با نفت چه می‌شود کرد؟

بررسی راهکارهای موجود خرج کرد پول نفت در چند قسمت در همین ستون تقدیم خواهد شد. در اولین شماره به بررسی اولین راهکار یعنی توسعه زیرساخت‌ها با سرمایه‌گذاری عمومی ناشی از نفت می‌پردازیم.
چند دهه است که شاخه‌ای در علم اقتصاد و در همسایگی علوم سیاسی به نام مصیبت منابع(Resource curse) به وجود آمده است که به صورت خلاصه بیان می‌کند که رابطه بین نفت و کلا منابع طبیعی و رشد اقتصادی کشورهای دارای این منابع، برعکس عقاید عمومی، رابطه‌ای معکوس و منفی است. به این معنا که نفت و منابع طبیعی اثری معکوس و مخرب بر فرآیند رشد اقتصادی در بلندمدت دارند.
در این چند سال حتی در ایران نیز به صورت وسیعی‌ پذیرفته شده است (حداقل در میان قشر آکادمیک) که درآمدهای نفتی، اثر منفی بر فرآیند رشد و توسعه کشور داشته‌اند. با این مقدمه، اولین سوالی که هم اکنون در کشورهای نفت‌خیز مطرح است این سوال است که با نفت چه باید کرد؟ به عبارت صحیح‌تر، با ارزهای ناشی از فروش نفت چه باید کرد؟
البته سابقه این پرسش به حدود سال‌های آغازین دهه ۱۹۸۰ باز می‌گردد، پس از آنکه ریچارد آتی (Auty) از محققان بانک جهانی در تحقیقی نشان داد که میزان درآمدهای ناشی از نفت با رشد و توسعه اقتصادی در کشورهای دارنده آن منابع اثر معکوس دارند. پس از وی نیز بسیاری دیگر در این مسیر قلم زدند و به تحقیق پرداختند و غالبا به نتایج مشابهی رسیدند. بهرحال این سوالی است که هرچند تا به حال پاسخ‌های فراوانی را در پی داشته است، اما هیچ یک از پاسخ‌ها و هیچ کدام از استدلال‌ها، آنقدر قدرتمند نبوده اند که بتوانند بر سایر استدلال‌ها و مابقی پاسخ‌ها فایق آیند. شاید هم بتوان گفت که هیچ کدام از پاسخ‌ها، آن قدر کامل نیستند که بتوان آن‌ها را کاملا در جهت خواسته‌های سیاست‌گذار تلقی کرد.
البته نباید فراموش کرد که عرصه اقتصاد، عرصه معجزه و خرق عادت نیست، بنابراین پاسخ‌ها از تعداد معدود و مشخصی فراتر نمی‌روند، از این روی چیزی که بیش از پاسخ‌ها اهمیت می‌یابد، در درجه اول، عملی بودن آن پاسخ‌ها و در درجه دوم متناسب بودن آن پاسخ‌ها با شرایط اقتصاد و سیاست کشورهای مختلف است. تا به حال پاسخ‌های زیر به عنوان راهکارهای فرار از اثرات نامطلوب نفت بر ساختار اقتصاد کشورهای نفت خیز داده شده است:
سرمایه‌گذاری درآمد‌های نفتی توسط بخش عمومی برای توسعه زیرساخت‌های عمومی، صرف درآمد‌های نفتی در بودجه جاری دولت، هزینه کردن درآمد‌های نفتی برای توسعه واردات کالاهای خارجی، تفکیک درآمد‌های نفتی از اقتصاد داخلی (تاسیس صندوق‌های ارزی)، تاسیس صندوق‌های توسعه و نهادهای مالی و اختصاص درآمد‌های نفتی به پروژه‌های توسعه‌ای و شرکت‌های بخش خصوصی، متنوع‌سازی اقتصاد، خصوصی کردن فرآیند اکتشاف، استحصال و توزیع نفت و مالیات‌گیری از شرکت‌های خصوصی، جدا کردن نفت از بودجه عمومی و تسهیم آن میان مردم(یا تقسیم سهام شرکت‌های کشف، استحصال و توزیع نفت میان مردم و بهره‌مندی مردم از سود این شرکت‌ها).
در ادامه به بررسی هریک از راهکارهای مطرح شده خواهیم پرداخت. شایان ذکر است که این یادداشت چند شماره متوالی به چاپ خواهد رسید که در هر مرتبه سعی می‌شود به یکی از این راهکارها پرداخته شود.
سرمایه‌گذاری درآمد‌های نفتی توسط بخش عمومی برای توسعه زیرساخت‌های عمومی
این سیاست که سیاستی رایج در کشورهای نفت خیز است و بسیار مورد علاقه سیاست‌مداران و دولتمردان این کشورها قرار دارد، اغلب با این استدلال همراه می‌شود که چرا باید درآمدهای نفتی را در جهت توسعه کشور به کار نگرفت؟ چرا باید بگذاریم منابع زیر زمینی ما به سرمایه‌گذاری‌های مولد در روی زمین تبدیل نشود؟، چرا نباید از این ظرفیت و از این درآمد در جهت افزایش توان کشور استفاده نکرد؟ و استدلال‌هایی از این قبیل. این استدلال‌ها مهم‌ترین چیزی را که نادیده می‌گیرند، ساختاری است که این درآمدهای نفتی ایجاد می‌کنند. به عبارت صحیح‌تر، توجه به این امر نمی‌شود که این درآمدها با ارزهایی که ناشی از سرمایه‌گذاری خارجی یا ارزهایی امثال آن است، متفاوت است.
