نظام بانکی

نظام بانکی ج.ا. نظامی کاملا دولتی است که در آن نه تنها مالکیت بانک ها متعلق به دولت میباشد بلکه دولت مستقیما کلیه نرخ های بهره را تعیین کرده و طبق بخشنامه های بانکی مشخص میکند که چند در صد سرمایه بانک ها میتواند به نسبت ها و نرخ های دیکته شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود.
طی دهه ۹۰ بطور متوسط نرخ بهره بین %۶ تا %۱۵ زیر نرخ رسمی تورم بود. این بدین معنی است که در مقایسه با نرخ واقعی تورم، نرخ واقعی بهره بین منفی %۱۵ تا منفی %۲۵ بوده است. منفی بودن نرخ بهره موجب کاهش سطح پس انداز و لذا سرمایه گذاری میگردد که در بلند مدت موجب افت کارایی اقتصاد شده و مصرف گرایی را دامن میزند. این امر همچنین موجب افزایش نقدینگی و جلب آن به فعالیت های دلالی و مصرفی شده و موجب افزایش تورم میگردد. از سوی دیگر، پایین بودن نرخ بهره وام ها در واقع بمنزله اعطای نوعی سوبسید به دریافت کنندگان وام است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی میگردد. علاوه براین، تحمیل تخصیص بخشی وام ها توسط دولت به نرخ های ازپیش تعیین شده سبب میشود که نرخ بهره وام ها نتواند ریسک فعالیت های مورد نظر را به درستی منعکس کند. این امر موجب اتلاف بیشتر سرمایه های کشور میگردد. طبق برآوردهای موجود سیستم بانکی ج.ا. نیازمند تزریق ۱.۵ تا ۲ بلیون دلار سرمایه است تا بتواند زیان های ناشی از وام های نسنجیده را جبران کند.
پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعی و حل بحران های اقتصادی کشور مستلزم اصلاح بنیادین نظام بانکی است. اما در نظامی که در آن مافیای اقتصادی ریشه گرفته و براقتصاد کشورمسلط میباشد انجام مطلوب این امر مستلزم استقرار دموکراسی سیاسی است.
۱) ویژگی های نظام بانکی
در ایران ۱۰ بانک بزرگ وجود دارد: ۶ بانک تجاری که پس اندازهای مردم را جمع آوری کرده و به بخش های خصوصی و دولتی وام میدهند و چهاربانک تخصصی که عبارتند از بانک مسکن، بانک کشاورزی، بانک صنایع و معادن و بانک توسعه صادرات. سرمایه بانک های تخصصی توسط بانک های تجاری، بانک مرکزی و سایر منابع دولتی تامین میشود.
سیستم بانکی کشور و ابزاری که بانک ها میتوانند برای دریافت سپرده ها و دادن وام استفاده کنند توسط قانون بانک داری اسلامی ۱۹۸۲ تعیین شده است. مشخصات عمده این سیستم عبارتند از:
▪ کلیه بانک های اصلی کشور تماما درمالکیت دولت میباشند که مشترکا متجاوز از %۹۹ سرمایه نظام بانکی کشور را دربر میگیرند.
▪ تمام بانکها، از جمله بانکهای تجاری، مستقیما تحت کنترل بانک مرکزی قرار دارند. بانک مرکزی تعیین میکند چند در صد سرمایه بانک ها میبایست به صورت ذخیره نگاه داشته شود و چند در صد آن میتواند به نسبت ها و نرخ های تعیین شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود.
▪ تخصیص بخشی وامها عمدتا توسط بانک مرکزی تعیین میشود یعنی بانک مرکزی به بانک ها ابلاغ میکند که وام های آنها میبایست به چه نسبت بین بخش های مختلف اقتصاد مانند مسکن، کشاورزی، صنایع، صادرات و موسسات دولتی تقسیم شوند. بانک ها میتوانند تنها %۲۰ سرمایه خود را آزادانه به نسبت های دلخواه خود به بخش های مختلف اقتصاد تخصیص دهند.
▪ حداکثر نرخ بهره ای که بانک ها مجاز میباشند برای انواع پس اندازها و وام ها استفاده کنند توسط بانک مرکزی تعیین میگردد.
