوه برای استان ها و شهرستان ها قید شده بود.
این قانون سرآغاز اندیشه برنامه ریزی در استفاده از عواید نفتی در امور عمرانی و تولیدی شد. بر این اساس دولت در سال ۱۳۲۷ «اداره دفتر کل برنامه» را برای تهیه کارهای مقدماتی کاربرنامه و هماهنگی امور مشاوره با هیات ها و موسسه های خارجی تشکیل داد که وظیفه آن تنظیم یک برنامه هفت ساله بود این اداره سپس به سازمان موقت برنامه نام گرفت. این سازمان سپس قراردادی با مهندسین مشاور ماورای بحار منعقد کرد و شرکت مذکور در دی ماه ۱۳۲۷ گزارشی در مورد برنامه هفت ساله را به دولت داد. سپس در ۲۶ بهمن ۱۳۲۷ ماده واحده و چهار تبصره در مورد قانون برنامه اول عمرانی به تصویب مجلس شورای ملی رسید. این مصوبه کلا ً بر اساس گزارش کمیسیون برنامه مجلس شکل گرفت. در این گزارش ضمن توجه به ارکان سازمان برنامه قید کرده بود که در سال اول ۶۰۰ میلیون ریال و از سال دوم تمام درآمدهای دولت از محل پرداخت های شرکت نفت ایران و انگلیس به اجرای برنامه تخصیص می یابد.
تشکیلات سازمان برنامه و تجدید سازمان صنایعی که از بانک صنعت و معدن به سازمان برنامه انتقال یافتند در سال اول برنامه صورت گرفت. ضمن اینکه تصویب اساسنامه سازمان برنامه شامل وظایف شورای عالی، هیات نظارت و مدیر عامل در ۲۵ آذر ۱۳۳۱ به تصویب مجلس شورای ملی رسید. با توجه به ماموریت سازمان برنامه شورای عالی که تایید کننده طرح ها و برنامه هاست مرکب از هفت عضو بود که برای مدت برنامه با پیشنهاد دولت و فرمان شاه منصوب می شدند.
در جهت نظارت مجلس در حین اجرا هیات نظارت مرکب از شش نفر بوده که مجلس شورای ملی از میان فهرست ۱۸ نفری پیشنهادی دولت انتخاب می کند و مدیر عامل که با پیشنهاد دولت و تصویب شاه عهده دار مسوولیت می شود.
همانگونه که ملاحظه می شود تفکر قانونگذار از تشکیل سازمان برنامه اساسا جدا کردن عواید نفت از مخارج جاری دولت یا محدود کردن اندازه دولت و نهایتاً استفاده از درآمدهای نفت در عمران و آبادی در شش فصل کشاورزی، راه، صنایع، نفت، پست و تلگراف و تلفن و اصلاحات اجتماعی و شهری بوده است.
همزمانی قانون ملی شدن نفت در ۲۹ اسفند ۱۳۲۹ در بحرانی که قبل و بعد از آن در مملکت وجود داشت و به ویژه کاهش و توقف صادارت نفت موجب شد برنامه هفت ساله اول نتواند به اهداف خود نائل شود. به هرحال دستاورد برنامه اول تاسیس شش کارخانه جدید، احداث جاده و راه آهن و مکانیزه شدن محدود مزارع و اجرای تعدادی طرح های غیرعمده است. ولی با این وجود تشکیل سازمان برنامه شرایط رکود اقتصادی سال های ۱۳۲۰ تا ۱۳۲۷ را تا اندازه ای مرتفع کرد و تفکر برنامه ای و استفاده منابع نفتی در جریان توسعه را مجدداً مطرح کرد.
تصویری از تفسیر درآمدهای دولت در مقابل هزینه های مصرفی و استفاده از منابع نفتی در بودجه طی سال های ۱۳۲۱ تا ۱۳۳۲ در جدول ارائه شده است.
نگاهی به تغییرات بودجه کشور در سال های پیش از اشغال به بعد نشان می دهد که تا سال ۱۳۱۷ بودجه دولت متوازن بوده اما از سال ۱۳۱۸ یعنی آغاز جنگ دوم جهانی مواجه با کسری بودجه می شویم. در سال های اشغال حتی با منظور کردن کل عواید نفتی در بودجه دولت و عملاً حذف حساب ذخیره مملکتی کسری بودجه به حد فاجعه بار می رسد. ضمن اینکه با جریان ملی شدن نفت و کاهش و سپس توقف تولید نفت در سال های ۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲ کسری بودجه وجود دارد.
ولی اگر به دگرگونی ترکیب بودجه سال های قبل و بعد از ۱۳۲۰ نظر افکنیم، ملاحظه می شود اهم بودجه که در سال های دهه ۱۳۱۰ به ترتیب به راه و راه آهن، صنایع و سپس به ارتش و بعد از آن به وزارت معارف و در آخر به وزارت کشور اختصاص داشته است. در سال های ۱۳۲۱ تا ۱۳۲۸ با ۳/۲ برابر شدن بودجه وزارت جنگ، چهار برابر شدن بودجه وزارت دارایی، سه برابر شدن بودجه وزارت کشور و کاهش شدید بودجه دستگاه های اقتصادی یعنی صنایع و معادن و راه و ارتباطات ترکیب بودجه دگرگون می شود به طوری که در این دوره اهم بودجه دولت و درآمدهای نفتی به هزینه دستگاه های غیرمولد سوق داده می شود و به عبارت دیگر از این تاریخ شاهد بزرگ تر شدن اندازه دولت می باشیم.
از صدور اولین محموله نفت خام در سال ۱۲۹۱ شمسی تا اوایل دهه ۳۰ جمعاً بالغ بر ۳۱۸ میلیون تن متریک نفت خام (معادل۸/۲۳۲۷ هزار بشکه) تولید و صادر شده است که در مقابل حدود ۵/۱۲۹ میلیون لیره (معادل ۳/۴۸۱ میلیون دلار) عاید خزانه کشور شده است. از کل نفت خام تولیدی مذکور نزدیک به ۴۰ درصد و از کل عایدات نفتی حدود ۳۳ درصد مربوط به سال های ۱۲۹۱ تا ۱۳۲۰ بوده است. طی سال های ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۰ تولید و صادرات نفت معادل ۱۹۱ میلیون تن متریک و درآمدهای حاصل از نفت نزدیک به ۵/۸۶ میلیون لیره بوده است که اهم این عایدات تا سال ۱۳۲۷ به مصرف هزینه های دولت رسیده است.
● دوره کودتای ۱۳۳۲ تا سرنگونی حکومت پهلوی
به دنبال چند سال مبارزه و هیجانات ملی و کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ که به سقوط دولت ملی مصدق منجر شد در سال ۱۳۳۳ قرارداد جدیدی میان دولت ایران و شرکت ملی نفت از یک طرف و کنسرسیوم (مرکب از هشت شرکت بزرگ جهانی و چند شرکت مستقل نفتی منعقد شد که آثار اقتصادی و سیاسی و از جمله در ساختار و ترکیب بودجه کشور داشته است. در این قرارداد حق اکتشاف، استخراج، تصفیه و حمل نفت در حوزه قرارداد برای ۲۵ سال (قابل تمدید تا ۴۰ سال) به کنسرسیوم داده شد. در مقابل مقرر شد
۵۰ درصد سود بر پایه بهای نفت خلیج فارس به علاوه ۵/۱۲ درصد از مقدار یا ارزش برداشت نفت خام (بهره مالکانه) به عنوان پرداخت مشخص به ایران تعلق گیرد که بدین سان درآمد ایران از هر بشکه نفت خام صادره حدوداً به چهار برابر پیش از ملی شدن نفت افزایش می یافت. ضمناً قرار شد مواد نفتی مورد نیاز کشور به بهای تمام شده به شرکت ملی نفت ایران فروخته شود.