چرا که این پول‌ها اولا به شدت بی‌ثبات هستند و امکان برنامه‌ریزی روی آنها وجود ندارد، ثانیا، چون در اختیار دولت هستند عملا بسیار ناکارآمد مصرف می‌شوند، ثالثا به لحاظ اقتصاد سیاسی سبب ایجاد گروه‌های فشار و مراکز رانتخواری می‌شوند که این گروه‌ها و حلقه‌ها سعی در حداکثر سازی منافع خود بدون توجه به منافع اجتماع دارند، در نتیجه این درآمدها به شدت نابرابر توزیع می‌شوند که سبب کاهش سرمایه اجتماعی می‌شود.
رابعا؛ وقتی چنین درآمدهای سرشاری وجود دارد، نیاز برای اصلاحات اساسی در داخل سیستم حکومتی از بین می‌رود و همچنین مکانیسم‌های اقتصادی جامعه تعدیل و تصحیح نمی‌شوند، خامسا، این درآمدها از طریق مکانیسم بیماری هلندی از روند صنعتی شدن کشور جلوگیری می‌کنند. سادسا، امکان فعالیت را برای بخش خصوصی در اقتصاد از بین می‌برند، مکانیسم بازار آزاد و نظام قیمت‌ها را تخریب می‌کند، باعث از بین رفتن دموکراسی و تخریب رابطه ملت-دولت می‌شود و ... بنابراین این استدلال که چرا نباید از این درآمدها استفاده کنیم، استدلال صحیحی نیست و نمی‌تواند پاسخ خوبی به مکانیسم‌های مخرب این درآمدها بدهد. از سوی دیگر این سیاستی است که در سی سال گذشته به صورت پیوسته در ایران، ونزوئلا، لیبی، چاد، نیجریه و ... تجربه شده و معایب آن به خوبی توسط جامعه این کشورها لمس شده است. ادعا می‌شود که مزیت اصلی این سیاست هزینه کردن درآمد‌های نفتی برای ارتقای سطح سرمایه فیزیکی و انسانی در جامعه است. در حالی که عملا این اتفاق نمی‌افتد و این هدف حاصل نمی‌شود. همچنین این امر سبب می‌شود تا کشورها در دوران رونق‌های نفتی، دست به توسعه زیرساخت‌ها و ساختن جاده و پل و... نمایند، اما در دوره رکود و کاهش درآمدهای نفتی، این پروژه‌ها نیمه‌کاره مانده و عملا هزینه-فایده اقتصادی خود را از دست داده و به پروژه‌هایی زیان ده و زیر ظرفیت بدل می‌شوند.بنابراین این راهکار به هیچ وجه راهکار مناسبی برای کشورهای نفت خیز، خصوصا کشورهای نفت خیز جهان سومی، نمی‌باشد.
● صرف درآمد‌های نفتی در بودجه جاری دولت
این سیاست معمول‌ترین شکل هزینه کردن درآمد‌های نفتی است که در بیشتر کشورهای دارای منابع طبیعی، بخصوص کشورهای نفتی، مورد استفاده قرار گرفته است و چندین دهه است که عملا به شدت دنبال می‌شود. سیاست فوق که تقریبا تمام مشکلات سیاست قبلی را داراست، به ایجاد سرمایه فیزیکی اندکی که در حالت پیشین منجر می‌شد هم منجر نمی‌شود. سیاست فوق چند اشکال عمده دارد. اولا با وابسته کردن درآمد نظام سیاسی به درآمد‌های نفتی باعث تمرکز قدرت و قطع رابطه با مصرف کنندگان براساس مالیات دریافتی از آنها می‌شود. این امر مهم‌ترین دلیل است که سبب بوجود آمدن دولت متصدی شده و عملا سبب از بین رفتن مکانیسم‌های دموکراتیک و سوق پیدا کردن دولت‌ها به سمت توتالیتاریسم و عدم شفافیت دولت‌ها می‌شود. ثانیا مطالعات نشان می‌دهد که به علت نوسانات گسترده در درآمد‌های نفتی وابسته بودن دولت به درآمد‌های نفتی باعث می‌شود که در دوره‌های کاهش چنین درآمدی کشور با کسری بودجه جدی مواجه شود که افزایش درآمد‌های مالیاتی قابلیت جبران آن را ندارد و این امر نه تنها سبب تورم گسترده حتی در زمان پایین بودن درآمدهای نفتی می‌شود، بلکه تکانه‌های قیمتی نفت را به کل اقتصاد گسترش داده و اقتصاد را بسیار آسیب‌پذیر ساخته و امکان برنامه‌ریزی بلندمدت را برای سرمایه‌گذاران از بین می‌برد.
● هزینه کردن درآمد‌های نفتی برای توسعه واردات کالاهای خارجی
این سیاست هم سیاستی آشنا برای مردم کشورهای نفت خیز است. در این کشورها، بخش قابل‌توجهی از درآمدهای ارزی نفتی، صرف واردات کالاهایی مثل مواد غذایی و مصرفی،کالاهای واسطه‌ای و کالاهای سرمایه‌ای می‌شود. هر چند نفس واردات امر نامطلوبی نیست، اما نباید از خاطر دور داشت که این واردات توسط دولت صورت می‌گیرد و لزوما به معنای نیاز واقعی جامعه به این نوع سبد وارداتی نیست. از سوی دیگر دولتمرد شناخت کافی برای واردات سبد بهینه مصرفی و سرمایه‌گذاری ندارد و بنابراین سبد وارداتی قطعا سبدی ناکارآمد به لحاظ تطابق با نیازهای جامعه خواهد بود.
