منشور انرژی، سراب روزنه ای تازه

یادداشت حاضر به بررسی ضرورت‌های شكل‌گیری منشور انرژی در كشورهای صنعتی و اروپایی اشاره دارد. تمامی اعضای قاره سبز التزام خود را به این منشور اعلام کرده‌اند و بسیاری از تولیدکنندگان نفت و گاز عضو ناظر منشور هستند، اما نپذیرفته‌اند خود را متعهد به الزامات آن نمایند كه همین موضوع ساختار حقوقی بشدت اروپایی منشور را ضعیف كرده است. در بخش دیگری از این یادداشت، ایراداتی كه به قراردادهای انتقال تكنولوژی وجود دارد مورد تحلیل حقوقی قرار گرفته است.
دیرزمانی نیست که آدمی نفت را بعنوان منبع تامین انرژی شناخته است. شاید اگر جایگزین مناسب زغال سنگ با چنین سرعتی کشف نمی¬شد، جهانِ در حال صنعتی شدن ناگزیر مسیر خود را با طمانینه بیشتری طی می کرد؛ اما معضل اساسی این انرژی نوظهور محل نامناسب وقوع آن بود: خاورمیانه در تسلط عثمانی و ایران، روسیه ای که همواره برادر ناتنی اروپا بوده است و ایالات متحده فخیمه آمریکا که در آن ینگه دنیا با خیالی آسوده مسیر توسعه را طی می نمود؛ این بار نقشه جغرافیا، اروپای سبز را بی بهره گذاشته بود. استعمار در شکل قدیمی و نوین آن، بازی های سیاسی و جنگ که به اضمحلال عثمانی انجامید و فنآوری، همه ابزارهایی بودند که اروپا آن ها را با احترام ویژه ای به مقوله نفت، مورد استفاده قرار داد. این میان، حقوق نیز خدمتگزار مساعدی بوده است تا میان دارندگان نفت و خواهندگان آن توازنی – عادلانه یا ناعادلانه- برقرار نماید. نمی توان مدعی بود، اروپا و ایالات متحده آمریکا با سلاخی لیبی در داوری‌های سه گانه و آمینویل که سازشی مهربانانه با کویت بود ضرری هنگفت را تحمل کرده است. کسانی نیز که به چنین موازنه‌ای تن ندادند و مانع از رسیدگی دیوان بین‌المللی دادگستری به دعوای ایران و انگلستان بر سر شرکت نفت ایران و انگلیس شدند، با کودتایی ساده به تاریخ پیوستند.
تولد اُپک تلاشی بود تا توازن جدید را تثبیت کند. خواهندگان نفت حاضر شدند بر پرداخت‌های خود به دارندگان نفت بیفزایند تا آن‌ها نیز به چنین درآمدهایی دل ببندند. حال با گذشت زمان و عادت به چنین درآمدی که صعود و سقوط‌های بسیاری را تجربه کرده است، دارندگان نفت به محصول خود معتاد شده‌اند. آن‌ها نمی‌توانند بودجه‌های سالانه خود را مستقل از نفت تنظیم کنند؛ مقوله سرمایه‌گذاری خارجی را مستقل از نفت تحلیل نمایند و چیزی جز نفت تولید کنند. همین – و چیزهایی شبیه به این - است که سازمان تجارت جهانی را واداشت تا انرژی را از دستور کار خود خارج کند. اما این بار جهان صنعتی راهی دیگر را پیمود تا نفت و انرژی را از راهی دیگر تابع قواعد سازمانی کند که به انرژی نمی‌پرداخت. اینگونه بود که منشور انرژی متولد شد و ارادت خود به منشور هاوانا را اعلام کرد. برای تسری قواعد سازمان تجارت جهانی به حوزه انرژی است که منشور انرژی اعلام داشت «هیچیک از مقررات مندرج در این معاهده در روابط اعضایی که از اعضای سازمان تجارت جهانی هستند، در تعارض با تعهدات آن‌ها به موجب مقررات سازمان تجارت جهانی نخواهد بود.»
«پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سابق و نابودی سیستم سوسیالیستی در اروپای شرقی و مرکزی، در ژوئن ۱۹۹۰ به پیشنهاد نخست وزیر سابق هلند اقداماتی بمنظور تسهیل تجارت و گسترش همکاری در بخش انرژی اروپای غربی، شوروی سابق و اروپای شرقی و مرکزی انجام شد. در دسامبر ۱۹۹۱، گفتگوها منجر به تشکیل یک سازمان بین المللی انرژی موسوم به منشور انرژی شد که مورد تایید تمامی اعضای مذکور قرار گرفت و به امضا رسید. «مبنای معاهده منشور انرژی [نیز] «اعلامیه ۱۹۹۱ اروپایی انرژی» است. اگرچه اعلامیه مذکور تنها حاوی بیان اهداف سیاسی اعضا درزمینه بهبود همکاری های اروپای شرقی و غربی در مقوله انرژی بوده است، اما در مقابل منشور یک سند چندجانبه الزام آور است که تنها بخشی از آن مشخصا به همکاری های بین الدولی در زمینه انرژی اختصاص یافته است.» منشور انرژی اروپا ( با ۵۶ کشور امضاء کننده) جای خود را به مذاکرات درباره منشور انرژی در سال ۱۹۹۲ میلادی داد. ابتدا قرار بود که این منشور بین اروپا و کشورهای عضو جوامع مشترک‌المنافع امضاء شود. ولی بعداً آمریکا و دیگر اعضای غیر اروپایی سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (نظیر ژاپن، کانادا و استرالیا) نیز پذیرفتند که به این توافق ملحق شوند. سه سال بعد، در خلال گفتگوهای GATT که منجر به تشکیل سازمان تجارت جهانی شد، منشور انرژی اروپا تکامل یافت و به یک سازمان جهانی به نام منشور انرژی تبدیل گردید. سرانجام معاهده منشور انرژی در روز ۱۷ دسامبر ماه ۱۹۹۴ در لیسبون پایتخت پرتغال به امضاء رسید و از روز ۱۶ آوریل ۱۹۹۸ به اجرا درآمد. این پیمان تقریبا تمامی جنبه‌های انرژی و موضوعات مرتبط با انرژی را در بر می‌گیرد و از تاریخ ۱۷ دسامبر ۱۹۹۴ به بعد، این سازمان برای پذیرش اعضای جدید اعلام آمادگی نمود و تاکنون کشورهای متعددی علاوه بر اعضای اتحادیه اروپا یا به عضویت آن درآمده اند یا توافق نموده‌اند که بعنوان عضو ناظر در منشور انرژی حضور داشته باشند.»
با این حال و با وجود آنکه می‌توان ادعا کرد منشور انرژی در جذب کشورها بعنوان عضو اصلی و ناظر موفق بوده است، اما واقعیت آن است که منشور با تورمی کاذب مواجه است. تقریبا تمامی اعضای قاره سبز – که جغرافیای نامهربان تا حد زیادی آن ها را از نعمت نفت محروم نموده است- التزام خود را به این منشور اعلام کرده‌اند؛ بسیاری از تولیدکنندگان نفت و گاز نیز عضو ناظر منشور هستند، اما نپذیرفته‌اند خود را متعهد به الزامات آن نمایند. گویی دارندگان نفت کماکان به نظاره نشسته‌اند تا منشور امتیاز ویژه‌ای را به آن ها اختصاص دهد. تولیدکنندگان نفت می‌دانند انرژی – بر خلاف بسیاری از کالاها- نیازمند بازاریابی پیچیده ای نیست و برای جذب سرمایه گذاری در حیطه انرژی مشکلات معمول در دیگر عرصه های اقتصادی رخ نمی نماید. همین است که آن ها را در پذیرش ساختار حقوقی بشدت اروپایی منشور بی‌میل کرده است. مشوق‌های منشور برای کشورهای تولیدکننده انرژی آنچنان ضعیف است که در بحران اخیر انرژی اروپا، روسیه – این برادر ناتنی – نشان داد براحتی می تواند بر خلاف تمامی قواعد مندرج در منشور عمل کند.