سپس به موجب قانون نفت ۹ مرداد ۱۳۳۶ شمسی مسوولیت توسعه و بهره برداری از منابع نفتی خارج از حوزه قرارداد کنسرسیوم به شرکت ملی نفت ایران واگذار شد که در نتیجه قراردادهایی با شرایط بهتر منعقد شد.
پس از آنکه در شهریور ۱۳۳۴ برنامه هفت سال اول عمرانی به علت شرایط غیرعادی آن زمان و تحولات نفتی مختومه اعلام شد در هشتم اسفند ۱۳۳۴ برنامه دوم عمرانی (هفت ساله) به تصویب مجلس شورای ملی ایران رسید و در پی آن سه برنامه سوم، چهارم و پنجم عمرانی پنج ساله به اجرا درآمد که به هرحال این برنامه ها در روش بودجه ریزی کشور و نحوه استفاده از عواید نفت در بودجه و ساختار کلی تأثیر زیادی داشته است.
برنامه هفت ساله اول که اساساً از هدف های کلی بدون توجه به درجه ارتباط و رعایت توافق میان آنها تدوین شده بود به علت بنیان های فرسوده و کهنه اقتصادی و اجتماعی آن زمان نیز قابل اجرا نبود. تنها توفیق این برنامه ایجاد تشکیلات سازمان برنامه و تجدید و سازمان دهی صنایع منتقله از بانک صنعتی و معدنی ایران به این سازمان بود.
در برنامه هفت ساله دوم (۴۰-۱۳۳۴) مقررشد عواید نفت در سه قسمت هزینه شود، یعنی شرکت ملی نفت پس از تامین هزینه مجاز خود، مازاد را در اختیار وزارت دارایی قرار دهد. سپس وزارت دارایی ۱۰ درصد از کل عواید نفت را برای هزینه جاری (به عنوان هزینه های حفظ و اداره تاسیسات غیرانتفاعی) به مصرف رساند و مابقی برای انجام عملیات عمرانی به سازمان برنامه پرداخت شود. ولی بعد از آن در خاتمه دوره برنامه از کل عواید نفتی ۸۰ درصد به سازمان برنامه و ۲۰ درصد به شرکت ملی نفت و وزارت دارایی تخصیص می یافت. به علاوه در سال های ۱۳۳۵ تا ۱۳۳۷ اگر درآمد نفتی از حدی زیادتر می شد مازاد آن در اختیار وزارت دارایی قرار می گرفت.
کمیسیون مشترک مجلسین در دی ماه ۱۳۳۶ با پیشنهاد سازمان برنامه میزان اعتبارات طرح های عمرانی را به ۸۰ میلیارد ریال افزایش داد ولی در اسفند ۱۳۶۶ دولت سهم سازمان برنامه از درآمد نفت برای چهارسال پایان دوره برنامه دوم را از ۸۰ درصد به ۶۰ درصد تقلیل داد و مجدداً در اسفند ۱۳۳۷ نیز سهم سازمان برنامه از درآمد نفت کمتر شد. این جریان در برنامه عمرانی دوم شروع مجدد برداشت از عواید نفت برای بودجه دولت است که آثار منفی در اقتصاد را در پی داشت به طوری که سهم درآمدهای نفت در بودجه دولت از چهار درصد در سال ۱۳۳۳ به حدود ۲۹ درصد در سال های ۱۳۳۷ و ۱۳۳۸ می رسد. در این دوره رشد اقتصادی به سبب یک دوره توقف به نسبت افزایش می یابد ولی در خلال سال های۴۰-۱۳۳۴ با افزایش فشارهای تورمی شاخص هزینه زندگی به ۴/۴۳ می رسد و اندوخته ارزی طی سه سال برنامه دوم به شدت کاهش می یابد. بنابراین دولت در قالب تدبیر صندوق بین المللی پول مجبور می شود یک برنامه ضدتورمی اتحاذ و هزینه های عمومی و اعتبارات را محدود کند. ولی این سیاست، کشور را قادر می سازد در برنامه سوم و چهارم بر پایه محکمی رشد کند. در سال های ۱۳۳۹ تا ۱۳۴۳ (اواخر برنامه دوم و سه سال برنامه سوم) وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفت نسبت به سال های قبل کاهش می یابد به طوری که این نسبت در این سال ها بین ۱۵تا ۱۷ درصد در نوسان بوده است.
برنامه پنج ساله سوم عمرانی (۴۵-۱۳۴۱) توسط تحصیلکرده های خارج کشور تدوین شد و در آن علاوه بر روش های برنامه ریزی، به سازگاری بنیان های اقتصادی و اجتماعی مناسب با هداف برنامه توجه شد ولی اینکه اصلاحات ساختاری بنیان های اقتصادی و اجتماعی تا چه میزان در جهت اهداف برنامه تغییر یافت جای تامل دارد.
از تصمیمات مهم برنامه سوم در زمینه ارکان برنامه ریزی آن بود که مسوولیت امور سازمان برنامه به نخست وزیر سپرده شد و حتی هیات عالی برنامه (با عضویت وزیر دارایی، وزیر اقتصاد، رئیس بانک مرکزی و سه نفر شخصیت مطلع) به جای شورای عالی برنامه تحت ریاست نخست وزیر قرار گرفت. ضمناً هیات حسابرسی برنامه مرکب از سه نفر حسابرس (دو نفر به انتخاب مجلس شورا و یک نفر به انتخاب مجلس سنا) جایگزین هیات نظارت شد که این امر عملاً در تداخل درآمدهای نفتی در بودجه دولت و اعمال نفوذ نخست وزیر در این زمینه نقش اساسی داشته است.
گرچه در برنامه سوم ذکر شده بود طی سال های ۱۳۴۱ تا ۱۳۴۵ به سهم سازمان برنامه هر ساله پنج درصد اضافه شود و از ۵۵ درصد در اول برنامه به ۸۰ درصد در سال پایان برسد و این میزان به حساب مخصوصی بنام حساب درآمد برنامه سپرده شود ولی عملاً این امر هیچگاه محقق نشد. ضمن اینکه در این برنامه مقرر شده بود هزینه های طرح های عمرانی مستمر و هزینه نگهداری تاسیساتی که در اثر برنامه اجرا می شود از اقساط واریزی به حساب درآمد برنامه کسر شود. شکل گیری طرح های مستمر در عمل مکانیسمی برای برداشت از منابع ناشی از عواید نفت در بودجه جاری بوده است.
زیرا اساساً اغلب طرح های مستمر ماهیت امور جاری داشته اند و با تعریف طرح تطابق نداشته اند در اواخر برنامه سوم عمرانی یعنی سال های ۱۳۴۴ و ۱۳۴۵ سهم عواید نفت در بودجه دولت مجدداً به میزان چشمگیر افزایش می یابد و به ترتیب به ۶/۵۰ درصد و ۴۴ درصد می رسد.
