چگونگی انجام اصلاحات بودجه ای ـ بخش دوم

ب) اولویت‌های اصلاحی و ترتیب و توالی اصلاحات
۱) تهیه و تدوین بودجه
۱-۱) دامنه شمول بودجه
یکی از نخستین اقدامات اصلاحی در حوزه مدیریت مخارج عمومی، استقرار زیربناهای لازم برای یک نظام تدوین سیاست و بودجه‌بندی است که باید شامل اجزای ذیل باشد:
▪ یک دامنه شمول جامع برای بودجه؛
▪ ارزیابی ، علنی ساختن و نقد و بررسی تمامی تصمیمات و سیاست‌هایی که دارای تأثیر آنی یا آتی بر بودجه دولت هستند ، نظیر قبول بدهی‌های احتمالی، وامدهی ، مخارج مالیاتی و مخارج شبه مالی.
• یک نظام طبقه بندی مخارج که هم مدیریت و تحلیل سیاست ها را تسهیل کند و هم تمامی مخارج دولت را تحت پوشش قرار دهد.
اقدامات فوق می باید همراه با اقدامات مهم و اولویت‌دار ذیل به منظور بهبود فرآیند تهیه و تدوین و اجرای بودجه و بهبود رویه‌های حسابداری بودجه انجام شود . این اقدامات پیش شرط بهبودی‌های بعدی در نظام بودجه است. از جمله مواردی که در نظام بودجه باید بهبود یافته و اصلاح گردند می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:
▪ ایجاد ابزارهایی برای ارزیابی بهتر دیون قطعی، دیون و بدهی های احتمالی وتعهدات مالی دولت در نتیجه اتخاذ یک سیاست معین . نظام حسابداری تعهدی یا برنامه ریزی چند سالة مخارج می توانند جزو این ابزارها باشند.
▪ ایجاد ترتیبات مدیریتی ویژه برای برخی از برنامه های مخارج ( مثلا، دریافت عوارض از مصرف کنندگان خدمات دولتی، بنگاه های عرضه خدمات و ... ) که بدون کاستن از جامعیت و یکپارچگی بودجه موجب بهبود کارایی عملیاتی این برنامه ها شده و خللی نیز در کنترل مخارج و اصل پاسخگویی به مردم ) یا پارلمان( وارد نکند.
▪ استقرار یک نظام طبقه بندی مخارج به تفکیک فعالیت‌ها و برنامه‌ها، برای کمک به تعیین شاخص های عملکردی مناسب در سطوح مقتضی.
۱-۲) نظام‌های بودجه‌ای و هزینه
ملاحظات عمده در این جا، به ضرورت در نظرگرفتن درس‌ها و تجارب{دیگران} و لحاظ کردن شرایط خاص کشور مربوط می شود. تجارب ۵۰ سال گذشته در تعداد کثیری از کشورها حاکی است تلاش برای استقرار یک نظام بودجة پیچیدة عملیاتی ( یا حد اعلای آن که نظام بودجة مبتنی بر ستانده است) در کشوری که فاقد ظرفیت ها و شرایط مساعد برای چنین نظامی است، نه تنها موفقیت آمیز نخواهد بود بلکه آثارمخرب گسترده ای نیز به همراه خواهد داشت . تکرار این تجربه در کشورهای درحال توسعه، نتیجه ای جز اتلاف منابع و بر هم ریختن انضباط بودجه ای نداشته است. درس‌هایی که از اصلاحات در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه فرا گرفته‌ایم این است:
۱) نظام بودجه‌بندی ردیف- قلم (۷) و کنترل مخارج باید قبل از اقدام به هرگونه اصلاحی، تثبیت و تحکیم شود؛
۲) اجرای اصلاحات پیچیده در محیطی که ظرفیت های اجرایی و سازمانی اندکی دارد فقط به از دست رفتن ظرفیت های محدود داخلی و اتکای بی مورد به مشاوره و رایزنی خارجی خواهد انجامید . باید خاطر نشان کرد که برای جهت گیری عملیاتی در بودجه راههای مختلفی وجود دارد که می‌توان در یک نظام بودجه ای مبتنی بر ردیف-قلم و کنترل « ورودی » مخارج نیز آن‌ها را به اجرا گذاشت بدون این که نیازی به استقرار رسمی یک نظام بودجه ای مبتنی بر عملیات باشد.
۱-۳) تهیه و تدوین بودجه
ضعف‌های بودجه‌بندی تا حدود زیادی به عوامل سیاسی و همچنین به سازمان و تشکیلات بودجه باز می گردد. فقدان هماهنگی در درون کابینه، مشخص نبودن مسئولیت ها و چارچوب پاسخگویی، یا تداخل مسئولیت‌های وزارتخانه‌ها با یکدیگر، از جمله عواملی هستند که نظام بودجه ریزی و بودجه نویسی را قابل انتقاد می سازند. البته رفع نواقص و نقاط ضعف فرایند تدوین بودجه نمی تواند همه مشکلات را برطرف کند، ولی شرط لازم برای رسیدگی به مشکلات بودجه است . بدین منظور باید فرایندها و سازوکارهای بودجه بندی و تدوین سیاست‌ها را به طور علنی و کاملا شفاف طراحی کرد تا موجب تقویت هماهنگی و انسجام در تصمیم گیری‌ها شود . تقویت فرایند تدوین وآماده سازی{لایحة} بودجه به طورکلی (علاوه بر نظارت و بررسی دقیق کلیة تصمیمات دولتی که دارای پیامدهای بودجه ای هستند ) مستلزم بهبود در حوزه‌های ذیل است:
▪ لحاظ کردن محدودیت های مالی در تهیة بودجه از همان ابتدای فرایند، مبتنی بر یک چارچوب اقتصاد کلان و یک مدل برنامه ریزی مخارج . واحدهای مصرف کنندة بودجه برای برنامه ریزی مخارج خود نیازمند اطمینانی هر چند نسبی از آینده و اطلاع از مقدار منابع مالی که در دسترس ایشان قرار خواهد گرفت هستند و این اطلاعات باید هر چه زودتر در آغازین مراحل تهیه بودجه در اختیار آنان قرار داده شود.