منشور بر اصولی بدین شرح مبتنی است:
▪ توسعه بازار آزاد انرژی
- تنظیم مقررات ناظر بر جریان سرمایه بخش خصوصی و مشارکت آن‌ها در پروژه‌های انرژی - عدم تبعیض میان اعضا
- احترام به حق ملت ها در حاکمیت بر منابع طبیعی و
- به رسمیت شناختن اهمیت سیاست‌های ناظر بر انرژی های سازگار با محیط زیست.»
این منشور «از حیث قواعد سرمایه گذاری از ایده‌ای تبعیت می‌کند که اولین بار در نظریات «جان مینارد کینز» و منشور هاوانا بعنوان اعلامیه ای غیرالزامی و راهنما در مقوله سرمایه‌گذاری خارجی مطرح شد. بر همین اساس در چارچوب سازمان همکاری و توسعه اقتصادی تلاش‌هایی صورت گرفت تا امکان تصویب «توافقنامه چندجانبه سرمایه گذاری» را فراهم آورد. اما این تلاش‌ها موفقیت‌آمیز نبود.» سازمان همکاری و توسعه اقتصادی بر این باور بود که «با توجه به تمایل کشورهای در حال توسعه به آزادسازی اقتصادی و انعقاد معاهدات دوجانبه حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی وقت آن رسیده است تا معاهده ای چندجانبه در این زمینه تصویب شود؛ اما در حین مذاکرات معلوم شد اعضای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی که همگی از کشورهای توسعه یافته هستند، نمی‌توانند میان خود بر اصولی توافق نمایند که بر حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی حاکم باشد. همچنین گروه های طرفدار محیط زیست و حقوق بشر با این باور که پیش نویس سازمان بدون توجه به سوء استفاده‌های شرکت‌های چندملیتی تنها بر حمایت از سرمایه‌گذاری مبتنی است، به مخالفت با آن پرداختند». در هر حال تلاش برای ترسیم قواعد ناظر بر سرمایه‌گذاری براساس فرمول مورد قبول کشورهای توسعه یافته بدین حد متوقف نشد. این دولت‌ها – و در راس آن‌ها ایالات متحده آمریکا – در ترسیم قواعد حقوق سرمایه‌گذاری نقش بسزایی داشته اند. آنها توانستند معیار کنترل را در کنار معیار تابعیت برای اعمال قواعد حمایتی در سرمایه گذاری به معاهدات بین‌المللی وارد نمایند و تلاش‌های دیگری را نیز در راستای وضع معاهده‌ای بین‌المللی در مورد سرمایه‌گذاری ادامه دادند. این تلاش ها در منشور انرژی به بار نشست. با این حال از آنجهت که منشور معاهده‌ای فراگیر شد نمی‌توانست تمامی خواسته‌ها را پوشش دهد. بر این اساس تنها حمایت از سرمایه گذاری‌های موجود در دستور کار منشور قرار گرفت و مباحث ناظر بر نحوه سرمایه‌گذاری و امور مقدماتی ناظر بر آن مسکوت باقی ماند. « در وضعیت فعلی، منشور طرف های متعاهد را تنها به عدم تبعیض در مورد سرمایه‌گذاری های موجود متعهد نموده است. بحث بر سر انعقاد یک معاهده تکمیلی که مرحله پیش از سرمایه گذاری را نیز پوشش دهد هنوز میان اعضا جریان دارد و به نتیجه نرسیده است.»منشور بواقع سندی است که قصد دارد تا حوزه های متنوع انرژی را مورد بررسی قرار دهد. عمده‌ترین این حوزه ها عبارتند از:
۱) تجارت،
۲) سرمایه گذاری
۳) ترانزیت.