اقتصاد ایران در برنامه سوم عمرانی سالانه به طور متوسط ۸/۸ درصد رشد داشته است. در این برنامه راهبرد جایگزینی واردات، مورد نظر قرار می گیرد و اقداماتی برای صنعتی شدن کشور صورت می گیرد. علت های اصلی این رشد سریع را می توان در استفاده از ظرفیت های اضافی تولید و سرمایه های راکد و بروز حس اعتماد و خوش بینی در بخش خصوصی، افزایش درآمد نفت و اختصاص دادن اهم آن به سرمایه گذاری های دولتی مرتبط دانست.
با توجه به شرایط ویژه در استفاده از سرمایه های راکد بخش خصوصی به رغم بالا رفتن سهم نفت در بودجه دولت در دو سال آخر برنامه شکاف نسبت کل هزینه های دولت با و بدون نفت به تولید ناخالص داخلی در برنامه سوم (شاخص وابستگی به نفت) به نسبت زیاد نبوده ولی این شکاف در اواخر برنامه سوم و سپس در برنامه چهارم روند افزایش پیدا می کند یعنی بتدریج شاهد هرچه بزرگ تر شدن دولت در اقتصاد و وابستگی دولت به عواید نفتی می شویم که نهایتاً در برنامه پنجم عمرانی به اوج خود می رسد. شاخص مذکور که در برنامه دوم حدود ۷/۲ درصد بوده در اواخر برنامه سوم به۱۰ درصد و در سال ۱۳۵۰ (آخر برنامه چهارم) به۵/۱۶ درصد و در سال ۱۳۵۲ به ۲/۱۶ درصد و نهایتاً در سال ۱۳۵۳ به اوج خود یعنی ۷/۴۰ درصد می رسد.
در اثر اجرای برنامه های دوم و سوم عمرانی، شرایط مناسب تر برای برنامه ریزی در برنامه چهارم عمرانی (۵۱-۱۳۴۷) به وجود می آید. به طورکلی در برنامه سوم، منبع مالی سازمان برنامه ۸۰ درصد درآمد کل نفت به علاوه وام خارجی، عواید پتروشیمی و گاز، وجوه حاصل از فروش اوراق قرضه در نظر گرفته شده بود. حدوداً در این برنامه عواید نفت ۶۳ درصد منبع مالی برنامه های عمرانی را شامل می شود. در این برنامه نیز هزینه طرح های مستمر از محل درآمدهای برنامه تامین و پرداخت می شد. در برنامه چهارم به دنبال افزایش سهم عواید نفت در بودجه در دو سال آخر برنامه سوم کماکان شاهد بالا بودن سهم این درآمدها در بودجه سال های برنامه دولت (جاری و عمرانی) هستیم به طوری که این نسبت از۶/۳۹ درصد در اول برنامه به ۵/۴۸ درصد در آخر برنامه می رسد.
در برنامه چهارم ارکان برنامه ریزی کشور مشابه برنامه سوم در نظر گرفته شد یعنی مسوولیت امور سازمان برنامه و ریاست هیات عالی برنامه با نخست وزیر بود.
دهه ۱۳۴۰ یعنی در برنامه سوم و چهارم عمرانی بهترین وضعیت رشد اقتصادی و رشد سرمایه گذاری در کشور به شمار می رود. در این دوره، ایران از نظر رشد اقتصادی در ردیف بالاترین در جهان قرار داشت. در این دهه به طور متوسط منابع مالی سرمایه گذاری کشور حدود ۶۰ درصد از درآمدهای نفتی، حدود ۳۲ درصد از پس انداز داخلی و حدود هشت درصد از وام خارجی تامین شده است.
ولی طی سال های ۱۳۴۹ تا ۱۳۵۳ با افزایش فوق العاده درآمدهای نفتی (هم به لحاظ افزایش قیمت هر بشکه نفت خام به بیش از ۱۰ برابر و هم به علت افزایش میزان تولید نفت به بیش از ۵۰ درصد) با برنامه ریزی نابخردانه و غیرکارشناسی و جاه طلبی شاه و بعضی از مسوولان، اهم دستاوردهای برنامه های قبلی عمرانی در زمینه رشد و توسعه اقتصادی و شکل گیری نهادهای اقتصادی نوپا و خصوصی از میان رفت. به رغم نظر کارشناسی اقتصاددانان و حتی بعضی از مسوولان سازمان برنامه که زیربناها و بنیان های اقتصادی و اجتماعی کشور ظرفیت جذب چنین اعتبارات ناشی از افزایش شدید درآمدهای نفتی را ندارد و استفاده از این درآمدها شالوده اقتصادی و اجتماعی را به هم می ریزد از سه شق برنامه های پیشنهادی در برنامه تجدیدنظر برنامه پنجم (۵۵-۱۳۵۱) برنامه جاه طلبانه یعنی خرج کردن تمامی درآمدهای اضافی انتخاب و به اجرا گذارده شد.
کل دریافت های دولت در برنامه پنجم در حدود ۵/۸۲۹۶ میلیارد ریال (یعنی نزدیک به ۱۴ برابر برنامه چهارم) پیش بینی شد که نزدیک به ۸۰درصد آن از محل درآمدهای نفت و گاز تامین می شد. در این طریق حتی به تنگناهای اشاره شده در برنامه مثل عرضه نیروی متخصص، ظرفیت تاسیسات زیربنایی، عرضه انرژی، عرضه مصالح ساختمانی و مساله تورم ناشی از رشد سریع نیز هیچگونه توجهی نشد. شاه تصور می کرد از طریق تزریق این منابع زیاد درآمدی به اقتصاد کشور می تواند به تمدن بزرگ رسیده و به منطقه مسلط شود. این برنامه شالوده بودجه ریزی سالانه را نیز تحت تاثیر قرار داد به طوری که در سال ۱۳۵۳ نزدیک به۸۰ درصد کل بودجه دولت از عواید نفتی تامین شد.
درآمدهای نفت اندازه دولت و مداخله آن را در اقتصاد کشور فزونی داد به طوری که شکاف نسبت کل پرداخت ها با و بدون نفت به تولید ناخالص در برنامه مذکور به حداکثر ممکن خود یعنی ۴۰ درصد رسید. دولت در این برنامه با اندیشه جایگزینی واردات از طریق توسعه نامتعادل رشد صنعتی و عدم تکیه به اقتصاد کشاورزی فاصله بین بخش سنتی و مدرن اقتصاد را افزایش داد. از طرف دیگر تزریق منابع زیاد به اقتصاد کشور که به بزرگ تر شدن دولت و افزایش هزینه های دولت منجر شد کاهش رشد اقتصادی و افزایش شدید سطح قیمت ها را به همراه داشت. در این برنامه برای کنترل قیمت ها از طریق واردات کلان عملاً نهادهای اقتصادی نوپا تخریب شد و با مخدوش کردن حقوق مالکیت محیط فعالیت را به نحوی نامتعادل کرد که بین سال های ۱۳۵۴ تا انقلاب اسلامی بزرگ ترین فرار سرمایه از کشور تا آن زمان صورت گرفت.