▪ بانک های تجاری مجاز به گشایش سه نوع حساب میباشند: حسابهای جاری، پس انداز و سرمایه. پرداخت بهره به حساب های جاری مجاز نمیباشد. تنها بهره ای که میتواند به حساب های پس انداز پرداخت شود از طریق یک سیستم قرعه کشی انجام میگیرد که جایزه آن بطور متوسط معادل %۲ بهره است. پرداخت بهره به حساب های سرمایه ای مجاز میباشد و میزان آن بستگی به مدت زمانی دارد که پس انداز در حساب میماند. پرداخت بهره برای داد و ستدهای بین بانکی مجاز است، اما به ندرت استفاده میشود زیرا درعمل تمام بانک ها برای تامین نیازهای نقدینگی خود به بانک مرکزی متکی میباشند. به این دلایل متجاوز از دو سوم پس اندازها در حساب های سرمایه ای قرار دارند.نها استفاده نمی
▪ در مجموع، نرخ های تعیین شده بسیار کمتر از میانگین نرخ تورم بوده اند. طی دهه ۹۰ بطور متوسط نرخ بهره قبل از مالیات بین %۶ تا %۱۵ زیر نرخ رسمی تورم (%۲۳) بوده است - حساب های سرمایه کوتاه مدت %۱۵، حسابهای ۵ ساله %۶ (جدول ۱ را ملاحظه کنید). در مقایسه با نرخ واقعی تورم که به مراتب بیشتر از %۲۳ بوده است نرخ واقعی بهره حساب های سرمایه بسته به مدت سر رسید حساب بین منفی %۱۵ تا منفی %۲۵ بوده است. این بدین معنی است که در ظرف ۵ سال پس انداز مربوطه عملا ارزش خود را از دست میدهد. مالیات بر سود که به ارزش کتابی بهره تعلق میگیرد موجب کاهش بیشتر نرخ واقعی بهره میگردد.
▪ نرخ بهره در بخش بازار بطور متوسط بین ۵۰ تا ۶۰ در صد و گاه متجاوز از %۸۰ میباشد. این نشان میدهد که نرخ های بهره دولتی تا چه میزان زیر حد نصاب لازم بوده و چه مقدار از ثروت ملی کشور از طریق وام های کم بهره به موسسات دولتی، نهاد ها و حامیان حکومت در بخش خصوصی منتقل شده است.
▪ تنوع در سطح نرخ بهره ای که برای موارد مختلف بکار میرود بسیاراندک بوده و متناسب با تنوع سطح ریسک پروژه ها و ریسک وام خواهان نمیباشد. پروژه های پر ریسک میبایست نرخ بهره بالاتری از پروژه های کم ریسک داشته باشند و تفاوت در سطح نرخ های بهره میبایست متناسب با تفاوت در سطح ریسک پروژه ها باشد. این امر در مورد وام هایی که به افراد داده میشود نیزصادق است. اما در نظام بانکی ج.ا. این اصول رعایت نمیشوند.
▪ تمام وام های بزرگ میبایست مستقیما به تائید بانک مرکزی برسند.
▪ بانک های ج.ا. در مجموع دارای ۱۲۰۰۰ شعبه میباشند. این تعداد بیش از اندازه بوده و بر مبنای ملاحظات تجاری قابل توجیه نمیباشد. برای مثال، تعداد شعبات بانکی در ج.ا. دو برابر اندونزی است در حالیکه حجم پول در گردش در ج.ا. نزدیک به نصف حجم پول در گردش در اندونزی میباشد.
▪ طی دو سال اخیر تغییراتی در قانون بانکی ج.ا. داده شده است تا تاسیس و فعالیت بانک های خصوصی و خارجی را در ایران میسر کند. اما هنوز حضور بانک های خصوصی و خارجی در ج.ا. بسیار ناچیز و صوری است. این بانک ها عمدتا در مناطق تجارت آزاد فعال میباشند که فعالیت آنها اساسا آزاد بوده و هست.
۲) پیآمدهای نظام بانکی ج.ا.
بیشترمشکلات نظام بانکی ایران به ویژه عدم شفافیت آن ناشی از دخالت دولت در مدیریت و کارکرد بانک ها میباشد. بانک ها ناچارند در تخصیص اعتبارات به بخش های اقتصادی از سهمیه بندی دولت تبعیت کنند و موظف به اجرای اهداف اجتماعی و سیاست هایی میباشند که به دقت تعیین نشده و غالبا متناقض میباشند. تمام بانکها از جمله بانک مرکزی توسط مجموعه متعددی از کمیسیون ها، کمیته ها و زیر کمیته ها اداره میشوند که وظایف آنها دقیقا مشخص نبوده وغالبا کارهای یکدیگر را تکرار و گاه نقض میکنند.