در تمامی این سه دسته اصلی تنظیم قواعد بگونه‌ای است که منافع و در عین حال نیاز اروپا را به تامین انرژی، تضمین نماید. گذشته از بدعت قواعد منشور در زمینه ترانزیت انرژی که بر اصل ترانزیت مطلق و غیر قابل تعلیق استوار است – امری که روسیه نشان داد براحتی بر آن گردن نمی‌نهد – در سایر حوزه ها – تجارت و سرمایه گذاری – قواعد مندرج در منشور واگویه برداشت جهان صنعتی از حقوق تجارت بین‌الملل و حقوق بین الملل سرمایه گذاری خارجی است. اروپا در عین نیاز جدی به انرژی در طراحی این قواعد مشوق خاصی را به دارندگان انرژی ارائه نداده است.
از میان تمامی موضوعات مندرج در منشور آنچه بیش از همه برای دارندگان انرژی جذابیت دارد مساله «انتقال فن آوری» است. امروزه تقریبا تردیدی در آن نیست که بازار انرژی هرگز از سرمایه‌گذار خالی نخواهد شد و کالایی که بعنوان محصول این صنعت حاصل می شود، همیشه مشتریانی مشتاق خواهد داشت. تنها «فن آوری» است که در دست باکفایت شرکت های بهره بردار عمدتا غربی قرار دارد و دارندگان نفت و انرژی را مشتاق می‌کند تا به ازای تحصیل آن، بهره‌برداران را در منابع انرژی شریک نمایند. منشور این موضوع را مورد توجه قرار داده است. براساس منشور «طرف های متعاهده توافق دارند تا انتقال دانش فنی را بر اساس مبانی تجاری و غیرتبعیض آمیز در راستای مساعدت به تجارت مواد و محصولات انرژی و سرمایه گذاری بهبود بخشند. این فرایند در راستای تحقق اهداف منشور، براساس مقررات حقوق داخلی اعضا و حمایت از حقوق مالکیت معنوی بعمل خواهد آمد.
درنتیجه تا حدی که برای تحقق اهداف مندرج در بند قبل ضروری است اعضا متعهد می شوند موانع موجود در راه انتقال فن آوری ناظر بر مواد، محصولات و تجهیزات انرژی را مرتفع نمایند و از ایجاد موانع جدید خودداری نمایند. البته این امر تا حدی خواهد بود که با تعهد به عدم تکثیر [سلاح های هسته ای] و سایر تعهدات بین المللی منافات نداشته باشد.»
تفاوت عبارت پردازی منشور در تعهداتی که منتفع اصلی آن اروپاست و تعهداتی که علی الاصول عرضه کنندگان انرژی را هدف گرفته است، از همان فرمولی تبعیت می کند که بگونه ای ساده در معاهده «عدم اشاعه هسته ای» بکار برده شد. این فرمول ساده بدین قرار است که در شروط معاهداتی ناظر بر منافع دول صنعتی، تعهداتی مستقیم و صریح برای طرف مقابل وضع می شود؛ چنین وضعیتی هم در منشور و هم در معاهده عدم اشاعه هویداست. تعهد مخاطبان مستقیم و صریح است: آن ها به موجب منشور نباید صادرات و ترانزیت انرژی را متوقف نمایند و براساس معاهده عدم اشاعه از تلاش برای دست یابی به سلاح هسته ای خودداری نمایند. در مقابل تعهداتی که به نفع این دولت ها وضع می شود عمدتا مبهم، مشروط و منوط به اعمال ساز و کارهای غیرقطعی حقوق بین الملل عمومی است. اگرچه به موجب معاهده عدم