▪ سازوکاری برای هماهنگ سازی سیاست های وزارتخانه های مختلف با یکدیگر، که با شرایط و ویژگی های نهادی، سازمانی و سیاسی کشور مورد نظر مطابقت داشته و ارتباط بین سیاست ها و بودجه را در نظر بگیرد . این ساز و کار تکمیل نخواهد شد مگر آن که به طریقی مشارکت جامعة مدنی را در قالب رایزنی، مشاوره و نقد سیاست‌ها به همراه داشته باشد.
▪ کارایی عملیاتی ایجاب می کند که وزارتخانه های اجرایی در قبال اجرای برنامه ها و نتایج حاصله از برنامه هایشان پاسخگو باشند . اما این پاسخگویی را زمانی می‌توان از آنها انتظار داشت که اختیارات کافی برای طراحی برنامه ها به ایشان اعطا شده باشد . این امر در برخی از کشورها مستلزم بازنگری در نحوه توزیع مسئولیت‌ها در فرایند تهیة بودجه است.
▪ کشورهای متکی به کمک های خارجی باید توجه بیشتری به برنامه‌ریزی مخارج برنامه ها و پروژه هایی که با استفاده از کمک های خارجی به اجرا در خواهند آمد مبذول داشته و بودجة خود را به طور کامل و یکپارچه مورد بررسی و تحلیل دقیق قرار دهند. (به رغم این واقعیت که رویکرد پروژه ای نهادهای کمک‌دهنده ممکن است بودجه را به سوی چندگانگی سوق دهد).
۱-۴) حرکت به سوی یک چشم‌انداز چند ساله در بودجه
هرکشوری باید بودجة {سالانه} خود را در درون یک چارچوب اقتصاد کلان میان مدت ۳ تا ۵ ساله، تهیه و تدوین کند تا بتواند از تداوم پذیر بودن سیاست بودجه ای خود مطمئن شود . درجة دقت و اعتبار پیش بینی های میان مدت به قابلیت‌های فنی و تخصصی موجود در کشور بستگی دارد و با تکوین و توسعه مدل‌های اقتصادسنجی می‌توان به تدریج دقت این پیش‌بینی‌ها را بالا برد . ولی نباید تدوین چارچوب اقتصاد کلان را به وجود این مدل‌ها منوط دانست و به بهانه در دست نداشتن پیش بینی‌های معتبر از تدوین چارچوب خودداری کرد . مکمل چارچوب اقتصاد کلان، پیش بینی مخارج کل بودجه به تفکیک وظایف اصلی دولت و سرفصل های عمدة اقتصادی است که امکان ارزیابی چارچوب اقتصاد کلان را به دست می دهد و به کمک آن می‌توان محدودیت‌ها را شناسایی کرد و تغییراتی را که برای تحقق اهداف بودجه در چارچوب محدودیت‌های موجود لازم است مشخص کرد. برای بهبود فرایند تهیه و تدوین بودجه، اولویت نخست تعیین سقف مخارج هر بخش و اعلام زودهنگام این سقف‌ها در مراحل آغازین تقویم بودجه است . مدیران تمام واحدهای مصرف کنندة بودجه قبل از هرگونه برنامه‌ریزی برای مخارج خود در سال بعد (سالی که بودجه برای آن تهیه می شود) باید بدانند حد نهایی مخارجی که می توانند در بخش یا در حیطه مسئولیت خود داشته باشند، به چه میزان است .