در این زمان با افزایش شدید درآمدهای نفتی، بسیاری از متغیرهای اقتصادی کشور تحت تاثیر جدی قرار گرفتند و در نتیجه با رفع محدودیت ارز یکباره هزینه های جاری و عمرانی دولت تا ۳۰۰ درصد افزایش یافت و با رشد نقدینگی، نرخ تورم که در سال ۱۳۵۱ حدود هفت درصد بود به عدد دورقمی
۲۵ درصد رسید. جالب این است که پس از وقوع مشکلات اقتصادی و روبه رو شدن با تنگناها (از جمله خاموشی های گسترده برق و...) شاه به جای اعتراف به اشتباه خود سازمان برنامه را عامل ترمز کننده نامید و حتی بازرسان شاهنشاهی را به سازمان برنامه گسیل داشت.
پس از توقف صادرات نفت در سال های ۱۳۳۱ و ۱۳۳۲بعد از کودتای ۲۸ مرداد و انعقاد قرارداد جدید با کنسرسیوم در سال ۱۳۳۳ تولید نفت خام در سال ۱۳۳۴ به۵/۱۱۸ میلیون بشکه (۶/۳۲۴ هزار بشکه در روز) و در پایان برنامه دوم یعنی سال ۱۳۴۰ به ۴/۴۲۹ میلیون بشکه (۴/۱۱۷۶ بشکه در روز) افزایش یافت. درآمد کشور از نفت در سال های ۱۳۳۳ تا ۱۳۴۰ حدود ۱/۲ میلیارد دلار برآورد می شود. در برنامه سوم و چهارم عمرانی نیز تولید و صادرات نفت خام افزایش یافت به طوری که در سال ۱۳۴۵ (پایان برنامه سوم) به ۶/۷۷۴ میلیون بشکه (۱۲/۲ میلیون بشکه در روز) و در سال ۱۳۵۰ (پایان برنامه چهارم) به ۹/۱۶۸۸ میلیون بشکه (به طور متوسط به ۶/۴ میلیون بشکه در روز) رسید. درآمدهای صادراتی نفت در برنامه سوم و چهارم به ترتیب ۵۵/۳ و ۱۲/۸ میلیارد دلار بوده است.
در سال های ۱۳۵۱ تا ۱۳۵۷ با رشد شدید توان ظرفیت تولید نفت خام عملاً تولید نفت خام درسال ۱۳۵۳ به بالاترین سطح خود یعنی ۳/۲۱۹۵ میلیون بشکه (به طور متوسط شش میلیون بشکه در روز) رسید. درآمد صادرات نفت طی سال های ۱۳۵۱ تا ۱۳۵۷ به نحو چشمگیری افزایش یافت و جمعاً به ۱۱۶ میلیارد دلار رسید که اهم آن بر اساس مصوبات برنامه تجدیدنظر برنامه پنجم به مصرف بودجه دولت اختصاص یافته است و متأسفانه به جای اینکه این قدرت مالی شرایط توسعه اقتصادی و بهبود زندگی مردم را به وجود آورد موجب ازهم گسیختگی بنیان های اقتصادی و اجتماعی و تورم زیاد شد و به عبارتی کل این توانمندی به هدر رفت. با افزایش تولیدات نفت خام در برنامه پنجم مصرف داخلی نفت خام در کشور که برنامه سوم و چهارم حدود ۱۰ درصد تولید بود عملاً در سال های برنامه مذکور به کمتر از هفت درصد کاهش یافت.●دوران بعد از انقلاب تاکنون
در سال های ابتدایی پس از انقلاب سیاست دولت و مسوولان در جهت حفظ منابع زیرزمینی برای نسل های آینده کاهش تولید روزانه شش میلیون بشکه قبل از انقلاب به دو میلیون بشکه بود. ولی عملاً در سال های ۱۳۵۹ و ۱۳۶۰ متوسط تولید روزانه نفت خام به کمتر از ۵/۱ میلیون بشکه رسید. در نتیجه درآمدهای نفتی کشور که در سال ۱۳۵۸ بالغ بر ۲۴ میلیارد دلار بود در سال های ۱۳۵۹ و ۱۳۶۰ با افت شدید به ۶/۱۱ و ۶/۱۰ میلیارد ریال رسید. کاهش درآمدهای نفتی آثار خود را در بودجه دولت نیز نشان داد یعنی کسری بودجه دولت که در سال ۱۳۵۸ حدود ۷/۲۳ درصد (۴۸۰ میلیارد ریال) بود با شروع جنگ تحمیلی درسال ۱۳۵۹ به ۳/۴۲ درصد (۵/۹۷۲ میلیارد ریال) افزایش یافت.
در دو سال مذکور وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفت به ترتیب ۷/۵۴ و ۶/۳۸ درصد بود و به رغم کاهش تولید و صادرات نفت در این دو سال کماکان بودجه دولت که با کسری زیادی نیز مواجه بود همچنان به عواید نفت وابسته بود.
در سال های ۱۳۵۹ تا ۱۳۶۸ مقارن با جنگ تحمیلی، کسری بودجه دولت ادامه داشت و با افزایش و کاهش درآمدهای نفتی، کسری بودجه نیز به نسبت کاهش یا افزایش می یافت. این دوره برعکس سال های ۱۳۵۰ تا ۱۳۵۷ که افزایش درآمدهای نفتی و تزریق آن در اقتصاد بحران به وجود آورد کاهش درآمدهای نفتی شیرازه اقتصاد وابسته به نفت را دچار تزلزل کرد. از آنجا که درآمدهای نفتی نیز تکافوی کسری بودجه را نمی کرد استفاده از اعتبارات بانکی مورد نظر قرار گرفت. پیامد این امر افزایش سطح زندگی، افت میل به سرمایه گذاری بخش خصوصی و فرار سرمایه از کشور بود. میانگین تورم این دوره به نزدیک ۱۹ درصد افزایش یافت. در سال ۱۳۶۵ و ۱۳۶۷ با کاهش شدید درآمدهای نفتی به ۲/۶ و ۶۷/۹ میلیارد دلار کسری بودجه به ترتیب به ۴۶ و ۵/۵۰ درصد بالغ شد. نوسانات زیاد قیمت نفت خام و کاهش تولید نفت خام مشکلات زیادی را برای اقتصاد کشور به وجود آورد. به طوری که میانگین رشد تولید ناخالص داخلی طی ۱۳۵۸ تا ۱۳۶۸ به۹/۰- درصد کاهش یافت.