اشاعه، دولت های هسته ای موظف به انتقال فن آوری هسته‌ای به کشورهای غیرهسته‌ای هستند، اما این تعهد کلی، عملا به انعقاد قراردادهای انتقال دانش فنی منوط است که طرف دارنده فن آوری در انعقاد یا عدم انعقاد آن آزادی کامل دارد و در عین حال چنین انتقالی را عملا به قواعد پیچیده و سختگیرانه کلوپ لندن یا باشگاه هسته‌ای منوط نموده است. حال اگر دولت‌های غیرهسته‌ای تمایل به تحصیل این فن آوری داشته باشند و به نقض ماده ۴ معاهده عدم اشاعه معترض باشند، هیچ ساز و کار معین حقوقی برای رفع چنین اختلافی نخواهند یافت. وضعیت منشور انرژی نیز چنین است. بند ۱ ماده ۸ هفت خوانی را بعنوان پیش شرط های انتقال فن آوری مطرح کرده است. شرایط انتقال دانش فنی براساس بند ۱ ماده ۸ عبارتند از:
▪ تبعیت انتقال دانش فنی از مبانی تجاری که بصورت تلویحی دلالت بر انعقاد قراردادهای انتقال دانش فنی دارد، یعنی همان قراردادهایی که دارندگان دانش فنی در انعقاد آن ها از آزادی کامل برخوردارند
▪ انتقال دانش فنی در راستای تحقق اهداف منشور که اصولا ناظر بر آزادسازی تجارت است * انتقال دانش فنی براساس نظام حقوق داخلی دولت ها که در حال حاضر نیز با توجیهات گوناگونی انتقال دانش فنی را محدود کرده است و
▪ احترام به حقوق مالکیت معنوی که عملا انتقال دانش فنی را به اجاره فن آوری بدل می کند هرچند براساس بند ۲ ماده ۸ طرف های معاهده این تعهد را پذیرفته اند تا موانع موجود بر سر انتقال دانش فنی را مرتفع نمایند، اما رفع موانع تا حدی خواهد بود که با تعهدات بین المللی آنان از جمله مقررات ناظر بر عدم اشاعه هسته ای در تعارض نباشد. این تعبیر دقیق و درست حقوقی، شیطنتی کودکانه را در بطن خود دارد. صنعتگران متبحر حوزه انرژی می دانند که در جهان امروز «صنایع نظامی»، «صنعت انرژی هسته ای» و «صنعت نفت و گاز» خواهرخواندگانی بسیار صمیمی‌اند. همواره و در سراسر جهان رفت و آمدی دائمی میان متخصصان و سرمایه‌گذاران این سه حوزه برقرار است و این از آن جهت است که فن‌آوری این سه حوزه بسیار مشابه و در مواردی یکسان است؛ آنچنانکه هر کشور متبحر در هر یک از این سه حوزه در دو حوزه دیگر نیز تبحر مکفی دارد. همین است که به طرح مساله «فن آوری های چندمنظوره» انجامیده است. انتقال تمامی این «فن آوری های چند منظوره» در قالب «کنترل انتقال دانش فنی هسته ای» تحت نظارت کلوپ لندن قرار دارد. اینگونه است که عملا انتقال «فن آوری های پیشرو» بسیار سخت خواهد بود. بند ۲ ماده ۸ منشور نیز تلویحا به همین معنا دلالت دارد: انتقال دانش فنی منوط به عدم نقض تعهدات بین المللی خصوصا از حیث عدم اشاعه هسته ای است؛ این امر به معنای تقویت و تایید ساز و کار غیر رسمی کلوپ لندن خواهد بود. چنین است که ماده ۸ با آن ظاهر صادق و بی طرف حقوقی، به «شرطی تهی» بدل می شود.