همچنین باید در تهیه و برنامه ریزی بخش های مختلف بودجه ) درآمد، مخارج جاری و سرمایه ای، مخارج تأمین شده از وجوه خاص و ...) هماهنگی کاملی برقرار باشد، صرفنظر از این که ساختار سازمانی دولت چگونه است و تا چه حد می توان بین اجزای آن هماهنگی ایجاد کرد . در کشورهایی که مسئولیت تهیه بودجه های عمرانی ) سرمایه ای( از مسئولیت تهیه بودجه های جاری تفکیک شده است، اولویت در این است که سازمان های مسئول تهیه این دو نوع بودجه ملزم به نقد و بررسی مشترک اجزای این دو بودجه در تمام مراحل تدو ین بودجه و در تمام سطوح سازمانی شوند . هیچ اشکالی ندارد که بودجه عمرانی و بودجه جاری « جدا » از هم تهیه شوند، ولی فرایند تهیه این دو نباید بی‌ارتباط و « بیگانه » با یکدیگر باشد. در فرایند تهیه وتدوین بودجه باید به طور نظام‌مند یک چشم انداز چندساله را مبنا قرار داد . بدین منظور باید:
▪ حداقل، تخمین های معتبری از مقادیر کل مخارج به تفکیک وظایف اصلی دولت ( امور اجتماعی، بهداشت، امنیت، ... ) و برحسب سرفصل های عمده اقتصادی{ برای ۳ تا ۵ سال آینده} تهیه شود و هزینه های آتی برنامه‌ها و پروژه‌ها به هنگام تهیه و تدوین بودجه برآورد شده و مورد ارزیابی قرار بگیرد؛
▪ در گام بعدی، برنامة چند سالة مخارج در چارچوب کلان اقتصادی تهیه شود به طوری که ارتباط آن با مخارج بودجة سالانه مشخص بوده و فقط شامل برنامه‌ها و پروژه‌هایی باشد که تأمین منابع مالی مورد نیاز آنها قطعی شده است ( به طور کلی برنامه چند سالة مخارج باید فقط مبنی بر سیاست‌های جاری باشد و سیاست‌های جدید فقط در جریان تهیه بودجه‌های سالانه مورد بررسی قرار بگیرند)؛
▪ و به عنوان گام نهایی ، فراهم کردن شرایط برای یک بودجه نویسی چند سالة رسمی با تمام جزئیات و همان دامنة شمول یک بودجة سالانه . دستیابی به این هدف مستلزم اتخاذ یک رویکرد تدریجی و گام به گام است . کشورها باید توجه خود را بر اقلام پرهزینه نظیر جبران خدمات کارکنان پروژه ها یا برنامه های سرمایه گذاری بزرگ، یا مخارج بخش های عمده ( مثلا آموزش و پرورش و بهداشت ) معطوف سازند . همچنین می‌توان با تهیة یک بودجة چند سالة تمام عیار برای یک یا دو بخش به صورت آزمایشی، کار را آغاز کرد و از تجارب به دست آمده برای حرکت به سوی تهیة برنامة چند سالة رسمی برای کل بودجه دولت استفاده کرد . چنان که اشاره شد، به موازات این برنامه‌های محدود باید با تهیه برآوردها و تخمین‌های به نسبت دقیق از مخارج کل، به تفکیک وظایف دولت و همچنین برحسب سرفصل‌های عمده اقتصادی، بستر برنامه‌ریزی چند ساله مخارج را فراهم کرد.
۱-۵) مسائل و مشکلات سازمانی و فرایند تصویب بودجه
قوه مقننه مناسب ترین مرجع برای تحقق اصل پاسخگویی در بودجة دولت است:
▪ بدیهی است نخستین گام در مسیر پاسخگویی، در اختیار گذاردن منابع و لوازم مورد نیاز قوه مقننه برای بررسی و نقد سیاست‌ها و بودجة دولت است؛
▪ بودجه باید در زمان مقتضی به قوه مقننه ارائه شود تا این قوه بتواند در فرصت زمانی کافی به بررسی کنکاش در بودجه پرداخته، بحث و بررسی ها در درون پارلمان پیرامون بودجه انجام شود و بودجه قبل از آغاز سال مالی به تصویب برسد؛
▪ پارلمان باید درآمد، مخارج و اهداف سیاست مالی دولت را یک جا بررسی کند. برای مهار فشارهایی که احتمالا پارلمان برای افزایش مخارج وارد می سازد، می‌توان محدودیت های قانونی هدف‌مندی را برای محدود ساختن قدرت پارلمان در افزودن متمم به بودجه در نظر گرفت ( مثلا اینکه هرگونه متمم برای افزایش مخارج یا کاهش درآمد می‌باید با متمم دیگری که جبران کنندة اثر مالی متمم نخست باشد، همراه گردد به طوری که مقادیر و اهداف اولیه بودجه بدون تغییر باقی بماند). همچنین چارچوب قانونی باید مستلزم این امر باشد که تصویب قوانینی که دارای آثار مالی بر بودجه هستند فقط در صورتی مجاز باشد که جنبه های مالی آن در بودجه یا متمم های آن گنجانیده شده و مورد تأیید دولت باشند.
۲) اجرای بودجه
فرایند اجرای بودجه را باید در دو محور بهبود بخشید : تقویت کنترل مخارج و فراهم کردن شرایط برای افزایش کارایی در مخارج دولتی . این دو الزام تا حدودی با یکدیگر در تضاد هستند (کنترل شدید مخارج ممکن است مانع از حصول حداکثر کارایی در مخارج شده و بالعکس آزادی عمل زیاد مدیران در استفاده بودجه به منظور کارایی هرچه بیش تر ممکن است کنترل مخارج را سست کرده و اتلاف و سوء استفاده به همراه داشته باشد). باید توازن مطلوبی بین این دو برقرار کرد. به علاوه می‌توان اولویت‌هایی را برای مدیریت وجوه نقد پیشنهاد کرد.
۲-۱) تضمین کنترل پایه‌ای مخارج
در شماری از کشورها، نخستین مرحله در بهبود فرایند اجرای بودجه این است که کنترل مخارج را به طور کامل برقرار کرده و از هماهنگی میان فرایند اجرای بودجه و سیاست‌های بودجه‌ای اطمینان حاصل کرد. از این جنبه باید به موارد ذیل توجهی خاصی مبذول گردد:
▪ تخصیص به موقع منابع مالی،
▪ برنامه ریزی وجوه نقد مطابق با مصوبات بودجه و با در نظر گرفتن تعهدات جاری دولت ) البته این ها همه به شرطی مؤثر خواهد بود که بودجة خوبی هم تهیه و تدوین شده باشد(،
▪ اِعمال کنترل های مؤثر در هر مرحله از مخارج ( صرفنظر از جایگاه سازمانی کنترل ها، درونی بودن کنترل در وزارتخانه‌ها یا بیرونی و پیش از دوره بودن کنترل‌ها(،
▪ نظارت کافی در هر مرحله از چرخة مخارج (تعهد، تصویب و تأیید و پرداخت)،
▪ تدوین رویه‌های شفاف برای ثبت دادوستدهای دولتی(به ویژه برای تعهدات)،
▪ مدیریت مؤثر وجوه نقد ( مدیریت نقدینگی)،
▪ تدوین رویه‌های شفاف برای خریدهای دولتی.
