تحول در اقتصاد ملی

● نگاهی به سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ قانون اساسی
ابلاغ سیاست های كلی اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی رهبر معظم انقلاب كه بحق نویدبخش «انقلاب یا جهش اقتصادی» لقب گرفته است می تواند تحولی عمیق و گسترده در اقتصاد كشور ایجاد كند.بندهای اولیه این سیاست ها كه اول خرداد ۱۳۸۴ و بند ج آن در چهارم تیرماه ۱۳۸۵ ابلاغ شد، همگرایی دستگاه های اجرایی كشور و از طرف دیگر، آگاهی آحاد مردم برای رسالتی كه بر عهده خواهند گرفت را می طلبد، چرا كه استفاده از سرمایه عظیم و بی پایان اجتماعی محور این حركت است.
با اجرایی شدن این سیاست ها نقش دولت از این پس تغییر كرده و از مالكیت و مدیریت مستقیم بنگاه ها، به سیاست گذاری هدایت و نظارت تبدیل خواهد شد. به تبع آن اقتصاد ایران بتدریج از دولتی بودن خارج شده و بخش های غیردولتی اعم از عمومی، تعاونی و خصوصی عهده دار اداره بنگاه های كوچك و بزرگ اقتصادی خواهند شد.
بنابراین بخش تعاون و واحدهای تعاونی اعم از تولیدی و خدماتی می توانند با هدایت و نظارت دولت در پروژه های كوچك و بزرگ اقتصادی كشور سرمایه گذاری كرده و با تجمیع سرمایه های كوچكی كه در اختیار دارند، به سرعت مالكیت و مدیریت فعالیت های اقتصادی را كه تا دیروز به وسیله دولت انجام می شد، به عهده گیرند. حضور ساختار یافته و گسترده مردم در عرصه های مختلف اقتصادی، به همراه استانداردهای مدیریتی، دانش و مهارت باعث می شود از سرمایه های مادی و معنوی كشور حداكثر استفاده به عمل آمده و با تمركز سرمایه های اجتماعی بر روی مزیت های اقتصادی كشور، شتاب و رشد اقتصادی پدیدار شود.
بهره وری پایین ویژگی خاص اقتصاد ایران است، اما اقتصادهای «مردم محوری» كه در چارچوب قانون ساختارمند شده اند بهره وری بالاتر، عدالت اجتماعی، فقرزدایی و اشتغال كامل را برای جوامع به ارمغان می آورند. كارشناسان معتقدند با اجرای صحیح و كامل این سیاست ها می توانیم شاهد شكوفایی اقتصاد ملی و ارتقای قدرت رقابت در عرصه بازارهای جهانی باشیم.
همچنین با تحقق عدالت اجتماعی، از طریق گسترش مالكیت و تأمین رفاه از طریق رشد پس انداز خانواده ها همان طور كه در سند چشم انداز بیست ساله كشور نوید داده شده، آینده ای پرامید، با نشاط و مقتدر برای ملت عزیز، بزرگوار و انقلابی ایران پیش رو است. از كجا به اینجا رسیده ایم!
تعداد شركت های دولتی در طول دهه های گذشته، حجیم و دامنه فعالیت هایشان در اغلب كشورهای در حال توسعه به میزان قابل توجهی افزایش یافته است. فعالیت این گونه شركت ها از حوزه های مرسوم سنتی نظیر كالاهای عمومی (همچون آب و برق) و خدمات حمل و نقل عمومی به امور صنعتی، معدنی، بازرگانی و كشاورزی گسترش یافته است. در ایران نیز از ابتدای قرن حاضر، دولت با ایجاد شركت های دولتی درصدد دخالت بیشتر در فعالیت های تولیدی و سرمایه گذاری در بخش های مختلف اقتصادی برآمد.
بخش غیردولتی در سال های مزبور از توان مالی، اقتصادی و تجربه و دانش فنی امكان حضور در فعالیت های جدید را نداشته و دولت برای جبران كمبودهای ناشی از نبود بخش خصوصی، اقدام به تأسیس شركت های دولتی كرده است.