اساسا نظام حقوقی حاکم بر تکنولوژی در قراردادهای لیسانس بگونه‌ای طراحی شده است که هیچگاه از تسلط مالک تکنولوژی بر آن کاسته نشود. «مهمترین موضوع مذاکره در قراردادهای لیسانس ارائه تعریفی دقیق از حقوقی است که به لایسنسی تعلق می گیرد. لایسنسی در هیچ حالتی مالک تکنولوژی نمی شود. در این دسته از قراردادها، لایسنسر مالک تکنولوژی باقی می‌ماند و هموست که روش و نحوه استفاده از آن را تعیین می‌کند. او می تواند راسا از دانش فنی استفاده نماید و یا حق استفاده از آن را با انعقاد قرارداد لیسانس به طرف دیگر واگذار نماید.» بدین ترتیب شرایط استفاده از تکنولوژی تابعی از رویکرد دارنده دانش فنی خواهد بود. این امر خصوصا در «دوره تضمین» خودنمایی می‌کند. عمدتا انتقال دهندگان دانش فنی به قراردادهای منعقده در حوزه انرژی بصورت قراردادهای «فروش تجهیزات» و یا قراردادهای «بهره‌برداری» نگاه می‌کنند و در نتیجه دوره تضمین را دوره ای مزاحم می دانند که باید هر چه زودتر از آن خلاص شد. در این دوره است که انتقال دهندگان دانش فنی تلاش می نمایند عیوب موجود در تجهیزات را به اشکالات ناظر بر نصب و راه اندازی تجهیزات –امری که عمدتا برعهده پیمانکاران داخلی است- منتسب نمایند تا بدین ترتیب خود را از مسوولیت معاف نمایند؛ اما پر واضح است که نقص تجهیزات، بهره‌برداران را با مشکل مواجه خواهد کرد. حال چاره ای نخواهد بود که بهره بردار با نقض قواعد قرارداد لیسانس امر تعمیر تجهیزات را به پیمانکاران داخلی آشنا با فن آوری واگذار نماید و خود را در معرض ریسک لغو دوره تضمین قرار دهد و یا مذاکرات بی پایانی را با لایسنسی برگذار نماید که قصد دارد به هر ترتیب از مسوولیت خود بگریزد. تقریبا تمامی تجهیزات مورد استفاده در صنعت نفت و گاز ایران کلا و یا جزئا مشمول قراردادهای لیسانس و انتقال دانش فنی هستند. این واقعیت نشان می‌دهد، تجهیزات عینی تابعی از حقوقی ذهنی است که نقض آنها کاربرد عملی تمامی تجهیزات را مختل می کند.
بدین سان روشن است نمی توان تمامی ایرادات و نواقص موجود در صنعت نفت و گاز را منتسب به سوء مدیریت مدیران دانست. آنها – بعنوان حرفه ای ترین صنعتگران ایران- در چارچوب قواعد بازی، صحنه قراردادهای سرمایه گذاری، انتقال دانش فنی و تامین تجهیزات را اداره می کنند؛ اما نباید از نظر دور داشت قواعد کلان این بازی بگونه ای طراحی شده است تا کنترل فن آوری را از دست دارنده آن خارج نکند. چنین می نماید که جدایی مفهوم «فن آوری» از «کالا» برای تسهیل امکان انتقال آن نبوده است، بلکه تلاش اصلی در آن است تا امکان استفاده مجدد از دانش را محدود نماید. این محدودیت، ذات قواعد بازی است و نمی توان ایرادات ناشی از آن را به بازیگران عرصه صنعت منتسب کرد.
در این میان، بهترین راه گریختن از قواعد بازی است. شاید بهتر آن باشد که بجای تحلیل و تفسیر قواعد منشور انرژی و سایر اسناد بین المللی که راه انتقال دانش فنی را بر ما می گشایند و دوباره می‌بندند، تلاش خود را معطوف خرید آن دسته از بنگاه‌های اقتصادی نماییم که خود، دارندگان دانش فنی هستند. ایالات متحده آمریکا سال‌هاست که چنین می‌کند. سرمایه‌داران و صنعتگران ایالات متحده تکنولوژی‌های تازه دنیا را خریداری نمی‌کنند؛ آنها تمایلی به باز تولید تکنولوژی ندارند، بلکه مستقیما به خرید بنگاه‌هایی اقدام می‌کنند که خود دارنده تکنولوژی هستند؛ این است که هر روز امپراتوری شرکت‌های چندملیتی آمریکایی گسترده‌تر و گلوگاه انتقال دانش فنی به ایران تنگ‌تر می شود. پایانی بر این بازی نیست ... .

عرفان لاجوردی

منبع : مجله صنعت حمل و نقل