همچنین هر چند واردات کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای حجم قابل‌توجهی از واردات این کشورها را تشکیل می‌دهند، اما این واردات نیز به سبب عدم شناخت و نیز تمایلات گوناگون سیاستمداران نسبت به نوع و به روز‌ترین تکنولوژی‌های دنیا، عملا موجب واردات کالاهای سرمایه‌ای دسته چندم خواهد شد. (اتفاقی که بارها در کشورهای در حال توسعه نفت خیز رخ داده است و رخ می‌دهد)
اما مزیت اصلی این سیاست، افزایش رفاه مردم در حال حاضر است. چرا که به دلیل بالا بودن درآمد‌های نفتی نرخ ارز در کشور کاهش یافته و لذا قدرت خرید کالای خارجی و متناسب با آن سطح رفاه جامعه افزایش می‌یابد. هر چند این سیاست باعث ارتقای سطح رفاه می‌شود، ولی طبق نظریه بیماری هلندی این سیاست می‌تواند با ارزشگذاری کمتر از حد نرخ ارز خارجی موجب فعال شدن مکانیسم بیماری هلندی و در نتیجه افزایش قیمت کالاهای غیرقابل مبادله در داخل کشور و همچنین سبب شتاب گیری روند صنعت زدایی در این کشورها گردد؛ چرا که با واردات کالاهای قابل‌مبادله، و با بیش از حد ارزشگذاری شدن نرخ ارز این کشورها، عملا صادرات صنعتی این کشورها گران‌تر شده و در نتیجه امکان صادرات صنایع از بین می‌رود. از سوی دیگر کالاهای صنعتی کشورهای دیگر با قیمت‌های پایین‌تر (به دلیل مکانیسم نرخ ارز و بیماری هلندی) به کشور وارد شده و سبب از بین رفتن صنایع مستقل این کشورها که می‌توانند موتور توسعه این کشورها باشند، می‌شود.
● تفکیک درآمد‌های نفتی از اقتصاد داخلی
این سیاست که خود به صور گوناگونی مورد بحث و اجرا در کشورهای مختلف قرار گرفته است، یکی از جدی‌ترین راهکارهایی است که در حال حاضر در بسیاری از کشورهای نفت خیز مورد استفاده قرار می‌گیرد.
به طور کلی می‌توان صور گوناگون اجرای این سیاست را به دو صورت خاص تقلیل داد و به بحث در باب همان دو نوع نشست:
اول) تاسیس صندوق ذخیره ارزی و استفاده دولت از سود ناشی از این منابع (مدل نروژ)،
دوم) تاسیس صندوق ذخیره ارزی و تقسیم سود آن میان مردم (مدل آلاسکا).
هدف اصلی از تاسیس این صندوق‌ها در وهله اول جدا کردن نفت از بودجه دولت(یا کاهش دادن وابستگی بودجه به نفت)، ثبات بخشی به درآمدهای نفتی و کاهش نوسانات نفت و در وهله دوم حفظ منابع برای نسل‌های آتی ذکر شده است. غالب کشورها هم سعی کرده اند(یا حداقل هدف اولیه‌شان این بوده است) که با سرمایه‌گذاری این درآمدها در خارج از اقتصاد کشور و خصوصا در دارایی‌های کم‌ریسک همانند خرید اوراق قرضه سایر کشورها، اقدام به کسب سود از طریق این درآمدها نمایند. شایان ذکر است که مدیریت این صندوق‌ها عموما به دو سطح «سیاست‌گذاری-برنامه‌ریزی» و «عاملیت- اجرایی» تفکیک شده است که عموما سطح اول توسط دولت انجام می‌شود و سطح عاملیت اجرایی بر عهده بانک‌های مرکزی می‌باشد.
هم‌اکنون کشورهای گوناگونی اعم از کشورهای نفت خیز یا کشورهایی که منابع طبیعی فراوان دیگری نظیر الماس یا معادن دیگر دارند، اقدام به تاسیس این صندوق‌ها نموده‌اند. از جمله این کشورها می‌توان به امارات، نروژ، عربستان، کویت، روسیه،قطر، لیبی، برونئی، قزاقستان، کانادا، ایران، شیلی، اکوادور، عمان ونزوئلا، ایالت آلاسکا در آمریکا، کلمبیا، الجزایر، مکزیک، سودان، آذربایجان، چاد و‌ترینیداد و توباگو اشاره کرد. در ستون شماره آینده سعی خواهم کرد که این سیاست را در کشور خودمان مورد نقد و بررسی قرار دهم، هرچند که می‌توان به شکست این صندوق‌ها در دیگر کشورها هم پرداخت.
● بررسی عملکرد حساب ذخیره ارزی در ایران
همانطور که می‌دانیم، سیاستگذاران اقتصادی در ایران در سال ۱۳۷۸ با طی کردن مراحل گوناگون به این نتیجه رسیدند که طرح صندوق ذخیره ارزی بهترین طرح برای اقتصاد ایران است و عملا از سال ۱۳۸۰ این طرح به اجرا درآمد. اما این طرح که از روز اول با فراز و فرودهای فراوان همراه بود و عملا چیزی که تصویب شد با پیش‌نویس اولیه بسیار فاصله داشت، بالاخره پس از منحل شدن هیات امنای حساب ذخیره ارزی در سال دوم دولت نهم، نظرا و عملا، نه تنها کارایی خود را از دست داد، بلکه این طرح را به طرحی کاملا شکست خورده مبدل نمود.
بنابراین در این مختصر به بررسی عملکرد این طرح و همچنین چرایی شکست آن خواهیم پرداخت و نشان خواهیم داد که شکست خوردن این طرح از روز نخست اجرای آن به لحاظ نظری قابل‌پیش‌بینی بود و عملا این طرح به هیچ وجه مناسب اقتصادی همانند اقتصاد ایران نبود. همانطور که در همان سال‌ها این طرح در مابقی کشورهای جهان سوم هم، عملا طرحی شکست خورده محسوب می‌شد و اگر هم کنار گذاشته نشده بود، صرفا به شکلی صوری به حیات خود ادامه می‌داد و اگر سیاستگذاران اقتصادی با تدبیر بیشتر حرکت می‌کردند، به جای اجرای چنین طرحی که از ابتدا شکست خورده بود، می‌توانستند به طرح‌هایی عملی‌تر و با امکان شکست پایین‌تر بیاندیشند.
