حدود دایره نظارت

طبق قانون اساسی، شورای نگهبان موظف است مصوبات مجلس را از جهت انطباق آنها با قانون اساسی و شرع اسلام مورد بررسی قرار داده و اظهارنظر كند. شورای نگهبان نمی تواند ایرادهایی را كه به مصوبات مجلس وارد می كند اصلاح نماید، مصوبات ناقص از نظر شورای نگهبان باید به مجلس پس داده شود تا نظرات این شورا تامین و رفع ایراد قانون اساسی و یا شرعی شود.در قانون اساسی پیش بینی نشده كه آیا مجلس موظف به رفع ایرادهای شورای نگهبان طبق نظر این شورا هست یاخیر و یا در صورتی كه مجلس بر نظر خود اصرار كرد و ایراد شورای نگهبان رفع نشد با چه مكانیزمی می توان سیر قانونگذاری را ادامه داد تا بن بستی پیش نیاید، چون اگر شورای نگهبان مصوبه مجلس را تأیید نكند آن مصوبه به قانون لازم الاجرا تبدیل نمی شود. ضمن اینكه شورای نگهبان حق اصلاح مصوبات را هم ندارد؛ زیرا پس از تأیید هر مصوبه، قانون آن باید توسط مجلس به دولت ابلاغ شود.سالهای اولیه پس از انقلاب موارد خاصی از اختلاف نظر مجلس و شورای نگهبان بر سر مصوبات بروز نكرد اما یك مورد هم كافی بود كه مسئولین عالی رتبه نظام را به فكر یافتن راه حلی برای رفع بن بست های احتمالی در روند قانونگذاری بیندازد. البته در چندین مورد با دخالت های امام خمینی موضوع اختلاف به نفع نظر مجلس حل شد. تشكیل مجمعی به نام تشخیص مصلحت از سوی امام، نخستین راه حلی بود كه برای برون رفت از این بن بست پیش بینی شد، تشكیل این مجمع كه تعداد محدودی از نمایندگان برگزیده امام در آن حضور داشتند در جریان بازنگری قانون اساسی به یكی از اصول این قانون تبدیل و روال جدی یافت.در بازنگری قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام به ارگانی زیر نظر رهبری تبدیل شد و اصل ۱۱۲ قانون اساسی به شرح وظایف و اختیارات مجمع اختصاص یافت. در این اصل، وظیفه مجمع تشخیص مصلحت در موارد اختلاف مجلس و شورای نگهبان و مشاوره در اموری كه رهبری به آنان ارجاع می دهد و سایر وظایفی كه در این قانون ذكر شده است عنوان شده است. مقررات مربوط به مجمع توسط اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید.پس از تشكیل مجمع تشخیص مصلحت نظام از همان ابتدا علی اكبر هاشمی رفسنجانی ریاست آن را بر عهده گرفت، در طول دورانی كه هاشمی رفسنجانی ریاست مجلس شورای اسلامی را از دوره اول تا سوم برعهده داشت، نقش كمرنگ مجمع تشخیص مصلحت نظام در حد رفع اختلافات بین شورای نگهبان و مجلس باقی ماند، زیرا موارد ارجاعی به مجمع از سوی مجلس بسیار محدود و انگشت شمار بود. پررنگ بودن نقش مجلس شورای اسلامی به ریاست علی اكبر هاشمی رفسنجانی، در همه امور كشور، از جمله در رابطه مجلس و شورای نگهبان، نیازی به مجمع باقی نمی گذاشت، زمانی كه هاشمی رفسنجانی مجلس را ترك و به ریاست جمهوری رسید، باز هم مجمع در همان جایگاه قبلی خود باقی ماند و تنها موضوعاتی مانند اختلافات محدود مجلس و شورای نگهبان بهانه ای برای تشكیل جلسات آن می شداما از زمان روی كارآمدن مجلس ششم و محدودشدن نقش هاشمی رفسنجانی به مجمع تشخیص مصلحت نظام، كار اصلی مجمع آغاز شد. كمیسیونهای پنج گانه آن شكل منظم تر و دائمی تر به خود گرفت، تعداد جلسات مجمع و كمیسیونها افزایش یافت، دبیرخانه مجمع كار رسمی خود را با حكم هاشمی رفسنجانی برای محسن رضایی آغاز كرد و زمینه های استفاده از همه اختیارات مصرح در اصل ۱۱۲ قانون اساس برای مجمع تشخیص مصلحت نظام فراهم آمد.