۲-۲) بهبود کارایی نظام
برای حصول کارایی بیشتر در مخارج عمومی، اقدامات ذیل مورد نیاز است:
▪ تدوین مقررات انعطاف پذیر برای انتقال اعتبار از یک ردیف به ردیف‌های دیگر، همچنین انتقال مانده اعتبار به دورة مالی بعد، به ویژه در مورد مخارج سرمایه‌ای؛
▪ حذف تدریجی کنترل‌های مرکزی و جایگزینی کنترل های نامتمرکز (به موازات اِعمال رویه هایی برای حسابرسی و گزارشات مالی)؛
▪ بررسی امکان واگذاری بخشی از خدمات دولتی به پیمانکاران بخش خصوصی.
۲-۳) مدیریت نقدینگی و وظیفه خزانه‌داری کل
در بسیاری از کشورها اقداماتی ضروری و با اولویت بالا در حوزه‌های ذیل می‌باید انجام شود:
▪ حصول اطمینان از متمرکز بودن ماندة حساب‌های نقدی (و اعمال نظارت متمرکز بر آن ها ). در کشورهایی که نظام پرداخت‌های دولت مختل شده، این کار مستلزم تأسیس یک نظام خزانه‌داری متمرکز خواهد بود . در سایر کشورها، ترتیبات بانکی و رویه های جاری در مورد نقل و انتقال وجوه باید مورد بازنگری قرار بگیرد تا کنترل مؤثرتری بر نقدینگی اعمال شده و از معطل ماندن ماندة حساب‌های نقدی جلوگیری شود . از جمله عواملی که باید مدنظر قرار داد :
۱) محدودیت های ناشی از تفویض اختیار به سازمان‌های محلی و زیر ساخت های ملی،
۲) امکانات و فرصت‌هایی که به واسطه فناوری نوین اطلاعاتی در اختیار قرار می‌گیرد.
▪ نظام کارامدی برای برنامه‌ریزی نقدینگی مورد نیاز است که اگر وجود نداشته باشد باید آن را ایجاد کرد، همچنین باید اقداماتی برای بهبود پیش‌بینی درآمدهای دولت و استفاده از مزایای حسابداری تعهدی به عمل آید.
▪ مدیریت بدهی‌های دولت، باید به طور کلی احیا و تقویت شده و کلیه استقراض‌ها و بازپرداخت‌های
دولت توسط این نظام تحت کنترل قرار بگیرد. پس از آن که جریانات نقدی دولت به طور کامل متمرکز گردید، باید عوامل انگیزشی لازم برای افزایش کارایی در مدیریت و پیش بینی دقیق جریانات نقدی را نیز در نظر گرفت، هر چند در عمل این امر فقط به تعداد محدودی از کشورهای در حال توسعه مربوط می‌شود.
۲-۴) کنترل، حسابرسی و ارزیابی مدیریت
سلامت، کارایی و اثربخشی سازمان‌های دولتی و برنامه‌های دولت نیازمند وجود عناصر متعددی است که دولت باید آن‌ها را ایجاد کند . این عناصر به خودی خود به وجود نیامده و صرفًا به ارادة یک شخص نیز موجودیت پیدا نمی کنند بلکه چنان که گفتیم باید آن ها را با برنامه ریزی و تخصیص منابع کافی به وجود آورد. مهم ترین این عناصر در حوزة مدیریت بودجه، عبارتند از سازوکارهای کنترل، حسابرسی و ارزیابی، که در این بخش مختصرًا ملاحظات اساسی در شکل‌گیری این عناصر را شرح می‌دهیم. اگر دولت متقاعد شده باشد که باید قابلیت‌های کنترل و تجزیه و تحلیل را در خود ایجاد کرده یا تقویت کند، باید برای این کار راهبرد خود را تعریف کرده و مسئولیت انجام این کار را نیز تعیین کند . در بسیاری از کشورها مسئولیت این امور را دو مرجع مهم برعهده دارند: «وزارت دارایی» (MOF) و« مؤسسه عالی حسابرسی» (SAI). حالت مطلوب این است که دو مرجع فوق در زمینه انجام وظایف و مسئولیت های خود با یکدیگر همکاری نزدیکی داشته باشند . این دو مرجع به کمک هم راهبرد « کنترل » را برای دستگاه‌های دولتی و وزارتخانه ها تعیین می کنند، اما اجرای راهبرد باید به خود وزارتخانه ها و دستگاه های اجرایی واگذار شود، ضمن آن که وزیر یا عالی‌ترین مقام در دستگاه اجرایی مربوطه می باید نظارت بر اجرای راهبرد را تحت هدایت و رهبری" MOF" و نظارت بیرونی " SAI " انجام دهند. امکان ندارد که تمام سازمان ها و رویه ها و آیین نامه های اداری لازم برای کنترل، حسابرسی و ارزیابی را بتوان یکباره ایجاد کرد . تقریبا در تمام کشورها به ویژه کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای در حال گذار، باید بیش ترین اولویت را به تضمین قابلیت اطمینان نظام‌های مالی و سلامت و امنیت کنترل‌های اعمال شده بر دادوستدهای دولتی داد . این به معنی تأکید بر برقراری کنتر ل‌های مدیریتی قابل اعتماد ازطریق فعال کردن واحدهای حسابرسی داخلی در درون وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی از یک سو و حصول اطمینان از کارکرد سالم و مطمئن " SAI" به عنوان حسابرس خارجی، از سوی دیگر است. فقط پس از تأمین شرایط فوق الذکر است که توجه به جنبه های کارایی و اثربخشی می تواند ارزشمند باشد. لزومی ندارد که کشورها برای ایجاد کنترل‌های مدیریتی و نظام‌های حسابرسی و ارزیابی مؤثر در بخش دولتی، به دانش و تجربة{محدود} خود یا احیانًا به آزمو ن و خطا اکتفا کنند . در تمام این زمینه‌ها کمک‌های فنی قابل ملاحظه‌ای از سوی نهادها و سازمان‌های چند جانبه بین المللی، کشورهای اعطا کننده کمک و سازمان‌های حرفه‌ای جهانی، قابل دسترسی است . از جمله مؤسسات حسابرسی و وزارت دارایی کشورهای توسعه یافته عمومًا به واسطة تعهد حرفه ای که نسبت به مدیریت مالی سالم و کارامد در تمام کشورهای جهان دارند، مشتاقانه حاضرند دانش فنی و توصیه‌های حرفه‌ای خود را در اختیار سازمان‌های همتای خود در دیگر کشورها قرار دهند.