دوره ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۲یا برنامه اول توسعه که به دوران بازسازی شناخته می شود با افزایش تولید نفت و صادرات نفت به ترتیب از ۹/۲ و ۱/۲ میلیون بشکه در روز در سال ۱۳۶۸ به ۹/۳ و ۹/۲ میلیون بشکه در روز در سال ۱۳۷۲ همراه است. در این دوره درآمد صادرات نفت خام در سال های برنامه بین ۱۲ تا ۱۸ میلیارد دلار در نوسان بود. ضمن اینکه کسری بودجه در این دوره نسبت به سال های قبل به شدت کاهش می یابد. ولی وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی همراه با رشد درآمدهای نفتی به نحو بارز تغییر می یابد. یعنی در سال های ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۱ که درآمدهای نفتی به ترتیب ۱۲ ، ۱۸ ، ۱۶، ۸۸/۱۶ میلیارد دلار بوده وابستگی بودجه دولت به عواید نفت به ترتیب ۳۵ ، ۷/۵۵، ۸/۴۳ و ۸/۴۷ درصد برآورد می شود. در سال ۱۳۷۲ با توجه به یک نرخی کردن قیمت ارز (۱۶۴۶ ریال) نسبت درآمدهای نفتی مندرج در بودجه به کل مصارف یکباره به ۷۰ درصد می رسد. در این دوره با استقراض وام دسترسی به منابع ارزی بیشتر فراهم شد. متوسط رشد اقتصادی این دوره به ۴۴/۶ درصد افزایش یافت ولی با تزریق درآمدهای نفتی بیشتر به بودجه دولت و رشد زیاد هزینه ها، نرخ تورم در این دوره به طور متوسط به ۴/۲۲ درصد رسید.
سال ۱۳۷۳ که میان دو برنامه اول و دوم است از نظر منابع و مصارف بودجه متوازن است ولی اتکای بودجه دولت به درآمدهای نفتی در این سال به ۳/۷۴ درصد رسید.
با اتخاذ سیاست های مالی و پولی انبساطی، رفع محدودیت های وارداتی،تک نرخی کردن ارز در برنامه اول اقتصاد کشور با بحران روبه رو شد به طوری که نتیجه آن در برنامه دوم (۷۸-۱۳۷۴) خود را نشان داد. در این دوره نرخ تورم تا سطح ۴/۴۹ درصد افزایش یافت و این تورم همراه با رکود بود. به طوری که میانیگن رشد تولید ناخالص که در برنامه اول ۴۴/۶ درصد بود در برنامه دوم با افت زیاد به ۲۶/۳ درصد رسید. در این دوره با توجه به اعمال سیاست تک نرخی ارز و بالا رفتن منابع ریالی حاصل از درآمدهای ارزی حاصل از نفت کسر بودجه تا سال ۱۳۷۵ به صفر رسید ولی با وقوع بحران نفتی در پایان سال ۱۳۷۶ و کاهش نرخ هر بشکه نفت خام تا ۱۱ دلار عملاً درآمدهای نفتی کشور در سال ۱۳۷۷ به ۹/۹ میلیارد دلار تنزل یافت و درنتیجه کسری بودجه به ۲۴ درصد رسید. ولی در سال بعد یعنی ۱۳۷۸ با افزایش درآمدهای صادرات نفت تا ۱۷ میلیارد دلار ضمن تعادل منابع و مصارف بودجه شاهد افزایش وابستگی بودجه به نفت از ۳۲ درصد سال قبل به ۴۸ درصد هستیم.
در دوره ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳ رشد اقتصادی متوسط سالانه ۵/۵ درصد بوده است. میانگین نرخ تورم در این دوره تا حدود ۱۴ درصد کاهش یافت. درآمدهای صادرات نفت خام به جز سال ۱۳۸۰ که نسبت به سال ۱۳۷۹ کاهش ۲۸/۲۴ به ۳۳/۱۹ میلیارد دلار کاهش یافته در سال های بعد افزایش یافته و در سال ۱۳۸۳ به ۳/۳۶ میلیارد دلار رسیده است. در برنامه چهارم نیز این روند ادامه داشت به طوری که درآمد صادرات نفت در سال ۱۳۸۴ به ۸/۵۳ و در سال ۱۳۸۵ به ۴۸/۶۲ میلیارد دلار رسیده است.
از نکات مهم در رابطه با درآمدهای نفتی در برنامه سوم تشکیل حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت خام مصوب۱۷ فروردین ۱۳۷۹ است که در برنامه چهارم نیز به عنوان ماده ۱ قانون برنامه به تصویب رسیده است. حساب ذخیره ارزی در سال ۱۳۷۹ برای حفظ و نگهداری درآمدهای ارزی مازاد به وجود آمد. کاهش قیمت نفت در بعضی از سال ها نوسانات درآمد شوک بزرگی بود که دولت را برآن داشت تا با ایجاد حساب ذخیره ارزی به نحو مقتضی ضمن تعدیل نوسانات درآمدهای نفتی در جهت توسعه واحدهای تولیدی سوق دهد. ولی متاسفانه عملکرد سال های اخیر در اواخر برنامه سوم و سال های برنامه سوم نشان دهنده عدم توجه مسوولان به کاربرد قانونی از این حساب است.
در برنامه سوم توسعه (۸۳-۱۳۷۹) یکی از مشخصه های اصلی برنامه تجهیز و تدارک منابع درآمدی دولت برای بودجه بدون نفت بود. ولی طی این برنامه نه فقط از وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی کاسته نشد بلکه این سهم رشد زیادی پیدا کرده است. برطبق اهداف برنامه سوم سهم فروش نفت از کل منابع دولت باید با روندی کاهنده از حدود ۴۷ درصد در سال ۱۳۸۷ به ۸/۴۴ درصد در سال ۱۳۸۳ می رسید. ولی در عمل این نسبت با ملحوظ داشتن کل عواید حاصل از نفت که به طریقی در بودجه منظور می شود در سال ۱۳۸۳ به ۶۴ درصد رسید. در برنامه چهارم نیز این نسبت روندی افزایشی داشت به طوری که وابستگی بودجه دولت در سال ۱۳۸۴ حدود ۴/۶۸ درصد و درسال ۱۳۸۵ حدود۲/۷۰ درصد بوده است.
برای نشان دادن میزان وابستگی بودجه عمومی دولت به نفت و قابل قیاس بودن آن با ارقام سال های قبل لزوماً باید همه درآمدهای حاصل از نفت که به نحوی در بودجه منعکس می شود مانند سود سهام دولت، مالیات عملکرد نفت، استفاده از حساب ذخیره، منابع حاصل از صادرات نفت خام برای معاوضه فرآورده و همچنین منابع سود سهام و مالیات معوقه شرکت نفت ومابه التفاوت یارانه انرژی پرداختی از حساب ذخیره که در ماده واحده نشان داده نمی شود درنظر گرفته شود.
● نتیجه گیری
کل تولید انباشتی نفت خام و مایعات و میعانات گازی طی ۹۶ سال گذشته جمعاً معادل ۶۸ میلیارد بشکه است که از این میزان حدود ۲۸ میلیارد بشکه (۴۱ درصد) طی سال های ۱۳۵۷-۱۲۹۱ و مابقی یعنی ۴۰ میلیارد بشکه (۵۹ درصد) در سال های بعد از انقلاب اسلامی تولید شده است. در سال ۱۳۵۸ حدود ۸۳ درصد تولیدات نفت خام به صادرات اختصاص داشت حال آنکه در سال های بعد به تدریج سهم صادرات به کل تولید کاهش یافت. در سال های اخیر از کل تولید نفت ۷۰ درصد صادر و ۳۰ درصد در داخل مصرف شده که این امر با توجه به جانشینی گاز به جای فرآورده های نفتی از لحاظ شاخص شدت انرژی و افزایش یارانه های انرژی قابل تامل است.