در دوره ششم مجلس از آنجا كه طرز تلقی و نگرش مجلسیان ششم به مسایل سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی تفاوت عمده ای با شورای نگهبان داشت، موارد اختلاف نیز افزایش پیدا كرد، برای نخستین بار مورد اختلاف به لوایح بودجه سالیانه نیز كشیده شد.در این دوره بیشترین موارد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع گردید كه البته مجمع به تعداد انگشت شماری از آنها رسیدگی و اعلام نظر كرد كه مهمترین و اصلی ترین آنها لوایح بودجه سالیانه بود كه چون تبصره های آن با زندگی روزمره مردم برای مشخص شدن بودجه دستگاه های دولتی و نحوه هزینه آن ارتباط مستقیم داشت، مجمع بدون نوبت و با فوریت اقدام به بررسی موارد اختلافی می كرد و معمولاً اجرای مصوبات مجلس را بر نظرات شورای نگهبان ترجیح داده و به مصلحت می دانست. در سایر موارد مجمع ترجیح داد طی چهار سال دوران مجلس ششم، با مسكوت گذاشتن مصوبات ارجاعی مجلس به مجمع، وارد تنازعات شورای نگهبان و مجلس ششم نشود. اگر چه اصلاح طلبان در جریان انتخابات مجلس ششم پیش بینی كرده بودند كه مجمع در جریان اختلاف مجلس و شورای نگهبان، جانب شورای نگهبان را خواهد گرفت ولی در عمل این اتفاق رخ نداد و عدم بررسی مصوبات بسیاری كه به مجمع ارجاع شد عملاً باعث گردید وضعیت مجمع در حالت تعادل میان خواسته ها و نظرات شورای نگهبان و مجلس قرار گیرد، هر چند كه حفظ این تعادل، به قیمت عملی نشدن ایده ها و برنامه های اصلاح طلبان در مجلس ششم تمام شد.مجمع تشخیص مصلحت نظام در مدتی كه هاشمی رفسنجانی ریاست آن را برعهده داشت، محدوده كاری خود را در حد رفع اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان قرار نداد بلكه به موضوع سیاست های كلی نظام و تصویب قوانینی در این زمینه پرداخت كه دایره این بخش از تصمیمات مجمع بزرگتر از رفع اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان شد.تصویب قانون مبارزه با مواد مخدر، سند چشم انداز ۲۰ ساله كشور و سیاست های كلان نظام در بخش های اقتصادی و تجاری از جمله مهم ترین مصوبات مجمع بود.
تصویب این قوانین كم كم بحث ضرورت نظارت مجمع بر اجرای آن را مطرح كرد. از سال ۱۳۷۸ كمیسیون خاص نظارت مجمع كه فعالیت چندانی تا آن زمان نداشت مورد توجه قرار گرفت. لازم بود برای نحوه نظارت بر مصوبات مجمع در دستگاه های حكومتی آئین نامه ای نوشته شود. نخستین پیش نویس این آئین نامه در سال ۸۰ به صحن مجمع آمد ولی روسای قوای قضائیه و مجریه انتقاداتی به آن وارد كرده و خواستار لحاظ كردن نظرات خود در آیین نامه شدند. لذا قرار شد نمایندگان این دو قوه نیز در كمیسیون خاص حاضر شده و در بازنگری آئین نامه شركت كنند. مجید انصاری كه ید طولانی در تدوین، بررسی و اصلاح آیین نامه های مجلس داشت و به پدر آئین نامه در مجلس مشهور بود از سوی خاتمی به این كمیسیون رفت تا در جهت بازنگری آئین نامه نظارت مجمع فعال شود و دو سال طول كشید كه این آئین نامه به مرحله نهایی رسید و در سال ۸۲ وارد صحن مجمع شد اما باز هم روسای قوای سه گانه خواستار بازنگری مجدد شدند. بالاخره سال ۸۳ آئین نامه