۳) زیر ساخت فنی
۳-۱) حسابداری و گزار ش‌دهی مالی
در اکثر کشورهای در حال توسعه، لازم است پیش از هرکاری در زمینه‌های ذیل اقدام گردد:
▪ در کشورهایی که نظارت فقط بر پرداخت ها اعمال می شود، باید یک نظام ثبت تعهدات پرداختی و یک دفتر فرعی برای پرداخت‌های معوقه ایجاد شود و به طور کلی لازم است برای هر مرحله از چرخة مخارج دولت، یک نظام حسابداری جامع بودجه و ثبت مخارج ایجاد گردد . گزارش های عملکرد بودجه باید میزان مخارج در هر مرحله از چرخة مخارج دولت را نشان دهد.
▪ در صورتی که نظامی برای حسابداری تعهدی بدهی‌های دولت وجود نداشته باشد باید این نظام را ایجاد کرده و گزار ش‌های جامعی از وضعیت بدهی‌های دولت در فواصل زمانی معین تهیه گردد.
▪ عملیات کلیة وجوه و صندوق‌های فرابودجه‌ای باید در یکدیگر تلفیق شده و از تمام سازمان های دولتی نیز خواسته شود تا در ارائه گزارش‌های خود طبقه بندی یکسانی را برای مخارج به کار ببرند.
▪ باید صورتحساب تعهدات و دیون احتمالی دولت تهیه و منتشر گردد.
▪ کلیه صورتحساب‌های مالی دولت باید به صورت علنی منتشر گردند.
گام های بعدی عبارتند از:
▪ استقرار نظام «حسابداری تعهدی» (accrual accounting) به منظور ایجاد چارچوب جامعی برای گزار ش‌دهی در مورد دیون (ناشی از تعهدات) دولت و ثبت نظام‌مند تعهدات مشروط دولت؛
▪ استقرار نظام ثبت دارایی‌ها، حداقل برای دارایی‌هایی که می‌باید دقیقًا تحت کنترل و نظارت قرار بگیرند. فقط زمانی که مقدمات فوق فراهم شد و تثبیت گردید، حرکت به سوی یک نظام تمام عیار حسابداری تعهدی و نظام گزارش‌دهی مالی متناسب با آن را می توان در دستور کار قرار داد. با در نظر گرفتن الزامات سنگین اجرای چنین نظامی، نظام حسابداری تعهدی را باید به صورت تدریجی در سازمان‌های دولتی اجرا کرد و در این فرآیند بهتر است کار را از سازمان‌هایی آغاز کرد که نیاز فوری‌تری به ارزیابی
هزینه‌های خود به طور کامل دارند.
۳-۲) برنامه‌ریزی سرمایه‌گذاری دولتی و مدیریت کمک‌های خارجی
اهداف کلی برنامه‌ریزی سرمایه‌گذاری دولتی را می‌توان در بندهای ذیل خلاصه کرد:
۱) ارتقای بازده و کارایی سرمایه‌گذاری‌های دولتی از طریق بهبود کیفیت پروژه‌ها؛
۲) تخصیص منابع به سرمایه‌گذار ی‌های مختلف، در راستای سیاست‌ها و اولویت‌های توسعة کشور؛
۳) تضمین سازگاری میان برنامه‌های سرمایه گذاری و منابعی که می توان با شرایط مناسب برای اجرای
این برنامه‌ها تأمین کرد؛
۴) حرکت به موقع به سوی یک چارچوب چند سالة مخارج.
تمامی این اهداف در صورتی قابل تحقق خواهند بود که دولت دریافت‌کنندة کمک‌ها کنترل کافی بر روند انتخاب پروژه ها داشته و بتواند منابع مالی دریافتی را به نیازمندی های راهبردی خود اختصاص دهد (با این فرض که حاکمیت سیاسی و نظام مدیریت بودجة دولتی در کشور مزبور از حد قابل قبولی از سلامت و کارایی برخوردار است ). به بیان دیگر، وجود یک فرایند برنامه ریزی مؤثر برای سرمایه‌گذاری دولتی غالبا بهترین تکیه گاهی است که دولت میزبان می تواند با تکیه بر آن عملا هدایت برنامه‌های سرمایه‌گذاری با استفاده از کمک‌های خارجی را در دست گرفته و بر این مقام باقی بماند. جهت‌گیری‌ها و ترتیب و توالی اصلاحات در نظام برنامه‌ریزی سرمایه‌گذارهای دولتی و مدیریت کمک‌های خارجی مستقیما برخاسته از همین چهار هدف است .