نخستین شركت دولتی در ایران در سال ۱۳۰۷ به نام بانك ملی ایران تأسیس شد و پس از آن شركت های دولتی دیگری در حوزه های گوناگون تشكیل شدند.تأسیس شركت های دولتی با افزایش درآمدهای نفتی از یك سو و ناتوانی و عدم تمایل بخش خصوصی به وارد شدن در عرصه های مختلف اقتصادی از سوی دیگر، روند سریع تری یافت. پس از پیروزی انقلاب اسلامی براساس اصل ۴۴ قانون اساسی، چهره اقتصاد كشور تا حدود زیادی دگرگون شد و دخالت دولت در فعالیت های اقتصادی كشور بیش از پیش افزایش یافت، به طوری كه هم اكنون سهم شركت های دولتی در اقتصاد ملی چشمگیر است.
در چنین شرایطی كاهش تدریجی قدرت خرید، درآمدهای نفتی و افزایش جمعیت كشور در كنار عملكرد نامطلوب اقتصادی و مالی شركت های دولتی و محدودیت های مالی دولت برای اداره و تصدی فعالیت ها، ضرورت تغییر در شیوه مدیریت اقتصادی كشور را اجتناب ناپذیر ساخته است.
اما در سال های پس از پایان جنگ تحمیلی ، سیاست خصوصی سازی به عنوان یك سیاست مهم و با هدف «ارتقای سطح كارآیی فعالیت های دولت» در تدوین و تصویب برنامه های بازسازی اقتصادی و اجتماعی كشور در چارچوب برنامه های توسعه مورد توجه قرار گرفت. اقدام های دولت درباره واگذاری سهام شركت های دولتی و وابسته به دولت در عمل از سال ۱۳۷۰ شروع شد. دولت در این سال با انتشار بیانیه ای رسمی، اهداف و جهت گیری های خصوصی سازی، دامنه، اولویت ها و مراحل واگذاری و همچنین روش های مختلف آن را اعلام كرد.
در این بیانیه هدف دولت از واگذاری سهام شركت های دولتی مواردی همچون ارتقای كارایی فعالیت های دولت، بهبود عملكرد شركت های دولتی و استفاده بهینه از منابع و امكانات كشور عنوان شده است و براین اساس، به غیر از شركت هایی كه از لحاظ مبانی قانونی یا تحلیل های اقتصادی امكان واگذاری و فعالیت در بخش غیردولتی را نداشتند، تمام شركت های دولتی مشمول سیاست واگذاری شدند.
همچنین در بیانیه یاد شده واگذاری ها در اشكال واگذاری مالكیت یا واگذاری برخی از فعالیت های شركت از طریق روش بورس (به عنوان اولویت اول) و سایر روش های واگذاری مانند مذاكره و مزایده پیش بینی شده بود. به علاوه واگذاری ۳۳ درصد سهام قابل واگذاری دولت به كاركنان با سازوكار اجرایی خاص نیز پیش بینی شد.
اما در مرداد ماه ۷۳ قانون نحوه واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت به ایثارگران و كارگران، تصویب شد. این قانون در یك چارچوب متفاوت با معیارهای متداول در خصوصی سازی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در نهایت به دلایل مختلف این قانون به بیراهه رفت و اجرای آن متوقف شد.تبصره ۴۱ قانون برنامه دوم توسعه نیز به عنوان مكمل قانون مزبور تصویب شد. از سال ۷۷ تا ۷۹ برنامه خصوصی سازی براساس مفاد تبصره ۳۵ قوانین بودجه سال های ۷۷ و ۷۸ بند ف تبصره قانون بودجه سال ۱۳۷۹ كل كشور، اجرا شد. در اجرای بند ه تبصره ۳۵ قانون بودجه سال ۱۳۷۸ كل كشور، آئین نامه اجرایی تبصره یاد شده به تصویب هیأت وزیران رسید.
براساس مفاد آئین نامه یاد شده و به لحاظ تجربه، سازمان مالی گسترش مالكیت واحدهای تولیدی در واگذاری سهام به كارگران، دبیرخانه كمیته بند ج تبصره ۳۵ به سازمان مزبور محول شد و رئیس این سازمان به عنوان دبیر كمیته موظف شد مقدمات اجرای تبصره ۳۵ را فراهم آورد و نسبت به تهیه دستورالعمل های اجرایی و كاربردی اقدام كند.