مراحل نهایی خود را طی و به تصویب كامل رسید و رهبری در مردادماه همین سال آئین نامه نظارت بر تحقق اجرای سیاستهای كلان نظام بویژه برنامه چهارم را مورد تأیید قرار دادند. در زمان ریاست هاشمی رفسنجانی بر مجلس شورای اسلامی، مجلس در كانون توجهات سیاسی و قانونی قرار داشت و زمانی كه وی به ریاست جمهوری رسید دولت سازندگی محور خبرها شد و اكنون با اعلام خبر نظارت مجمع بر تحقق اجرای سیاست های كلان نظام در دستگاه های حكومت، این فرضیه تقویت شده كه اقتدار كنونی مجمع حاصل حضور هاشمی در راس آن است. از این فرضیه چینی ها كه بگذریم، اعلام خبر نظارت مجمع بر كل قوای سه گانه بازتاب وسیعی در داخل و خارج از كشور داشته و اظهارنظرهای متفاوتی را باعث شده است.مطلب زیر بررسی سیر رسیدن مجمع تشخیص مصلحت نظام به شرایط كنونی و دغدغه های مربوط به بسط و گسترش قدرت مجمع در بعد قانونگذاری و نظارت است كه در پی می آید: ویژگی این آئین نامه نسبت به پیش نویس اولیه، خلاصه و مجمل بودن آن است. پیش نویس اولیه به گونه ای تدوین شده بود كه اجرای آن را نیازمند تشكیلات وسیع اجرایی می كرد ولی در آیین نامه جدید اصلاح تخلف های اجرایی به دستگاه های مربوطه گذارده شده و تشكیلات جدید از سوی مجمع برای این كار در نظر گرفته نشده است. براساس ماده ۳ آئین نامه، بالاترین مقام مسئول در قوای سه گانه، نیروهای مسلح و صدا و سیما، مسئول اجرای سیاست های كلی نظام در دستگاه های مربوطه خود هستند. طبیعی است در صورت بروز تخلف در این زمینه، مجمع آن را به اطلاع مسئول مربوطه رسانده تا اقدام به اصلاح آن كنند. تنها تشكیلات مجمع برای نظارت، كمیسیونی است كه اخیراً اعضای آن مشخص شده اند. كمیسیون مسئول نظارت بر حسن اجرای سیاستهای كلان نظام در دستگاه های حكومتی پانزده عضو ثابت دارد. رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، دبیر مجمع، روسای قوای سه گانه و ده نفر از كمیسیون های پنج گانه مجمع، عضو این كمیسیون هستند كه در زمان بررسی گزارشهای رسیده از هر دستگاه، وزیر مربوطه یا رئیس آن دستگاه نیز در جلسه حاضر می شود، اما حق رای ندارد.اگرچه بحث آئین نامه نظارت مجمع از سال ۷۸ شروع و در سال ۸۳ نهایی شد، اما زمان اعلام تصویب نهایی و اجرایی شدن آن در مهر ،۸۴ حساسیت های سیاسی بسیاری را برانگیخت. بویژه از آن جهت كه عده ای احساس كردند كه با این نظارت، مجمع بر كل قوای سه گانه حاكمیت خواهد یافت. سئوالهایی از این قبیل كه چه كسی موضوعات را ذیل عنوان سیاستهای كلی نظام قرار می دهد؟ آیا قانونگذاری دائمی مجمع تحت عنوان سیاستهای كلی، قوانینی در معرض قانون اساسی برای دستگاه ها و نهادها ایجاد نمی كند و آیا برنامه های نمایندگان مجلس و روسای جمهوری كه در هر دوره برای آن از مردم رای می گیرند تحت الشعاع تفوق سیاستها و مصوبات مجمع قرار نمی گیرند؟ از جمله سئوالهای مطرح هستند. البته مجید انصاری كه خود در جریان تدوین این آئین نامه قرار داشته به دستگاه های حكومتی و احزاب و گروه های سیاسی اطمینان داده است كه آئین نامه مزبور در جهت تحدید اختیارات و وظایف آنها نیست. وی قرار است بزودی با برپایی یك كنفرانس خبری، به تشریح جزئیات، آئین نامه مزبور و اثرات آن بر سایر دستگاه ها بپردازد.
فائزه توكل

منبع : روزنامه همشهری