درآمد صادرات نفت و فرآورده در طول۹۶ سال گذشته به قیمت های جاری نزدیک به ۸۰۰ میلیارد دلار برآورد می شودکه ۵/۰ میلیارد دلار آن تا سال ۱۳۳۲ ، ۵/۱۴ میلیارد دلار آن طی سال های ۵۰-۱۳۳۳، کمتر از ۱۱۶ میلیارد دلار در دوره ۵۷-۱۳۵۱ و مابقی یعنی حدود ۶۶۹ میلیارد دلار بعد از انقلاب عاید کشور شده است. ضمن اینکه از کل درآمدهای نفتی بعد از انقلاب حدود ۵/۲۳ درصد در سال های ۶۸-۱۳۵۸ ، ۵/۲۲ درصد در سال های ۷۸-۱۳۶۹ ، ۵/۱۹ درصد در سال های ۸۳-۱۳۷۹ و ۵/۳۴ درصد در سه سال و نیم برنامه چهارم به خزانه کشور واریز شده است. اگر کل تولیدات انباشتی نفت خام ۹۶ سال گذشته فارغ از اینکه در داخل مصرف شده یا صادر شده با نرخ ۴۵ دلار هر بشکه محاسبه کنیم حدوداً به رقمی نزدیک به سه هزار میلیارد دلار می رسیم و اگر به فرض هزینه فرصت آن را مورد ارزیابی قرار دهیم به سادگی متوجه می شویم چگونه منابع زیرزمینی کشور طی این چند دهه به هدر رفته است. درصورتی از عواید نفتی صیانت می شد با چنین منابع سرشار می توانستیم چند هزار واحد تولیدی (صنعتی، عرضه انرژی، ارتباطات، راه، راه آهن و “) اجرا کنیم و دولت به جای اتکای به درآمدهای نفتی به مالیات دریافتی از این واحدهای تولیدی متکی بود.
نظری به روند ۵/۴ دهه قبل نسبت کل پرداخت های بودجه دولت با نفت و بدون نفت به تولید ناخالص داخلی به قیمت های جاری (نمودار )که شاخص اندازه دولت نامیده می شود نشانگر آن است که هر زمان درآمدهای نفتی افزایش می یابد یکباره اندازه دولت بزرگ تر می شود؛ یعنی به جای آنکه این منابع درآمدی به تجهیز واحدهای تولید اختصاص یابد اساساً با ندانم کاری درآمدهای اضافی نفت صرف مصارف دولت می شود. نمونه خوب این امر در سال های سرشار درآمدهای نفتی(۵۷-۱۳۵۲) دیده می شود. این شاخص در سال ۱۳۵۴ به بالاترین حد خود در دوره بررسی می رسد.
ضمن اینکه متوسط شاخص اندازه دولت (کل بودجه به تولید ناخالص به قیمت های جاری) در سال های مذکور به ۱/۴۵ درصد بالغ می شود. شکاف شدید بین دو منحنی پرداخت های با و بدون درآمدهای نفت در بودجه خود به خوبی وابستگی زیاد دولت به درآمدهای نفتی را نشان می دهد. این امر خود شکنندگی ساختار اقتصادی دولت را در مقابل تغییر متغیرهای اقتصادی و از جمله تغییر درآمدهای نفتی دوچندان کرد. ضمن اینکه اساساً محدودیت های زیربنایی (راه، راه آهن، بندر، ارتباطات و “)، کمبود نیروی متخصص، محدودیت عرضه انرژی و کمبود مصالح ساختمانی خود تنگنای اصلی جذب منابع زیاد برای توسعه اقتصادی به شمار می رفت.
شاخص اندازه دولت قبل از این دوره با دادن مسوولیت سازمان برنامه و هیات عامل برنامه به نخست وزیر در اول دهه ۴۰ (برنامه سوم عمرانی) به تدریج افزایش یافت به طوری که در پایان برنامه سوم عمرانی به ۸/۲۲ درصد و در پایان برنامه چهارم عمرانی به ۳۴ درصد افزایش یافت. حال آنکه در زمانی که مسوولیت سازمان برنامه و شورای عالی برنامه با نخست وزیر نبود در سال ۱۳۴۱ حدود ۱۷ درصد بود.
پس از انقلاب و با وقوع جنگ در سال های (۶۷-۱۳۵۸) به سبب کاهش درآمدهای نفتی و عدم رشد زیاد هزینه های دولت شاخص اندازه دولت روندی کاهنده پیدا کرد و در سال ۱۳۶۸ به ۲/۱۷ و شکاف بین دو منحنی به شش درصد رسید که این امر حاکی از کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی است.
در برنامه اول توسعه به لحاظ کاهش هزینه جنگ و کمتر شدن رشد هزینه ها نسبت به رشد تولید ناخالص داخلی و عدم تغییر زیاد درآمدهای نفتی شاخص اندازه دولت با افت وخیز کمی اول روند کاهنده می گیرد ولی در سال ۱۳۷۲ به۹/۲۰ درصد می رسد ولی شکاف بین دو منحنی ۷/۱۴ درصد می شود که این امر نشانگر وابستگی جدید به درآمدهای نفتی است. در برنامه دوم توسعه باوجود کاهش رشد اقتصادی به سبب کاهش ناگهانی درآمد نفتی در سال ۱۳۷۷ و رشد کم هزینه حدوداً شاخص اندازه دولت تغییر نمی کند و در حد ۲۱ درصد باقی می ماند.
در برنامه سوم توسعه ابتدا با توجه به رشد نسبتاً اقتصادی در دو سال اول برنامه شاخص مذکور کاهش می یابد ولی با افزایش درآمدهای نفتی مجدداً شاخص اندازه دولت افزایش می یابد و در سال ۱۳۸۳ بالغ بر ۴/۲۴ درصد می شود.
در برنامه چهارم توسعه در سال های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ به علت کاهش رشد تولید ناخالص داخلی و افزایش نسبی هزینه های دولت و افزایش فوق العاده درآمدهای نفتی و استفاده از این منابع در بودجه دولت عملاً شاخص اندازه دولت افزایش می یابد و در سال ۱۳۸۴ به ۹/۲۸ درصد و در سال ۱۳۸۵ به ۲/۲۹ درصد می رسد ضمن اینکه شکاف دو منحنی پرداخت های با و بدون درآمدهای نفت در بودجه های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ به ترتیب به ۸/۱۹ و ۵/۲۰ درصد می رسد. این نسبت ها نشان دهنده افزایش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی است.
از عارضه های مهم تاریخی، اتکای بودجه دولت به درآمدهای صادرات نفت خام، مساله افزایش مصرف انرژی در داخل کشور و کم شدن نسبت صادرات به کل تولیدات است که این امر در اول به علت جایگزین سوخت های تجاری به جای سوخت های غیرتجاری منطقی بود ولی پس از جایگزینی گاز طبیعی به جای سوخت های مایع در سه دهه اخیر شاهد افزایش زیاد شدت انرژی و پرداخت روبه تزاید یارانه پنهان انرژی هستیم. در طول چندین دهه گذشته هیچ دولتی تصمیم نگرفته است که به فرآورده های نفتی یا انرژی یارانه بدهد بلکه این امر معلول یک جریان تاریخی و شکل گیری ساختار روند نامناسب برای تجارت انرژی در داخل کشور است.