پس از آن برنامه خصوصی سازی براساس مفاد برنامه سوم توسعه پیگیری شد. در قانون مزبور در دو فصل دوم و سوم و در ۲۳ ماده، نحوه ساماندهی شركت های دولتی و واگذاری سهام متعلق به وزارتخانه ها، مؤسسه ها و شركت های دولتی مشخص شد كه از آن جمله به عنوان برنامه خصوصی سازی نیز یاد می شد و منظور ساماندهی شركت های دولتی، عرضه و فروش سهام شركت های مزبور بود.
در نهایت، اصول واگذاری در برنامه چهارم توسعه بنا نهاده شد به طوری كه می توان در مورد فرآیند خصوصی سازی، برنامه چهارم را ادامه برنامه سوم توسعه دانست.
در واقع این برنامه با ۱۳ ماده مرتبط با خصوصی سازی كه دربرگیرنده تنفیذ ۱۶ ماده از فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه است، به همراه ۵ آئین نامه و ۲ دستورالعمل و یك ضابطه اجرایی، مجموعه قوانین به نسبت كاملی را در زمینه خصوصی سازی فراهم آورد و مواردی مانند معرفی روش های متعدد برای خصوصی سازی به غیر از واگذاری مالكیت سهام دولتی از طریق بورس و مزایده و ارائه برنامه زمان بندی برای مشخص كردن و تفكیك فعالیت های حاكمیتی، انحصاری و سایر فعالیت هایی را كه بخش خصوصی تمایلی به سرمایه گذاری در آنها نداشت به برنامه سوم توسعه اضافه كرد.
با وجود آن كه دوران اجرای برنامه سوم و چهارم توسعه را می توان دوران بلوغ خصوصی سازی در كشور نامید، اما به دلایل مختلف، خصوصی سازی مدنظر در كشور موفقیت آمیز جلوه نكرد و بررسی ارقام مربوط به سرمایه گذاری شركت های دولتی از یك سو و حجم واگذاری سهام شركت های مزبور از سوی دیگر، حاكی از این موضوع است، زیرا حجم واگذاری سهام شركت های دولتی و وابسته به دولت در دوره مزبور نسبت به سرمایه گذاری عظیمی كه شركت های دولتی برای نگهداشت سطح فعالیت خود و همچنین توسعه آن انجام داده اند، بسیار اندك و ناچیز است.بررسی نسبت سرمایه گذاری شركت های دولتی به حجم خصوصی سازی در سال های ۷۰ تا ۸۴ بیانگر آن است كه در این دوره زمانی، حجم سرمایه گذاری شركت های دولتی به طور متوسط بیش از ۴۳ برابر واگذاری های صورت گرفته در این دوره است.
این نسبت در سال ۷۶ به ۲۰۰۷۲ درصد (معادل ۲۰۰ برابر) و در سال ۸۴ به ۲۸۴۳۳ درصد (بیش از ۲۸۴ برابر) نیز رسیده است. از این رو، می توان اعلام كرد در سال های ۷۰ تا۸۴ با وجود تمام تلاش ها و تأكیدهایی كه مسئولان اجرایی و قانونگذار كشور بر واگذاری فعالیت های تصدی گری دولت و كاهش حجم و اندازه آن داشته اند، سال به سال بر حجم و گستره فعالیت شركت های دولتی افزوده شده است.
بدین ترتیب دولت به منظور سرعت بخشیدن به فرآیند واگذاری سهام شركت های دولتی، برنامه واگذاری سهام عدالت به دو دهك پایین جامعه را در دستور كار خود قرارداد. مقدمات اجرای طرح واگذای سهام عدالت موضوع مصوبه بهمن ماه ۸۴ هیأت وزیران با عنوان آئین نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون براساس توزیع سهام عدالت در سال ۱۳۸۴ فراهم شده است.
البته هیأت وزیران در آبان ماه امسال به منظور رعایت نكاتی كه مقام معظم رهبری درباره نحوه اجرای برنامه توزیع سهام عدالت در ابلاغیه اصل ۴۴ قانون اساسی اشاره كرده اند، مصوبه جدیدی تصویب كرد.