به منظور بهبود کیفیت پروژه ها و افزایش بازده و کارایی سرمایه‌گذاری دولت:
▪ اولویت نخست این است که رویه‌های غیرقابل تغییری برای جلوگیری از به‌وجود آمدن پروژه‌های پرهزینه و بی فایده(فیل سفید) (۸) تدوین شده و با قاطعیت به اجرا درآید . هرگاه پروژة بزرگی در دستور کار برنامه‌ریزی قرار گیرد، جلوگیری از تصویب و اجرای آن، با توجه به فرایندهای دیوانسالارانه چه از سوی مرجع اهدا کنندة کمک و چه از سوی دریافت کنندگان داخلی آن، بسیار دشوار خواهد بود . برای افزایش ضریب اطمینان، بهتر است تعدادی از سیاستگذاران ( وزرا یا کابینه در مورد پروژه های بزرگ ) نیز در مراحل اولیة کار برنامه‌ریزی مشارکت داده شوند.
▪ قابلیت ارزیابی اقتصادی پروژه‌ها حائز اهمیت فوق العاده ای است . ضرورت صرفه‌جویی در منابع کمیاب( و به حداقل رساند ن اتکا به متخصصان خارجی ) در کشورهای در حال توسعه ایجاب می کند که تا حد امکان از روش های سادة ارزیابی طرح ها استفاده شده و برای هر نوع نیاز ، از ابزار متناسب با آن به طور انتخابی استفاده گردد . تنها پروژه هایی با ابعاد عظیم را باید با تمام جزئیات مورد ارزیابی قرار داد . پروژه‌های کوچک را باید دسته بندی کرده و صرفًا از لحاظ مطابقت با سیاست‌های بخشی و رعایت اصول کلی سرمایه‌گذاری‌ها، ارزیابی کرد.
▪ وجود یک فرایند سریع و کارامد برای انجام خریدهای دولتی به منظور به حداقل رساندن امکان سوء استفاده های مالی و همچنین نظارت مؤثر بر اجرای پروژه‌ها تا مرحله اتمام، از ضروریات هر نظام سرمایه‌گذاری دولتی است . در این راستا استقرار یا تقویت واحد حسابرسی در دستگاه‌های دولتی و جمع‌آوری نقطه نظرهای سازمانهای محلی نیز می‌تواند بسیار مفید باشد.
برای تحقق سه هدف دیگر برنامه‌ریزی سرمایه‌گذاری دولتی وجود موارد ذیل ضروری است:
▪ رویه ای برای حصول اطمینان از مطابقت تصمیمات سرمایه گذاری با سیاست های بخشی( قبل از این که تصمیمی اتخاذ شود) و تعریف اولیة مجموعه مخارج سرمایه گذاری برای هر بخش.
▪ تدوین مقرراتی برای ارزیابی احتمال تأمین منابع مالی برا ی پروژه های مختلف و همچنین مقررات قاطعی برای حصول اطمینان از این که فقط پروژه هایی که منبع تأمین مالی آن قطعیت یافته در برنامه سرمایه‌گذاری گنجانده شوند.
▪ رویه ای واقع بینانه برای تخمین هزینه کل پروژه های سرمایه گذاری ( شامل هزینه های احداث و هزینه های جاری سال‌های بهره برداری) . البته باید از وجود قابلیت ها و ظرفیت کارشناسی لازم برای انجام این تخمین‌ها نیز مطمئن شد . واقعیت این است که همواره تخمین و برآورد هزینه در دستور کار کمیته های ارزیابی قرار دارد، ولی در عمل به ندرت چنین کاری به طرز صحیح انجام می شود. کافی است بدانیم که بدون در دست داشتن برآوردهای معتبر از هزینه کل پروژه ها، فرایند برنامه‌ریزی سرمایه گذاری‌های دولتی چندان ارزشی نخواهد داشت . به بیان دیگر، تجارب به دست آمده از این تخمین ها اندوختة ارزشمندی است که در گذار به یک نظام بودجه ریزی سرمایه‌ای چند سالة جامع، شدیدًا به کار خواهد آمد.
۳-۳ جهت‌گیری عملیاتی و واگذاری فعالیت‌ها به پیمانکاران بخش خصوصی
وارد کردن عناصری مرتبط با عملکرد در فرایند بودجه به طور رسمی ، عمل خطیری است که باید با نهایت دقت انجام شود، هم از آن جهت که جهت گیری عملیاتی در بودجه بر ای بهبود مدیریت مخارج عمومی ضرورت حیاتی دارد و هم به واسطة آن که بسیاری از روش های به اجرا درآمده برای تحقق این امر اشتباه بوده و فقط چند روش معدود برای درست انجام دادن آن وجود دارد . درس‌هایی که از تجارب سایر کشورها در این زمینه می‌توان فرا گرفت در چند جمله به شرح ذیل قابل بیان است:
▪ هرگز هدف جهت‌گیری عملیاتی در بودجه را با هدف اجرای یک روش خاص برای رسیدن به این مقصود اشتباه نگیرید ! حتی بدون اِعمال تغییرات رسمی در نظام بودجه نیز، از راه های سادة بی شماری می توان عملکرد بودجه را بهبود بخشید.