طبق قرارداد با شرکت های خارجی تولیدکننده نفت (حتی قرارداد کنسرسیوم) سوخت داخلی کشور به قیمت تمام شده عرضه می شد و ارتباطی با قیمت های مبادله ای نداشت و حتی از آن ابتدا سیاست قیمت گذاری یکسان فرآورده های نفتی توسط شرکت انگلیس و ایران نهاده شد. بر این اساس از آنجا که درآمدهای اصلی دولت از محل صادرات نفت خام تامین می شد، دولت نسبت به سیستم تجارت عرضه و فروش فرآورده ها در داخل کشور و اختلاف قیمت فروش با قیمت های مبادله ای حساس نبوده است. متاسفانه در سال های پس از انقلاب این نگرش در مورد گاز طبیعی نیز مثل نفت وجود دارد یعنی قیمت حامل های انرژی و از جمله گاز به صورتی است که مصارف غیرتولیدی و مصرفی تشویق می شود و این امر صنایع کشور و به ویژه صنایع انرژی بر را با چالش روبه رو خواهد کرد. اتکا به درآمدهای نفتی در چند دهه گذشته ساختار اقتصادی کشور را با مشکلات زیادی روبه رو کرده است ولی در وضع موجود که منابع نفت به دوره دوم عمر خود رسیده اند.
نقش گاز (با ۸ درصد برداشت از کل ذخایر) در توسعه اقتصادی اجتماعی چند دهه آینده کشور بسیار حیاتی خواهد بود. با توجه به تجربه ناموفق کشور در استفاده از منابع نفتی و هزینه کردن اهم درآمدهای نفتی در امور غیرتولیدی جا دارد سیاستمداران و تصمیم گیران اقتصادی در زمینه بهره گیری از منابع گازی با بصیرت بیشتری اقدام کنند زیرا این منبع انرژی در آینده نه چندان دور جای نفت را در تراز منابع ارزی خواهد گرفت.
تجربه نزدیک به صد سال تولید و صادرات نفت ایران و صادرات نفت چند دهه گذشته کشورهای در حال توسعه این سوال را مطرح می کند که چرا عواید حاصل از این منبع طبیعی فرآیند توسعه اقتصادی و صنعتی شدن آنها را به وجود نیاورده است یعنی با عدم صیانت از عواید نفتی عملاً اهم این منابع به جای ایجاد ارزش افزوده به هدر رفته است. رونق درآمدهای نفتی در اثر موج اول افزایش قیمت نفت از سه دلار به ۱۰ دلار بین سال های ۷۳-۱۹۷۰ و موج دوم تا مرز ۴۰ دلار در سال های بعد از ۱۹۸۰ و موج سوم به بیش از ۱۰۰ دلار در سال های اخیر چنان انتقال ثروت و فرصتی را برای کشورهای صادرکننده به وجود آورد که کمتر در تاریخ سابقه داشته است. به راستی چه می شود که یک چنین انتقال حجم ثروت به جای تاثیر مثبت در مجموع فقط تاثیر منفی ایجاد می کند.
اقتصاددانان این جریان با طرح موضوع بیماری هلندی تعریف می کنند که ابتدا توسط مجله اکونومیست در سال ۱۳۷۷ به لحاظ شرایط اقتصادی دهه ۱۹۶۰ هلند مطرح شد که با کشف و صادرات گاز و واردات ارزان تر کالاها صنعت کشور هلند با بحران مواجه شد.
اگرچه این امر به ویژه در زمان مصرف بی رویه درآمدهای سرشار نفتی صادق بوده و در قالب این نظریه قابل بررسی است ولی این تمام مساله نیست، یعنی بیماری هلندی یک عارضه است و نقش اصلی را باید در جای دیگر جست وجو کرد و آن ساختار اجتماعی و سیاسی و دیگر متغیرهای کشورهای در حال توسعه صادر کننده نفت است.
به نظر می آید این مساله در داخل نگرش سیاسی و اجتماعی این گونه کشورها بیش از هر چیز به ساختار مالی دولت مربوط است یعنی هر اندازه بودجه دولت به درآمدهای نفتی وابسته باشد نوسانات قیمت های نفت عدم تعادل بیشتری را در اقتصاد به وجود می آورد ولی اینکه چگونه دولت ها به درآمدهای نفتی روی می آورند خود به نوع نگرش دولت ها به حل مسائل روزمره و احتراز از شکل گیری یک ساختار منسجم اقتصادی در بلندمدت بستگی دارد. از این طریق بستر لازم برای بلوغ نهادهای اقتصادی خصوصی نیز فراهم نمی شود. از طرف دیگر هنگامی که بودجه دولت از محل عواید نفت تامین شود عملاً نظارت نهادهای دموکراتیک مثل مجلس کمرنگ می شود و اصولاً تخصیص منابع بر اساس اولویت های روزمره دولت و به صورت سلیقه ای صورت می پذیرد حتی در بعضی مواقع درآمدهای نفتی دولت صرف تقویت گروه های اجتماعی خاص حامی دولت می شود.
این امر در دهه ۱۳۲۰ تا دهه ۱۳۳۰ و حتی بعد از آن قابل بررسی است. مساله اساسی در این مورد آن است که دولت های متکی به درآمدهای نفتی پس از مدتی خصلت رانت خواری پیدا می کنند زیرا تخصیص منابع بر اثر تعادل بازار به وجود نمی آید. از سوی دیگر دولت متکی به درآمدهای نفتی با عدم نیاز به پیگیری کسب درآمدهای مالیاتی اگر نگوییم مسوولیت پذیری خود در مقابل مردم را منتفی می کند حداقل آن را به حداقل می رساند. بدین ترتیب پس از مدتی نهادهای مدنی ناظر بر خرج کردن درآمدهای مالیاتی ضرورت وجودی خود را از دست می دهند و حتی بی تفاوتی در آنها حاکم می شود.
در چند دهه اخیر انگیزه دریافت مالیات تنها کسب درآمد برای دولت ها نیست بلکه عملاً زمانی که دولت مخارج خود را از محل مالیات کسب می کند ضرورتاً باید پاسخگوی مردم و نمایندگان منتخب آنها در مجلس باشد. در زمانی که دولت های وابسته به درآمدهای نفتی با کم شدن عواید نفتی مجبور می شوند برای تامین کسری بودجه مجوز اخذ مالیات و عوارض را از نهادهای دموکراتیک اخذ کنند عملاً نظارت مجلس و نهادهای مدنی زیادتر می شود.
روند تاریخی نفت و بودجه در کشورمان نشان می دهد همواره بین نهادهای نظارتی و مدنی و مردمی از یک طرف و دولت ها در این زمینه کشمکش وجود داشته است. قوه مقننه در مقاطعی از تاریخ بر اساس رسالت خود خواسته است با ایجاد یک حساب خاص، یک برنامه مشخص و یک دستگاه مستقل و... درآمد نفت را حتی المقدور برای اجرای طرح های عمرانی و توسعه اقتصادی کشور تدارک ببیند ولی در مقابل، دولت ها همواره به علت ناکارآمدی خود در تحصیل دیگر درآمدها و قدرت طلبی سعی کرده اند به هر طریق خود را از این محدودیت خارج کرده و درآمدهای نفتی را در بودجه دولت هزینه کنند.