● اجرای عملیات یك ابلاغیه مهم
كارشناسان اقتصادی معتقدند واگذاری سهام عدالت به دهك های پایین درآمدی جامعه، مبین اجرای عملیاتی بند ج اصل ۴۴ قانون اساسی در كشور است. گفتنی است با اجرایی شدن طرح واگذاری سهام عدالت، باید ۱۰۰۰ تریلیون ریال از سهام شركت های تحت مالكیت دولت در مدت ۱۰ سال آینده در اختیار مردم قرار گیرد. در همین باره كارشناسان می گویند، عملیاتی شدن بند ج اصل ۴۴ قانون اساسی از یك سو فعالیت دولت را تنظیم و تعریف می كند و از سوی دیگر بستر هر چه بهتر فعالیت بخش غیردولتی شامل خصوصی و تعاونی را فراهم خواهد كرد، زیرا برای دستیابی به اهداف چشم انداز۲۰ ساله كشور، شیوه قبلی فعالیت شركت ها و بنگاه های اقتصادی زیر پوشش دولت خود مانع بزرگی برای رونق اقتصادی بود و سبب بازدارندگی توسعه و سوددهی فعالیت این شركت ها می شد.
براساس بررسی های آماری انجام شده در بانك مركزی، در فاصله سال های ۸۵ ـ۱۳۷۰ به میزان ۱۲۰۰ تریلیون ریال براساس سرمایه گذاری شركت های دولتی بوده است و برخی از این شركت ها نیز سوددهی نداشتند. براساس برنامه موجود با عملیاتی شدن بند ج اصل ۴۴ قانون اساسی، به تعاونی ها و بخش خصوصی اجازه داده می شود كه وارد صحنه شوند و در فعالیت هایی كه در انحصار دولت بود مانند خودروسازی، فولاد، صنایع پتروشیمی، پالایشگاه و ... مشاركت كنند. به باور كارشناسان، با اجرای بند ج اصل ۴۴ قانون اساسی، حجیم بودن دولت كه همواره مهم ترین سد راه توسعه ملی بود، باید مرتفع شود.
‌● فواید و تعاریف متفاوت
همگان معتقدند ابلاغ بند ج سیاست های كلی اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی رهبر معظم انقلاب و موافقت ایشان با اختصاص درصدی از سهام صدر اصل ۴۴ به شركت های سرمایه گذاری استانی و دهك های پائین درآمدی جامعه، حركت جدی و اساسی در جهت تحقق عدالت اجتماعی و حمایت قاطع از حضور بخش خصوصی در اقتصاد كشور است.اما اجرای سیاست جدید توسعه بخش غیردولتی در اقتصاد ایران را نباید با نسخه های غربی مقایسه كرد، چرا كه باید به دنبال خصوصی سازی ایرانی بود.
بدون تردید، حرف اول و آخر در راه خصوصی سازی را تعاملات سازنده و مثبت می زند، حال آن كه خصوصی سازی در دوران حاضر، روان سازی، شفاف سازی و دوری از انحصار در اقتصاد ایران تعریف می شود و براساس بند ج سیاست های كلی نیز ضرورتی اجتناب ناپذیر به حساب می آید.
شواهد تجربی عملكرد كشورهای موفق نشان داده است كه همواره امنیت قضایی، اقتصادی، ایجاد انگیزه های مناسب برای فعالیت بخش خصوصی در زمینه های تولیدی و استقرار تأسیسات بازار مبتنی بر رقابت و مالكیت خصوصی از عوامل مهم پویایی و بالندگی اقتصادی است.
نقش دولت نیز در امور اقتصادی باید بیشتر معطوف به تحقق این امور و ایجاد زیربناهای حقوقی و قانونی و نظارت قوی و نهادسازی های مناسب برای فعالیت های بخش خصوصی و توسعه و ساماندهی و تنظیم بازارها باشد. در همین باره كارشناسان معتقدند بزرگ شدن بودجه دولت در عمل به نوعی توهم پولی را در سطح اقتصاد ملی دامن زده كه افزایش حجم نقدینگی و تورم قیمت ها، نتیجه و حاصل عملكرد آن بوده است.
لذا باید از طریق كوچكتر كردن و كاراتر كردن دولت از یك سو و استقرار تأسیسات مناسب برای عملكرد مؤثر بازار از سوی دیگر، زمینه های رفع موانع و رشد سرمایه گذاری، توسعه بخش خصوصی و اصلاح بسترهای رسیدن به تعاملات مثبت با تجارت جهانی فراهم شود.