همانطور که اشاره شد، طی دهه ۹۰ بطور متوسط نرخ بهره قبل از مالیات بین %۶ تا %۱۵ زیر نرخ رسمی تورم بوده است. در مقایسه با نرخ واقعی تورم، نرخ واقعی بهره بین منفی %۱۵ تا منفی %۲۵ بوده است. منفی بودن نرخ بهره موجب پایین بودن سطح پس انداز و لذا سرمایه گذاری میگردد که در بلند مدت موجب افت کارایی اقتصاد شده و مصرف گرایی را دامن میزند. این امر همچنین موجب افزایش نقدینگی و جلب آن به فعالیت های دلالی و مصرفی شده و موجب افزایش تورم میگردد. از سوی دیگر، پایین بودن نرخ بهره وام ها درعمل بمنزله اعطای نوعی سوبسید به وام گیران است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی میگردد. علاوه براین، تحمیل تخصیص بخشی وام ها توسط دولت به نرخ های ازپیش تعیین شده سبب میشود که نرخ بهره وام ها نتوانند ریسک فعالیت مورد نظر را به درستی منعکس کنند. این امر موجب اتلاف بیشتر سرمایه های کشور میگردد.
در نظام بانکی دولتی زیان های ناشی از اعطای وام های نسنجیده تماما به دولت منتقل میگردد. اما در نظام بانکی خصوصی این زیان ها ابتدا توسط سرمایه خصوصی پرداخت شده و سپس در صورتیکه مبلغ زیان از کل سرمایه خصوصی تجاوز کند مازاد آن از محل سرمایه دولتی پرداخت میشود. تضمین دولت مبنی بر اینکه در صورت مطالبه سپرده ها تمام مبلغ مربوطه را به صاحبان آنها پرداخت خواهد کرد تنها پس از آنکه سرمایه خصوصی تماما مصرف شده باشد مورد خواهد داشت. لذا، در نظام بانکی آزاد مالکیت خصوصی و حجم هنگفت سرمایه خصوصی به بانک ها انگیزه لازم را میدهند تا ریسک ها را با دقت ارزیابی و کنترل کنند، کالاها و خدماتی را ارائه دهند که پاسخگوی نیازهای بازار باشد، هزینه اداره سیستم را به حداقل برسانند و با کاربرد خلاق منابع، پویایی سیستم را در بلند مدت تامین کنند. در نظام دولتی عاملی که نقش سرمایه خصوصی را در تامین کارایی سیستم ایفا میکند میزان حقوقی است که مدیران در صورت بر کنار شدن از دست خواهند داد.
در نظام بانکی ج.ا. سیطره دولت، تخصیص تحمیلی وام ها و نرخ های بهره پایین سبب عدم کارایی سیستم و اتلاف انبوه منابع گردیده است. همچنین، نقایص این نظام موجب افزایش هزینه ها و نبود یک سیستم مطلوب برای ارزیابی، نظارت و کنترل ریسک شده است.
مدیران بانکهای دولتی غالبا نمیتوانند در مقابل فشار سیاسی وام خواهان پرنفوذ برای دریافت وام های کم بهره دوام بیآورند. این پدیده همراه با نبود یک سیستم حسابرسی شفاف به سرعت سبب شیوع فساد اداری و پیدایش باندهای مافیایی میگردد. لذا، در نظام دولتی اعطای وام به پروژه های با ریسک بالا که قادر به باز پرداخت وام نمیباشند امری متداول است.
عملکرد نظام بانکی ج.ا. نمونه کاملی از مشکلات بانکداری دولتی است. طبق آمار رسمی، سود قبل از مالیات نظام بانکی ج.ا. طی دهه ۹۰ کمتر از ۰.۲ در صد کل دارائی های آن بوده است. به علت چگونگی سیستم حسابداری جاری در نظام بانکی ج.ا. این رقم به درستی زیان های ناشی از وام های نسنجیده را که دریافت کنندگان آن به احتمال قوی قادر به باز پرداخت آنها نمیباشند منعکس نمیکند. طبق استانداردهای بین المللی، سرمایه بانک میبایست برابر %۸ ارزش دارایی های آن پس ازاحتساب ریسک[۱] باشد. براین اساس، سیستم بانکی ج.ا. نیازمند تزریق ۱.۵ تا ۲ بلیون دلار سرمایه است. به این رقم که تخمینی از ارزش وام های به هدر رفته را بدست میدهد میبایست ارزش سوبسیدی را که از طریق عرضه وام های کم بهره داده شده است نیز اضافه کرد تا بتوان تخمینی از پیآمدهای مستقیم سوء مدیریت نظام بانکی ج.ا. بدست آورد. احتمالا رقم ۱.۵ بلیون دلار یک تخمین محافظه کارانه از زیان های مستقیم نظام بانکی ج.ا. است. باید توجه داشت که اثر نهایی این سوء مدیریت به مراتب بیشتر از ارزش زیان های مستقیم آن میباشد، زیرا تصمیمات نادرست سیستم بانکی دارای پیآمدهای غیر مستقیم گسترده ای برای کل اقتصاد کشور میباشد. در حال حاضر دولت ج.ا. برنامه ای برای تزریق نیم بلیون دلار سرمایه به نظام بانکی در دست دارد که عمدتا برای جبران خسارات ناشی ازوام های نسنجیده نظام بانکی به موسسات دولتی و نهاد ها میباشد.