▪ اگر نظام فعلی بودجه و مدیریت مخارج عمومی کارکرد مطلوبی دارد، در تغییر دادن آن شتاب نکنید! چه بسا با تغییر دادن نظم موجود شرایط بدتر شود . ( و برعکس، اگر فرایند فعلی بودجه فوق العاده ضعیف و فاسد است، ایجاد تغییرات زیربنایی شاید تنها راه برای بهبود هر چند نسبی اوضاع باشد).
▪ اگر تصمیم به تغییر نظام بودجه دارید، مراقب تأثیر این تحولات بر رفتارهای سازمانی، به ویژه در جوامع چند نژادی یا اقتصادهای کوچک باشید.
▪ کاربردهای مختلف و محدودیت های هریک از شاخص های عملکردی مبتنی بر نهاده، ستانده، نتیجه و فرایند را به خوبی در نظر گرفته و هریک از آن‌ها را در جای خود برای مصارف مناسب در بخش یا در مورد موضوع مورد نظر به کار ببرید . تا حد امکان از کاربرد تنها یک شاخص عملکردی برای سنجش عملکرد پرهیز کنید.
▪ از نظارت مؤثر بر عملکرد اطمینان حاصل کنید، این نظارت باید نتایج ملموس و قابل پیش‌بینی داشته باشد.
▪ تمهیداتی برای ارزیابی نظام‌مند کارکرد « نظام عملکرد » در نظر گرفته و اجرا کنید . منطق ذاتی یک «نظام» ایجاب می کند که پیوسته ارزیابی شده و محک بخورد تا اطمینان حاصل شود که منافع حاصله از کارکرد آن بیش از هزینه‌هایش است.
▪ فراتر از این تذکرات، باید پیوسته به دنبال راهی برای پیدا کردن و تقویت حس خدمتگذاری به مردم در دستگاه های دولتی بود؛ بدین منظور باید عملکرد خوب را مورد تشویق قرار داد ( نه لزوما با انگیزه‌های پولی) و افراد را در قبال عملکرد نامطلوب خود در خدمت به مردم مورد بازخواست قرار داد؛ همچنین همواره معیارهای سنجش عملکرد در بخش دولتی را مورد بازنگری قرار داده و به دنبال شاخص‌های جدیدی برای سنجش عملکرد باشید . در تمام این حوزه‌ها، دریافت مستقیم نقطه نظرها، پیشنهادها و انتقادهای مردم به عنوان مصرف‌کنندگان خدمات دولت، در کنار رسانه‌های گروهی و مطبوعات آزاد و پرسشگر، منبع ارزشمندی برای ارزیابی عملکرد بخش دولتی در تمام زمینه‌ها است.
▪ فرایند معرفی و به کار اندازی شاخص‌های عملکرد در بخش دولتی می‌تواند با انتخاب یک یا دو سازمان دولتی که مستقیما خدماتی را به مردم ارائه می کنند آغاز کرد؛ ابتدا باید شاخص‌های عملکردی ساده‌ای را با هزینه اندک برای این سازمان (ها) تعیین کرده و کارکرد و تأثیر این شاخص‌ها بر عملکرد را با دقت زیر نظر گرفت؛ در صورت لزوم شاخص‌ها و معیارهای عملکرد را جرح و تعدیل کرده و اصلاح کرد؛ به تدریج کاربرد این معیارها را به سایر حوزه‌های بخش دولتی گسترش داد و هر زمان که هزینه استفاده یا گسترش کاربرد این شاخص‌ها بر منافع حاصله، فزونی گرفت باید گسترش آن را متوقف کرد. از شاخص‌های عملکردی می توان در مذاکراتی که در جریان تهیه بودجه صورت می گیرد استفاده کرد، ولی برقرار کردن ارتباط مستقیم و مکانیکی بین شاخص‌ها و نحو ة تخصیص اعتبارات بودجه را باید تا فرارسیدن فرصتی مناسب و مقتضی به تعویق انداخت.
۴) سخن آخر
این نوشتار با قاطعیت رویکردی عملی را برای بحث پیرامون مدیریت هزینه عمومی(۹) (PEM) برگزیده و با معرفی انواع دیدگاه‌ها و روش‌ها از ارائه تنها یک دیدگاه و یک روش عملی به عنوان « بهترین روش » خودداری کرده است و همواره بر ضرورت توجه دقیق به شرایط خاص هر کشور در برنامه ریزی برای اصلاح نظام مدیریت بودجه، تأکید ورزیده است . اما « عمل گرایی » اگر با دنباله‌روی از اصول منسجم و جهانشمول همراه نباشد منجر به اقدام بدون برنامه قبلی و روزمرگی و کوته‌بینی می شود . از جملة مهم‌ترین اصولی که تحت هر شرایطی باید بدان‌ها پایبند بود می‌توانیم به موارد ذیل اشاره کنیم:
▪ تقویت چهار رکن اصلی یک حاکمیت «خوب» ( پاسخگویی، شفافیت، قابلیت پیش‌بینی، مشارکت)؛
▪ تحکیم چهار رکن فوق در جامعة مدنی، از طریق روش هایی نظیر تمرکززدایی کارآمد بودجه در عین مسئولیت‌پذیری و تشویق مشارکت و اظهارنظر آزادانة شهروندان؛
▪ تکیه بر بهبودهای حاصله در مدیریت مخارج عمومی برای کاستن و محدود کردن فرصت‌های سوء استفاده و فساد مالی، چه درونزا و چه برونزا؛
▪ تبعیت از علائم راهنمای ارائه شده توسط اهداف PEM ( انضباط مالی، تخصیص و توزیع راهبردی منابع بین مصارف مختلف، مدیریت عملیاتی و اجرایی کارآمد و استفاده از فرآیند مناسب).