بنابر ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه، به منظور رفع نوسانات بازار نفت و کاهش وابستگی بودجه کشور به نفت و پس‌انداز بین نسلی درآمدهای نفت، دولت مکلف به افتتاح حسابی به نام ذخیره ارزی گردید و مقرر شد از سال ۱۳۸۰ مازاد درآمد حاصل از صادرات نفت نسبت به ارقام پیش‌بینی شده در برنامه در این حساب نگهداری شود. در اینجا سه نکته مشخص می‌شود؛ ابتدا آنکه این صندوق قرار بوده که وابستگی بودجه را به نفت کاهش دهد و ثانیا از تاثیرات نوسانات قیمت نفت بر اقتصاد جلوگیری کند و ثالثا به عنوان پس‌انداز نسل آینده محسوب گردد. (بنابراین این صندوق قرار نبوده است که همه کانال‌های مخرب نفت بر اقتصاد را جبران نماید. از جمله بیماری هلندی، کاهش سرمایه‌گذاری و پس‌انداز، ایجاد رانت‌های فراوان و ...)
اما همانطور که پیش‌بینی می‌شد و تجربه صندوق ذخیره ارزی در دیگر کشورها نشان می‌داد، این طرح شکست خورد. (این راهکار بجز در مورد نروژ و کویت (البته در مورد کویت اما و اگرها بسیار است) که عملا درآمدهای نفتی آنها نسبت به جمعیت آنها بسیار بیشتر از کشورهای امثال ایران است، طرحی شکست خورده محسوب می‌شد حتی در سال ۱۳۷۹ یعنی سال شروع طرح صندوق ذخیره ارزی)
به هرحال با افزایش قیمت نفت، همانطور که انتظار می‌رفت؛ یعنی با توجه به ابعاد اقتصاد سیاسی نفت و همچنین شیدایی تطمیع‌کننده‌ای که این درآمدها به بار می‌آورند، در همان ابتدا این طرح دچار تغییرات فراوان شد. همچنین پس از آن و در هنگام افزایش قیمت جهانی نفت، لایحه‌ای یک فوریتی به مجلس داده شد که طی آن دولت و نمایندگان در صدد تعدیل سقف‌های ارزی مندرج در برنامه، تغییر نحوه استفاده دولت ازاین حساب و ... برآمدند و این اصلاحات به تصویب رسید! این لایحه را می‌توان اولین میخ بر تابوت صندوق ذخیره ارزی دانست، که نه دولت نهم که دولت هشتم، که خود مبتکر صندوق بود، آن را بر این تابوت کوبید.
این روند پس از آن به علت افزایش قیمت نفت در بازارهای جهانی، شدت بیشتری گرفت و به برداشت‌های مکرر دولت‌های مختلف از این حساب منجر شد، به طوری که در سال‌های ۸۵ و ۸۶ بودجه دولت، رشدهای خیره‌کننده و باورنکردنی را پشت سر گذارد و علاوه‌بر این هر سال بر شمار متمم‌های بودجه هم افزوده می‌شد. که قسمت عمده این افزایش‌ها، از حساب ذخیره ارزی برداشت می‌شد. (به‌طوری که طبق آمار بانک مرکزی، در سال ۸۵، برداشت از حساب ذخیره نسبت به سال ۸۴، بیش از ۱۰۵‌درصد رشد داشت.)
اینها همه باعث شد که دولت، بسیار بیشتر از سقف اصلاح شده برای برداشت از حساب ذخیره ارزی، از این حساب برداشت کند. به هر حال طبق آمار رسمی دولت در بهمن ماه ۱۳۸۶، از ابتدای شکل گیری حساب، ۵۶‌میلیارد دلار از حساب ذخیره ارزی برداشت شده است، که با توجه به کسر سایر تعهدات مصوب و بنابر همان گزارش، در همان تاریخ موجودی حساب به منهای یک میلیارد و نهصد میلیون دلار رسیده است!! هر چند این حساب ورودی‌های عظیمی هم دارد، اما در سال ۸۷ طبق بودجه، مجلس به دولت اجازه داد تا ۱۷‌میلیارد دلار دیگر هم از حساب ذخیره ارزی برداشت کند. از سوی دیگر با منحل شدن هیات امنای این حساب در سال دوم دولت نهم، عملا آخرین میخ بر تابوت حساب ذخیره ارزی خورد تا سیاستگذاران اقتصادی بیاموزند که با خودکار و قلم نمی‌توان به جنگ غول رانتهای نفتی رفت.
به هر حال مشخص است که حساب ذخیره ارزی به هیچ یک از اهداف اولیه و ثانویه آن از جمله جلوگیری از وارد شدن نوسانات قیمت نفت به اقتصاد، پس‌انداز بین نسلی و همچنین کاهش وابستگی بودجه دولت به نفت نائل نیامده است و عملا هیچ یک از عوارض منفی ناشی از ارزهای نفتی در اقتصاد را حذف و یا حتی کاهش نداده است. بنابراین بنابر گفته رییس پیشین سازمان مدیریت؛ دکتر ستاری فر: «دیگر عملا چیزی به نام حساب ذخیره ارزی وجود ندارد.»