علیرغم تعداد زیاد شعبات بانکی در ج.ا. کل اعتبارات تخصیص داده شده به بخش خصوصی نزدیک به %۲۰ تولید ناخالص ملی است که در مقایسه با کشورهای همردیف ایران حتی کشورهایی مانند تونس و مصر بسیار پایین تر میباشد. نسبت حجم پول[۲] به تولید ناخالص ملی اخیرا به %۴۰ تا %۴۵ رسیده است که تازه هم طراز کشورهای فقیری چون پاکستان شده است. این شاخص ها نشان میدهند که نظام بانکی و سیاست های پولی کشور متناسب با نیازها ی اقتصادی آن نمیباشند و به سبب عدم رشد و پویایی لازم به صورت مانعی در برابر توسعه اقتصادی کشور عمل میکند.
سیاست پولی یکی از روش های اصلی مدیریت و تنظیم اقتصاد کلان از جمله تنظیم تقاضا، سرمایه گذاری، اشتغال و کنترل تورم میباشد. این سیاست از طریق ابزارهای مختلفی اعمال میشود که مهمترین آنها نرخ بهره میباشد. نظام بانکی ج.ا. با مختل کردن این ابزار و تحمیل یک نظام عقب مانده عملا مدیریت اقتصاد کلان کشور را دشوار و پر هزینه کرده و زیان های هنگفتی بر اقتصاد کشور وارد آورده است.
۳) اصلاح نظام بانکی
اصلاح سیستم بانکی ایران نهایتا مستلزم آن است که مالکیت بخش قابل ملاحظه ای از آن طبق ضوابطی صحیح به بخش خصوصی واگذار گردد. در بخشی که انجام این کار میسر نمیباشد میبایست سیستمی تدوین کرد که در آن سطح درآمد و امنیت شغلی مدیران بانک ها مستقیما به عملکرد و سود آوری بانک وابسته باشد. همچنین، از آنجا که در این بانک ها تمام سرمایه متعلق به دولت میباشد، عملکرد درست بانک ها، علاوه بر ایجاد یک سیستم حسابرسی شفاف و کارا مستلزم سیستم نظارتی دقیقی است که بتواند ریسک های پذیرفته شده را تنظیم و کنترل کند.
موسساتی که از نظام بانکی وام گرفته اند شدیدا به یارانه های ارزی، انرژی و سایر یارانه های مستقیم و غیر مستقیم دولت وابسته میباشند. همانطور که در فصل های پیش گفته شد، ارزش این یارانه ها در ج.ا. متجاوز از %۱۵ تولید ناخالص ملی میباشد. کاهش این یارانه ها موجب خواهد شد که بسیاری از این موسسات نتوانند وام هایی را که از بانک ها دریافت کرده اند پرداخت کنند. لذا، دولت مجبور خواهد شد بیشتر این وام ها را متقبل شود و مبلغ لازم را به صورت تزریق سرمایه به بانک های مربوطه بپردازد. بنا بر این، پیش از یا همزمان با اصلاح نظام بانکی دولت میبایست اقدام به اصلاح سیستم یارانه ها و ساختار مالکیت و مدیریت بخش های تولیدی به ویژه موسسات دولتی و نهاد ها بکند. بدون انجام این امر اصلاح بنیادین نظام بانکی به ویژه مشارکت بخش خصوصی در مالکیت و مدیریت آن میسر نخواهد بود زیرا ریسک هایی که در کنترل نظام بانکی نمیباشند هرآن میتوانند به بخش بانکی منتقل شده و سودآوری آنرا دگرگون کنند.
قبل از آنکه دولت اقدام به خصوصی سازی گسترده موسسات بزرگ از جمله بانک ها بکند میبایست:
۱) ابتدا سیاست های اقتصادی خود را در زمینه های ارزی، واردات، صادرات، تخصیص یارانه ها، بازار کار و غیره تصحیح کند.