اگرچه تاكنون سیاست های اقتصادی كشور به گونه ای بوده كه بخش خصوصی قادر به فعالیت در زیرمجموعه ای نبود و انحصارات دولتی و عمومی بر آن حاكم بوده است، اما این سیاست در آینده نزدیك و با اجرایی شدن بند ج سیاست های كلی، به توسعه بخش غیردولتی و احتمالاً بخش بازرگانی خارجی تغییر رویه خواهد داد. موضوعی كه در قبال عضویت ایران در سازمان تجارت جهانی نیز تأثیرگذار خواهد بود. در سال ۱۹۹۶ ایران درخواست پیوستن به سازمان تجارت جهانی را ارائه كرد، اما به دلیل اختلاف نظر و نبود اجماع درباره پیوستن ایران تا سال ۲۰۰۱ هر بار كه این درخواست مطرح شد این واشنگتن بود كه از حق وتوی خود بهره برد و ایران را از امتیازی بین المللی محروم كرد.
بالاخره پس از ۹ سال تلاش و ۲۲ بار درخواست، تقاضای ایران در روز پنجشنبه پنجم خردادماه ۱۳۸۴ برای بررسی عضویت ایران در سازمان تجارت جهانی مورد موافقت آن سازمان قرار گرفت و ایران از آن روز عضو ناظر سازمان جهانی تجارت شد.
بررسی روند خصوصی سازی در چند سال گذشته نشان می دهد، از سال ۶۸ و در خط مشی ها و سیاست های برنامه اول توسعه كشور، زمینه واگذاری ۴۰۰ شركت دولتی و متعلق به دولت به منظور دستیابی به ارتقای كارایی و كاهش حجم تصدی دولت در فعالیت های اقتصادی غیرضروری فراهم آمد و پس از آن نیز در سال های ۷۰ و ۷۱ قانون نحوه واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت به ایثارگران و كارگران ابلاغ شد. آمارها نشان می دهد میزان واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت در فاصله سال های ۷۰ تا ۸۱ بالغ بر ۸۳۲۹ میلیارد ریال بوده است، هرچند در این باره بده بستان های سیاسی و اقتصادی و انواع رانت جویی ها و ویژه خواری ها اجازه نداد تا خصوصی سازی واقعی به دست آید.
اگرچه از سال ۷۷ نیز روش مذاكره حذف شد، اما بسیاری از تحلیلگران همچنان روش های موجود در خصوصی سازی را فقط نوعی تغییر مدیریت دانسته و معتقدند واگذاری شركت های دولتی به برخی سازمان های بزرگ برای تسویه بدهی های دولت به دستیابی به اهداف خصوصی سازی منجر نمی شود.
به طور كلی فعالیت خصوصی سازی به منظور كاهش نقش دولت در اقتصاد، محدودیت های بودجه ای تحول تكنولوژی و نظایر آن بوده است اما توفیق در خصوصی سازی مسأله ای است كه در صورت استمرار قوانین و مقررات، ثبات تصمیمات اقتصادی شفافیت در قیمت گذاری و... امكان پذیر است.
از این رو، تفكیك قدرت سیاسی از قدرت اقتصادی به منظور جلوگیری از ایجاد رانت، نبود پوشش تأمین اجتماعی گسترده، ناكارایی بازار سرمایه، وجود مقررات دست و پاگیر و فقدان قوانین شفاف در حقوق مالكیت خصوصی، ناهماهنگی در قانون مالیات، فقدان امنیت برای مجریان فعال در خصوصی كردن واحدهای دولتی، مخالفت برخی مدیران دولتی با تشكیل شركت مادر تخصصی به علت كوچك شدن حوزه مدیریت خود مهم ترین موانع ایجاد بخش خصوصی كارآمد در سال های گذشته بود.
با توجه به این موضوع، تأكید بر شفاف بودن واگذاری ها و استفاده از راهكارهایی كه همه مردم بتوانند در شرایطی برابر به خرید سهام شركت های دولتی اقدام كنند، در كنار تأكید مجدد رهبر معظم انقلاب اسلامی مبنی بر تشكیل ستادی قوی كه بتواند مسئولیت كامل اجرای اصل ۴۴ را برعهده بگیرد، باعث خواهد شد كندی بوجود آمده در خصوصی سازی و اجرای اصل ۴۴ مرتفع شود.افزون بر این، با واگذاری ها و كاهش تصدی گری دولت انگیزه برای افزایش سرمایه گذاری بخش خصوصی نیز بالاتر خواهد رفت.

م. قمری وفا

منبع : روزنامه ایران