● چرایی شکست صندوق ذخیره در ایران
در ابتدای ایجاد حساب ذخیره ارزی انتظار دولت و سیاستگذاران اقتصادی بر آن بود که حساب مذکور به جریان دایمی درآمد ارزی و تقویت سرمایه‌گذاری در کشور تبدیل شده و در هنگام کاهش درآمدهای نفتی نسبت به پیش‌بینی‌های برنامه و بودجه سنواتی، آثار کسری مالی بودجه عمومی دولت را کاهش داده و مانع از پولی شدن تکانه‌های درآمدی دولت شود. در حالی که آنان غافل از این بودند که چنین حسابی که بتواند مانع از خرج کردن و هموار‌کننده مخارج باشد، نیازمند وجود دو شرط لازم است؛ اولا نیاز به یک عقلانیت بلندمدت دارد (که یا در کشورهای توسعه یافته بدست می‌آید)، ثانیا نیاز به نهادهای قدرتمندی دارد که بتوانند شفافیت و کارایی صندوق را تضمین کنند (نهادهایی که تنها در کشورهای توسعه یافته وجود دارند و به همین سبب هم نروژ توانست موفق شود.).
اما هیچ کدام از این شروط لازم در ایران وجود نداشت. از ابتدا به سبب توسعه نیافتگی و همچنین به علت وجود نظام مبتنی‌بر آرای اکثریت، عملا قاعده بازی بر مبنای خرج کردن هرچه بیشتر درآمدها و پخش کردن هرچه بیشتر این درآمدها میان مردم پی‌‌ریزی شده بود. قاعده‌ای که بطور ناخودآگاه در تمامی کشورهای نفت خیزی که حالتی دموکراتیک یا نیمه دموکراتیک دارند، رایج است و طی آن سیاستمدار که متصدی امور و صاحب اختیار درآمدهای نفتی است، سعی می‌کند هرچه بیشتر با توزیع این رانتها، حامیان خود را ساکت نگه دارد یا به حمایت هرچه بیشتر از خود وادارد. حامیانی که باید در دوره‌های بعدی ریاست‌جمهوری هم حامی او یا حزب و گروه او باقی بمانند. بنابراین در اقتصادی که قاعده سیاست آن بر خرج کردن استوار است، نمی‌توانید به سیاستمداران بگویید که «خرج نکنید! که شاید ۱۰ سال دیگر نتایج مثبت این اقدام را مشاهده نمایید.» چرا که سیاستمدار در بند امروز است و در اندیشه فردای انتخابات، نه فردای آنقدر بلندمدت که نمی‌گوییم؛ مرده باشد، بلکه فردایی که دیگر رییس‌جمهور نباشد.
از سوی دیگر، ما نهادهای لازم برای استقرار چنین صندوقی را نیز در اختیار نداشتیم و بنابراین از ابتدا، اجرای چنین سیاستی؛ همانا شکست چنین سیاستی بود. همان طور که می‌دانیم؛ نهاد سازی کار یکروز و دو روز و یکسال و چند سال نیست، ایجاد نهادهای قدرتمند تابع یک فرآیند تکاملی درازمدت و عملا خودجوش است که قدرت آن نیز بستگی به اصالت و قدمتش دارد. (این که یک صندوق درست کنیم و اسمش را بگذاریم صندوق ذخیره ارزی و پول‌ها را آنجا بریزیم و برایش قانون درست کنیم، کفایت نمی‌کند. تجربه روشن می‌سازد که نهادهای کشورهای توسعه نیافته نمی‌توانند در مقابل اغواگری‌های ناشی از افزایش قیمت‌های نفت، ایستادگی کنند و به راحتی توسط سیاستمداران دور زده می‌شوند؛ چرا که استراتژی عقلایی هر رییس‌جمهوری در این شرایط، جذب هرچه بیشتر درآمدهای نفتی و راضی کردن حامیان و رای‌دهندگان خود است، بدون توجه به اینکه در بلندمدت چه اتفاقی می‌افتد. بنابراین نمی‌توان انتظار داشت که روسای جمهور در ایران خلاف این عمل نمایند، مگر آنکه به‌نوعی قاعده بازی تغییر کند. قاعده بازی هم که دولتی بودن درآمدهای نفتی و در اختیار دولت بودن ارزهای نفت است. در ادامه به بررسی سایر راهکارها خواهیم پرداخت.
● متنوع سازی اقتصادی
برای جلوگیری از برون رانی جبری بخش‌های کم رونق صادراتی توسط بخش پررونق صادراتی نفت و گاز و بخش کالاهای غیرقابل مبادله، به کشورهای غنی از منابع معدنی توصیه می‌شود که ثروت‌های ناگهانی را صرف متنوع‌سازی اقتصادی کنند
( Katz et al. ۲۰۰۴ ; Sarraf and Jiwanji, ۲۰۰۱). به این ترتیب آنها قادر خواهند بود که اقتصادشان را از شوک‌های ناشی از نوسانات بازار حفظ نمایند. متنوع‌سازی اقتصادی همچنین مستقیما به سیاست‌های پولی و مالی صحیح مرتبط است، به این صورت که وقتی اجازه ندهیم ارزش پول رایج داخلی افزایش یابد، احتمال رکود در بخش کم رونق کمتر می‌شود.
این یکی از حوزه‌های نادری است که در آن سیاستگذاری به طور گسترده‌ای دنبال شده است. با تایید و موافقت کارشناسان اقتصاد توسعه و سازمان‌های بین‌المللی مثل کنفرانس ملل متحد برای تجارت و توسعه(UNCTD) و بانک جهانی، از سال‌های دهه‌ ۶۰ تا اوایل دهه‌ ۸۰ میلادی، اکثر کشورهای غنی از منابع معدنی سرمایه‌گذاری قابل توجهی جهت ترقی و ترویج سایر بخش‌های اقتصادی انجام دادند (Davis, ۱۹۹۵ ; Sachs and Warner, ۱۹۹۵).