۲) سپس، طی یک حسابرسی دقیق و شفاف ارزش واقعی موسسات دولتی و نهاد ها را در فضای سیاست های جدید محاسبه کند.
۳) بعد، آن بخش از بدهکاری موسسات دولتی به نظام بانکی را که در فضای جدید قادر به پرداخت آنها نمیباشند متقبل شود و خسارت بانک ها را با تزریق سرمایه لازمه جبران کند.
۴) سپس، طی یک حسابرسی دقیق ارزش بانک ها را بر مبنای جدید ارزیابی کند.
۵) آنگاه، طی یک برنامه حساب شده اقدام به خصوصی سازی موسسات مزبورو بانک ها بکند.
تا حد امکان، بخشودگی بدهی موسسات دولتی به نظام بانکی و جبران خسارت بانک ها توسط دولت میبایست همزمان با خصوصی سازی موسسات مقروض و بانک های مربوطه انجام پذیرد. چنانچه این امر میسر نباشد، خصوصی سازی میبایست با کمترین تاخیر بعد از بخشودگی بدهکاری ها و جبران خسارات بانک ها صورت گیرد. در غیر این صورت،همانطور که تجربه کشورهای اروپای شرقی نشان میدهد این خطر وجود خواهد داشت که بخشودگی بدهکاری موسسات دولتی و جبران خسارات بانک ها موجب تشدید سوء مدیریت موسسات دولتی گشته و به خسارات و بدهکاری های بزرگتری بیانجامد. خصوصی سازی فوری موسسات دولتی بعد از تقبل وام های موسسات مقروض و جبران خسارات بانک ها موجب خواهد شد مسئولیت مدیریت و ریسک های آتی این موسسات به بخش خصوصی منتقل گردد. حال آنکه انجام این اصلاحات بدون خصوصی سازی نه تنها عرصه را برای تکراراشتباهات گذشته باز خواهد گذاشت، بلکه در مدیران دولتی این باور را بوجود خواهد داد که در صورت تکرار سوء مدیریت و فساد اداری، دولت مجددا به یاری آنها شتافته و بدهکاری ها و خسارات آنها را دوباره متقبل شود.
در مورد موسساتی که خصوصی سازی سریع آنها میسر نمیباشد میبایست برنامه و اهداف موسسه و مدیران آنرا به دقت تعیین کرده سپس با ایجاد یک سیستم حسابرسی کارآ و شفاف، درآمد و امنیت شغلی مدیران موسسات را به سود آوری و موفقیت اقتصادی موسسات تحت مدیریتشان وابسته کرد. موفقیت این امر در اقتصادی مانند اقتصاد ج.ا. که در آن مافیای اقتصادی ریشه گرفته و براقتصاد کشور مسلط گشته است مستلزم وجود دموکراسی سیاسی است.
اصلاح بخش بانکی پیش شرط رشد بخش خصوصی است. اما این کار در عین آنکه اجتناب ناپذیر میباشد، دشوار بوده و ریسک های جدیدی را با خود همرا ه خواهد داشت. در نظام دولتی موجود بانک ها غالبا فاقد تخصص و مهارت لازم برای ارزیابی ریسک پروژه ها و تخصیص اعتبارات بر مبنای ریسک پروژه میباشند. کانون توجه نظام فعلی در آن است که بانک ها را مجبور کند تا در تخصیص منابع، سهمیه بندی ها و نرخ های بهره دیکته شده را رعایت کنند. انتقال به سیستم جدید بدون داشتن تخصص های لازمه حامل ریسک میباشد. لذا قبل از تغییر نظام بانکی دولت میایست مهارت های لازمه را به پرسنل بانکی آموزش بدهد.
بعلاوه، همانطور که تجربه اصلاح بخش مالی در سایر کشورها نشان داده، استفاده صحیح از تجربه، مهارت ها، تکنولوژی و توان مالی بانک های خارجی میتواند کار اصلاح نظام بانکی را تسهیل کرده و ریسک های آنرا کاهش دهد.
پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعی و استفاده مطلوب از توان اقتصاد کشور مستلزم اصلاح بنیادین نظام بانکی است که طی ۲۵ سال گذشته دچار عقب افتادگی مزمنی شده است. اما انجام این امر مستلزم وجود دموکراسی سیاسی است. در نظام هایی که در آن مافیای اقتصادی ریشه گرفته و براقتصاد مسلط گردیده استقرار دموکراسی سیاسی غالبا پیش شرط موفقیت برنامه اصلاحات اقتصادی میباشد.

[۱] ۸% of risk-weighted assets
[۲] در تعریف عام آن، یعنی broad money

منبع : هادی زمانی