حساب ذخیره مملکتی مصوب سال ۱۳۰۸ که کل درآمدهای نفت در آن واریز می شد و برداشت از آن تنها با مصوبه مجلس مقدور بود در سال ۱۳۲۰ به بهانه شرایط جنگی برای همیشه به فراموشی سپرده شد. سازمان برنامه و شورای عالی و هیات نظارت که با هدف جدا کردن درآمدهای نفتی از ساختار مالی دولت به طور قانونی در سال ۱۳۲۷ تشکیل شد، عملاً با مقاومت دولت های پس از کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ نتوانست به رسالت خود عمل کند و در برنامه سوم عمرانی (۱۳۴۱) با دادن مسوولیت سازمان برنامه و هیات عالی برنامه به نخست وزیر، وابستگی دولت به درآمدهای نفتی زیاد شد و در برنامه پنجم عمرانی (۱۳۵۳) با اعمال نظر شاه با حذف دو شورای فوق و تشکیل شورای اقتصاد فی الواقع دست دولت به طور کامل در تاراج درآمدهای نفتی باز شد.
پس از انقلاب باوجود نقطه نظرات و سیاستگذاری هایی در خصوص عدم وابستگی دولت به نفت، اقدام موثری در این زمینه صورت نگرفت تا جایی که تنها بازمانده ارکان حساب درآمد برنامه که در جریان تهیه برنامه و بودجه هنوز نیم نگاهی به صیانت از عواید نفتی داشت نیز در تغییر ساختار بعد از ۶۰ سال فراز و نشیب منفعل شد، به طوری که در شرایط موجود به طور عملی شرایط استفاده از درآمدهای نفتی در بودجه دولت هموارتر شده است. از جمله تنظیم مقررات اجرای بودجه سال ۱۳۸۷ بدون لحاظ مفاد قانون مصوب مجلس نشانگر مقاومت دولت برای تخصیص منابع بر اساس اولویت های روزمره با سلیقه دولت است.
پس از انقلاب تنها اقدام در محدود کردن درآمدهای نفتی در بودجه های دولت،تشکیل حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم و چهارم است. قرار بود مازاد درآمدهای نفتی (نه تمام یا قسمتی) در این حساب نگهداری شود تا با رعایت موازین قانونی قسمتی از آن برای تبدیل دارایی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع و ذخایر سرمایه گذاری استفاده شود. در مصوبه تاکید شده استفاده از این حساب برای مصارف بودجه صرفاً در صورت کاهش عواید ارزی حاصل از نفت مجاز است ولی در عمل به رغم افزایش درآمدهای صادراتی نفت بنا به آمار بانک مرکزی ایران از سال ۱۳۸۰ تا ۵ ماهه اول سال ۱۳۸۶ بالغ بر۵/۵۱ میلیارد دلار برداشت بودجه ای صورت گرفته است ضمن اینکه تسهیلات اعطایی در این دوره ۴/۱۶ میلیارد دلار بوده است. عملکرد این حساب نیز نشانگر آن است که این مکانیسم نتوانست رسالت واقعی خود را برآورده کرده و به کاهش وابستگی دولت به نفت منجر شد.
به هرحال نتیجه بحث به اینجا می رسد که طی چند دهه گذشته نحوه برخورد دولت به عنوان امانتدار مردم در بهره برداری از منابع نفت و گاز موجب شده که از این منابع در جهت رشد و توسعه و فرآیند صنعتی شدن کشور استفاده شایسته نشود و به جای آنکه این منابع تبدیل به دارایی با بازدهی بیشتر شود اهم آن به هدر رفته است.
اینکه چگونه بتوان شرایط موجود نامطلوب استفاده از منابع و درآمدهای نفت و گاز را سامان داد و از این دور باطل خارج شد نیاز به بررسی دارد.
طبق اصل ۴۵ قانون اساسی «منابع نفت و گاز جزء انفال و ثروت های عمومی است که در اختیار حکومت اسلامی است که باید طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل شود که تفصیل و ترتیب استفاده را قانون تعیین می کند.»
در زمینه تفصیل و ترتیب استفاده از عواید نفتی و گاز تاکنون قانون جامعی به تصویب نرسیده است. تنها مورد قانون نفت مصوب مهر ۱۳۶۶ است که اعمال حق حاکمیت و مالکیت حکومت اسلامی در زمینه منابع نفت و گاز را فقط در عملیات نفتی، قراردادها، سرمایه گذاری، حفاظت از منابع و تاسیسات نفتی به عهده وزارت نفت گذاشته شد و در این قانون نیز اشاره ای به نحوه استفاده از عواید نفت و گاز نشده است.
بر این اساس با توجه به خلأ قانونی در زمینه جدا کردن عواید نفتی از بودجه عمومی برای بهره گیری بهینه از درآمدهای نفت و گاز در جهت تبدیل به دارایی با ارزش افزوده بیشتر لازم است به قانون اساسی رجوع شود و قانونی به تصویب برسد که ساختار موجود سلیقه ای استفاده از منابع نفتی که بازمانده از رژیم گذشته است را به هم ریزد. در این طریق موارد زیر می تواند درنظر گرفته شود:
۱) جدا کردن درآمدهای نفت و گاز از بودجه دولت و قبول اینکه دولت نه مالک و نه امانتدار خوبی دراستفاده از درآمدهای نفتی است.
۲) تشکیل صندوق ذخیره ارزی درآمدهای حاصل از نفت و گاز در آن و اداره این صندوق توسط یک سازمان جدا از دولت که هیات امنای آن را نهادهای مملکتی و از جمله قوه مقننه تعیین کنند. ضمن اینکه برنامه های این سازمان در جهت انتقال درآمدهای نفتی به بخش خصوصی، دولتی برای اصلاح فرآیند سرمایه گذاری به تصویب مجلس برسد. طرح ها و پروژه ها در راستای برنامه مصوب توسط هیات امنا تایید و تصویب شود. در جهت نظارت ضمن اجرای برنامه ها و طرح ها یک هیات نظارت از طرف قوه مقننه تعیین شود.
۳) جدا کردن امور تصدی «اکتشاف و استخراج و تولید نفت و گاز» از امور تصدی «تجارت نفت و گاز» در دو شرکت مجزا به نحوی که خرید و فروش نفت و گاز به قیمت های تجاری در شرکتی مستقل صورت گیرد.
۴) هزینه اکتشاف و استخراج و تولید نفت خام و گاز و هزینه تجارت نفت و گاز با ملحوظ داشتن سود بر اساس مکانیسمی (درصدی از درآمدهای نفت و گاز) به دو شرکت ملی نفت ایران و شرکت تجارت نفت و گاز تعلق می گیرد.
۵) درآمدهای دولت از منابع نفت و گاز تنها از طریق مالیات از واحدهای تولیدی، خدماتی و تجاری که در اثر استفاده از منابع نفتی توسعه می یابند تامین شود.
۶) سپردن تمامی امور تصدی مربوط به بخش نفت و گاز به بخش خصوصی (مردمی) در جهت شکل گیری شرکت های بالغ اقتصادی در امور انرژی و کوچک کردن اندازه دولت. در این طریق زنجیره صنایع مرتبط با نفت و گاز در جهت افزایش ارزش افزوده بیشتر نفت خام و گاز طبیعی باید شکل گیرد.

ایرج مهرآزما

منبع : روزنامه سرمایه