▪ بسط افق برنامه‌ریزی بودجه و فراتر بردن آن از کوته‌نگری از طریق اتخاذ رویکرد چند ساله در برنامه‌ریزی بودجه(در حد امکان)، یا لااقل در مذاکرات و تفکر نظام‌مند دربارة بودجه و مخارج دولت.
علاوه بر این اصول جهانشمول، بر مبنای تجارب گردآوری شده از اجرای اصلاحات بودجه ای در کشورهای مختلف، در این جا قصد داریم چهار قاعدة عملی را برای ارزیابی و تحلیل همة توصیه‌هایی که برای بهبود نظام مدیریت مخارج دولتی به هر کشوری می‌شود، ارائه کنیم:
۱) اولویت ها را رعایت کنید . سر و سامان دادن به مقدمات اساسی، نخستین و مهم‌ترین کار در فرایند مدیریت اموال متعلق به مردم و خرج کردن آن است، به‌ویژه در کشورهای فقیر که استطاعت پرداخت هزینة اشتباهات دولت را ندارند. شاید در سایر حوزه های اقتصاد و فناوری بتوان فرصت‌های مناسبی را برای پرش از روی مشکلات موجود و گذری سریع به وضعیت پیشرفته تر شناسایی کرد، ولی در حوزه مدیریت مخارج عمومی چنین فرصت‌هایی بسیار محدود و هزینة اشتباهات بسیار سنگین است و بدتر این که این هزینه‌ها را نه توصیه کنندگان روش‌های شتاب‌زده، بلکه مردم فقیر این کشورها باید متحمل شوند . جملاتی را در این ارتباط از بیانیة مطبوعاتی «کنفرانس اصلاحات بودجه و سیاست های مالی» (فوریه ۱۹۹۹) نقل می‌کنیم: «... قبل از پرداختن به جنبه‌های پیچیدة مدیریت بودجه، ضروری است ابتدا از وجود و استحکام کافی عناصر زیربنایی در تدوین، اجرا و نظارت بودجه که امکان اعمال کنترل مؤثر، شفافیت، پاسخگویی و تضمین پایبندی به قانون در تصمیمات بودجه‌ای را فراهم می‌کنند اطمینان حاصل شود...»
۲) اشتباهات دیگران را تکرار نکنید . اشتباه در هر کاری گریز ناپذیر است؛ ولی از تکرار اشتباهاتی دیگران مرتکب شده اند می توان، با ارزیابی واقع بینانة تجارب دیگر کشورها در مواجهه با مشکلات مشابه یا در تلاش برای اجرای اصلاحات مشابه، جلوگیری کرد.
۳) کار را به دست افراد کاردان بسپارید ، هر اقدامی برای بهبود مدیریت مخارج عمومی در کشورهای در حال توسعه باید موجب افزایش توانایی آن کشور در مدیریت مخارج عمومی خود گردد . اگر چنین «بهبودی» فقط به دست کارشناسان یا مشاوران خارجی تحقق یابد، نمی‌توان نام آن را «بهبود» گذاشت. همچنین اگر اصلاحات صرفًا به صورت دستوری و فرمایشی از بالا به پایین تحمیل شود (مثلا از سوی وزارت دارایی ) و وزارتخانه‌های اجرایی یا دستگاه‌های اجرایی مشارکت فعالی در این فرایند نداشته باشند، چیزی بهبود نخواهد یافت. و سر انجام اینکه؛
۴) از توصیه ها و پیشنهادها استقبال کنید ولی پرسشگری را رها نکنید . تاریخ کمک و مشاورة تخصصی به کشورهای فقیر در زمینه توسعه اقتصادی، مملو از روش های وارداتی شکست خورده است . اگر توصیه خوبی به شما شده است از نقد آن واهمه نداشته باشید زیرا چنانچه توصیه صحیحی باشد در مقابل نقدها مقاومت خواهد کرد، در غیر این صورت نقدهایی که می کنید( یا دیگران می‌کنند) نادرستی آن توصیه را بر ملا خواهد کرد و شما را از اشتباه نجات خواهد داد.

پاورقی:
۷- Line – item Budgeting.
۸- "White Elephant"اصطلاحا به معنی برنامه‌های پرهزینه و بی‌فایده است که نتیجه‌ای جزء اتلاف منابع ندارد.
۹- Public Expenditure Management
شناسنامه گزارش شماره مسلسل: ۶۹۲۵
عنوان گزارش: چگونگی انجام اصلاحات بودجه ای (راهبری و ترتیب و توالی امور)
نام دفتر: مطالعات برنامه و بودجه
تهیه و تدوین: دکتر محمد قاسمی - یوسف جمسی
واژ ه‌های کلیدی و معادل انگلیسی آ نها:
۱. مدیریت هزینه‌های دولت (Public Expenditure Management)
۲. اصلاحات بودجه‌ای(Budgetary Reform)
منابع و مآخذ تهیه گزارش:
Schiawo-campo, S., Tommasi, D.;۱۹۹۹; "Managing Government
Expenditure"; Asian Development Bank.

منبع : خبرگزاری ایسنا