اما تلاش‌ها در جهت تسکین آثار بیماری هلندی با انتقال رانت‌ها از بخش معدنی به بخش‌های کم رونق صادراتی در واقع اثرات اقتصادی نامطلوبی در پی داشته است
(Auty, ۱۹۹۰ ; Gelb, ۱۹۸۵). سرمایه‌گذاری هدایت شده توسط حکومت از دیرباز نه تنها منجر به سرمایه‌گذاری‌های غیرکارا شده، بلکه باعث تداوم یافتن حمایت گرایی شدید و صنایع بیکار ناکارآمد نیز می‌شود که هر دو باعث کند شدن رشد اقتصادی می‌شوند. علاوه بر آن، کشورهای معدودی توانسته‌اند واقعا به اقتصاد خود تنوع بخشند. تونس تنها اقتصاد معدنی در ۱۹۷۰ است که در سال ۱۹۹۱ دیگر جزو اقتصادهای معدنی به حساب نمی‌آمد. بنابراین، به طور کنایه آمیز، کاهش شدید رشد در اواخر دهه‌ ۷۰ و اوایل دهه‌ ۸۰ میلادی منجر به نتیجه‌ معکوس تلاش‌های کشورهای غنی از منابع برای کاهش وابستگی‌شان به صادرات منابع طبیعی شد.
این سیاست‌ها به همان دلیل نتوانسته‌اند وابستگی به صادرات منابع طبیعی را کاهش دهند که اکثریت کشورهای غنی از منابع معدنی سیاست‌های صحیح مالی و پولی را اعمال نکرده‌اند. چون این کشورها دچار کمبود نهادهای خوب و روند تصمیم‌گیری شفاف بوده و در معرض اتخاذ تصمیمات سرمایه‌گذاری ناصحیح هستند، که بر اساس پایه‌های لرزان اقتصادی آنها یا اولویت‌های سیاسی گرفته می‌شوند و بنابراین بازدهی اقتصادی بالایی ندارند. بنابراین، حتی در کشوری مانند اندونزی هم، که همه به توانایی آن در حفظ یک بخش قوی کشاورزی از دهه‌ ۱۹۷۰ میلادی اذعان دارند، کمبود مکانیزم‌های اداری برای پاسخگویی و شفافیت منجر به گسترش رانت‌جویی و فساد گسترده شده است.
خصوصی کردن منابع (یا خصوصی کردن فرآیند اکتشاف، استحصال و توزیع نفت و مالیات گیری از شرکت‌های خصوصی) این راهکار هرچند بسیار اندک در میان سیاستمداران کشورهای جهان سومی و خصوصا کشور ما مطرح شده است، اما به جد می‌تواند یک راهکار بسیار قابل اعتنا باشد. این راهکار که هم‌اکنون تقریبا در کشور نروژ اعمال می‌شود (در نروژ مالکیت منابع متعلق به دولت است، اما فرآیند اکتشاف، استحصال و توزیع نفت خصوصی است) به این صورت عمل می‌کند که باعث می‌شود تا فرآیند اکتشاف، استحصال و توزیع بهینه شود و همچنین دولت درآمدهایش را از مالیات تامین می‌کند، که همین سبب می‌شود تا پاسخگویی بیشتری داشته باشد و بهتر عمل نماید.
در مجموع، راه‌حل‌های موجود عمدتا با شکست مواجه شده‌اند، چون تبدیل دولت به یک مدیر «بهتر» برای ثروت معدنی خود نیازمند نهادهایی است که به ترویج شفافیت، پاسخگویی‌ و نظارت بپردازند که همانا نهادهایی هستند که عمدتا در کشورهای در حال توسعه خبری از آنها نیست. اما این راه حل همانند راه حل بعدی، عملا نیازی به وجود پیش زمینه نهادهای خوب و قدرتمند ندارد.
نهادهای قوی حاصل هردوی عرضه و تقاضا هستند. دولت‌ها باید انگیزه‌ای برای فراهم آوردن آنها داشته و بازیگران اجتماعی نیز باید هم تقاضای ایجاد آنها را داشته باشند. اما در اکثر کشورهای غنی از منابع معدنی در جهان در حال توسعه هیچ کدام از این شرایط برقرار نیستند. تملک حکومت، به‌خصوص باعث ایجاد عدم تمایل برای فراهم آوردن نهادهایی می‌شود که استقلال مالی دولت یا قدرت مانور آن در تصمیم گیری را محدود می‌کنند. این همچنین باعث تضعیف توسعه‌ بازیگران اجتماعی می‌شود که دارای قدرت کافی برای به چالش کشیدن حکومت بوده یا تمایل قوی به محدود کردن قدرت آن دارند. بدین ترتیب تعجبی ندارد که در اکثریت بزرگی از کشورهای غنی از منابع معدنی از سال‌های دهه‌ ۶۰ تا اوایل دهه‌ ۹۰ میلادی، همان دوره‌ای که در آن اکثر ادبیات در مورد مصیبت منابع به آن تمرکز دارد، حکومت مالک ذخایر معدنی بوده است (Weinthal, and Jones Luong, ۲۰۰۶).
با خارج کردن رانت منابع از کنترل مستقیم حکومت، خصوصی‌سازی به مالکان داخلی همزمان شرایطی را ایجاد می‌کند که در آن حکومت‌ها انگیزه برای ایجاد نهادهای مالی و قانونی قوی داشته و نیز منجر به ایجاد گروه جدیدی از بازیگران اجتماعی با پتانسیل تقاضا برای چنین نهادهایی می‌شود. چون این مالکان خصوصی مستقیما از تولید و صادرات ذخایر معدنی کشور سود می‌برند، تمایل زیادی برای حفظ و حراست از حقوق مالکیت خود و نیز ایجاد و حفظ جریانی پایدار از درآمد داشته و همچنین ملزومات چانه زنی با بازیگران حکومتی را دارند.
در عین حال، به‌خاطر اینکه حکومت کنترل کمتری بر چگونگی استخراج و به‌کار گیری این منابع دارد، احتمال سرمایه‌گذاری‌اش در ایجاد نهادهایی که آن را قادر به کسب درآمد از مالکان خصوصی کند، قانونمند کردن بخش خصوصی و ایجاد سایر منابع درآمدی خارج از بخش منابع طبیعی را افزایش می‌دهد. بنابراین، خصوصی سازی به بازیگران داخلی مسیری جایگزین برای پرهیز از مصیبت منابع به دست می‌دهد، چون هم در حکومت و هم بازیگران اجتماعی انگیزه‌ ایجاد می‌کند که بر سر مقررات رسمی بازی چانه زده و نهایتا آنها را وضع کنند.
چرا باید انتظار داشته باشیم مالکیت دولتی و خصوصی منجر به چنین پی‌ آمدهای نهادی متفاوتی گردند؟ دلیل آن به طور خلاصه این است که باعث ایجاد رابطه‌ بسیار متفاوتی بین بازیگران اصلی می‌شوند. با اینکه هر دو گروه بازیگران در حالتی که منابع تحت مالکیت دولت قرار دارد (ممتازین حکومتی و بوروکرات‌ها) و حالتی که منابع تحت مالکیت خصوصی قرار دارد (ممتازین حکومتی و مالکان داخلی) از نظر توانایی‌شان در تاثیر بر یکدیگر متقارن هستند، مرزهای بینشان، به ترتیب در هر کدام از حالات، مبهم و روشن است. این مرزها به نوبه‌ خود، باعث ایجاد انگیزه‌های بسیار متفاوتی برای نهادسازی می‌شود چون هزینه‌های مبادله‌ای و نظارتی بسیار متفاوتی را بر بازیگران درگیر تحمیل می‌کنند. تحت مالکیت دولتی، مرز بین بازیگران اصلی – ممتازین دولتی و بوروکرات‌ها – مبهم است چون هیچ اصل تعریف شده‌ روشنی وجود ندارد. بلکه مردم، به عنوان یک کل، اسمی است که منافعش به صورت نمایان توسط عوامل بسیاری تامین می‌گردد. در عین حال، چون ساختار کنترلی به صورت روشن تعریف نشده است و هیچ اولویت اهدافی برای تعیین عملکرد مدیریتی وجود ندارد، این عوامل معمولا مانند اصولی‌هایی عمل می‌کنند، به نحوی که وظایف اجرایی و اهداف ساسی نیز مبهم می‌گردند. قدرت نسبی بین ممتازین حکومتی و بوروکرات‌ها متقارن است، چون هر دو دسترسی مستقیم به درآمد ناشی از منابع معدنی دارند. آنها همچنین هر دو دسترسی انحصاری به اطلاعات درباره‌ درآمد و نیز اعمال خلاف یکدیگر دارند.
در نتیجه، ممتازین حکومتی و بوروکرات‌ها هر دو انگیزه برای ایجاد و حفظ نهادهای ضعیف پیدا می‌کنند. هر دو ترجیح می‌دهند قدرت تصمیم‌گیری بیشتری داشته باشند، بنابراین به ایجاد نهادهایی می‌پردازند که احتمال نمی‌رود به هر شکل در برابر رفتارشان ایجاد محدودیت کنند. هیچ کدام از دو طرف انگیزه‌ای برای حمایت از توسعه نهادهایی که مکانیزم‌های نظارتی درونی و بیرونی را تقویت کرده، باعث افزایش شفافیت شده یا محدودیت‌های بودجه‌ای سخت‌تری را تحمیل می‌کنند، ندارند. این، شکلی از چانه‌زنی ضمنی را باعث می‌شود که در آن هر کدام از طرفین به طور ضمنی موافقت می‌کنند که یا نهادهای موجود را که ممکن است با افزایش شفافیت و پاسخگویی تهدیدی برای قدرت آنها باشند از بین ببرند، یا شرایط موجود را حفظ نمایند و به این ترتیب ایجاد نهاد را به‌کل ندیده بگیرند. این تمایلات می‌توانند با یک شوک خارجی یا بحران اقتصادی تشدید شوند، چون افق‌های تصمیم‌گیری یا برنامه‌ریزی کوتاه‌تر شده و فرصت‌ها برای رانت‌جویی گسترش می‌یابند.
در عین حال، هزینه‌های بلند مدت نهادهای ضعیف مالی، قانونی و هدایت کننده بیشتر از منافع کوتاه مدت هر کدام از طرفین است. به عنوان مثال، مرز مبهم منجر به ایجاد و تقویت یک توافق غیر رسمی شده است که طی آن مدیران گازپروم، غول گازی روسیه، با یک بار مالیاتی سنگین موافقت کنند تا در ازای آن قادر به سوء استفاده مالی گسترد بوده، و دولت نیز شفافیت کمتر و پاسخگویی کمتر را در ازای دسترسی تقریبا نامحدود به منابع مالی گازپروم می‌پذیرد. این منجر به زیان اقتصادی خالص هم برای گازپروم به عنوان یک شرکت و هم برای اقتصاد روسیه در کل شده است (Weinthal, and Jones Luong, ۲۰۰۶).
تحت مالکیت خصوصی داخلی، بر خلاف آن، مرز بین بازیگران اصلی، ممتازین حکومتی و مالکان داخلی، شفاف است، چون یک اصل که به روشنی قابل تشخیص است وجود دارد. چون ساختار کنترلی به وضوح تعریف شده و اولویت اهداف برای ارزیابی عملکرد مدیریتی موجود است، مسوولان اهداف سیاسی را در انجام وظایف اداری خود دخیل نمی‌کنند. در عین حال، آنها براساس توانایی‌شان تشویق یا تنبیه می‌شوند و به عنوان مثال برای بیشینه نمودن کارایی سعی می‌کنند سود را افزایش داده و سهم بازار را گسترش ‌دهند. قدرت نسبی دو طرف متقارن است چون هر کدام دارای یک منبع مستقل قدرت بر دیگری هستند. مالکان داخلی دارای حق درآمد حاصل از اکتشاف نفت بوده و بنابر این، یک منبع درآمد مالیاتی مهم برای دولت هستند. ممتازین حکومتی هم دارای قدرت القای حقوق مالکیت و کاهش جریان درآمدی آنها از طریق وضع مالیات‌های سنگین می‌باشند. به طور خلاصه، آنها نه تنها برای بقا، بلکه برای رونق و پیشرفت به یکدیگر نیاز دارند.مرزهای روشن از طریق مشکل‌تر کردن کسب درآمد برای ممتازین حکومتی و اختفای درآمد برای مالکان خصوصی باعث افزایش هزینه‌های مبادله‌ای و نظارتی می‌شود. مثلا در طول دوران ریاست جمهوری یلتسین (۹۸ - ۱۹۹۱) دولت روسیه تلاش کرد که یا درآمد شرکت‌های نفتی را مصادره کند یا وارد روند چانه زنی مستمر بر سر موانع درآمدی شود. همچنین در همین دوره، شرکت‌های نفتی روسی دست به طرح نقشه‌های قانونی یا نیمه‌قانونی برای کاستن از سودآوری خود بر روی کاغذ کردند که نهایتا بسیار برایشان گران تمام شد، نه تنها به خاطر لزوم صرف هزینه در فعالیت‌های غیرمولد بلکه به خاطر اینکه این کار ارزش سهام آنها را نیز کاهش داد.همچنین شرکت‌های خصوصی لزوما نمی‌توانند به کمک دولت برای خروجشان از بحران‌های مالی متکی باشند. محدودیت‌های بودجه‌ای سفت و سخت و ترس از ورشکستگی، بنابراین منجر به تمایل بیشتر مالکان و مدیران به اداره‌ کارای شرکت می‌شود. در نتیجه احتمال اینکه در پروژه‌های غیر بهره‌ور وارد شوند خیلی کم است.
هزینه‌های بالای مبادله‌ای و نظارتی، بنابراین، منجر به ایجاد انگیزه‌ دوطرفه برای ایجاد نهادهای پایدار، موثر و غیرقابل دسترس توسط گروه‌های فشار می‌شود. به عنوان مثال، هر دوی ممتازین حکومتی و بازیگران خصوصی یک رژیم مالیاتی پایدار را ترجیح می‌دهند تا باعث آسان‌تر شدن پیش‌بینی‌های مالی و برنامه‌ریزی برای بخش خصوصی از یک سو، و گسترده‌شدن پایه‌ درآمدی دولت از سوی دیگر شود تا اتکای مالی دولت را به بخش معدنی کم ‌کند.
همچنین هر دو، نهادهای قانونی را ترجیح می‌دهند که به طور موثر به نظارت بر سود شرکت و کارکنانشان بپردازد. منافع بازیگران اصلی در رابطه با نهاد سازی به این صورت همگرا خواهد بود. با این حال، ترجیحات آنها در رابطه با محتوای دقیق این نهادها (به عنوان مثال، نرخ‌های مالیات، تعداد مراتب نظارت و غیره) بر اساس منافع هرکدامشان متفاوت خواهد بود. با اضافه نمودن این مساله به این حقیقت که قدرت نسبی آنها متقارن است (به این معنی که هیچ‌کدام نمی‌تواند خواسته‌های خود را به دیگری تحمیل کند)، این تنوع در ترجیحات در ارتباط با محتوای نهادها باعث می‌شود این دو گروه بازیگران تشویق به وارد شدن به چانه‌زنی آشکار و روشن برای فرموله کردن نهادهای قوی شوند. این تمایل دوطرفه برای تضمین‌های رسمی احتمالا با وقوع یک شوک خارجی یا بحران اقتصادی بیش از پیش تقویت خواهد شد چون هر دو طرف احساس خطر نموده و ادامه‌ بقایشان به طرز حادتری به اعمال طرف دیگر بستگی خواهد داشت.
اما خصوصی‌سازی داخلی یک علاج کوتاه مدت برای ضعف نهادی نیست. نهادسازی یک فرآیند طولانی است که طی آن کشمکش‌های متعددی بین دولت و سرمایه‌داران داخلی بر سر نقششان در اقتصاد و مقررات حاکم بر آن در می‌گیرد. این فرآیند همچنین به شدت سیاسی بوده و تحت تاثیر منفی اولویت‌های سیاسی زمان خود قرار می‌گیرد که می‌تواند موقتا اولویت‌های اقتصادی را تحت‌الشعاع قرار دهد.
اما این راهکار مناسب حداقل یک شرط لازم و مهم را در کشور ما برآورده نمی‌سازد و آن شرط، «امکان اجرا داشتن» است، چرا که اولا به دلیل احکام اسلامی، در ایران منابع نفت و گاز انفال محسوب شده و باید در مالکیت دولت باشند.(این امر در قانون اساسی هم تاکید شده است). از سوی دیگر به دلیل نگاه منفی به خصوصی‌سازی در ایران از جانب مردم، عملا تقاضایی هم از جانب مردم برای فشار آوردن به حکومت به منظور خصوصی سازی به هیچ وجه نمی‌تواند وجود داشته باشد. همین امر سبب می‌شود تا نتوان این راهکار را به عنوان یک راهکار قابل اجرا با توجه به شرایط ویژه جامعه و حکومت ایران مطرح نمود.

محمدصادق الحسینی

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد