درسهایی از اتخاذ سیاست صنعتی در برزیل و چین

نوشتار حاضر بخشی از نظرات دکتر رضوی، عضو هیأت علمی دانشکده مدیریت دانشگاه تهران است که در گزارشی تحت عنوان " تبیین ضرورت اتخاذ سیاست صنعتی - تکنولوژی در اقتصاد ایران " منعکس شده است. در این نوشتار، تجربه برزیل و چین بررسی شده است که حاوی نکات جالبی است:
مقدمه
در کشور ما طی سالیان گذشته، سرمایه‌گذاری‌های قابل‌ توجهی برای توسعة صنعتی صورت گرفته است. ولی مقایسة کشور ما با کشورهایی چون کره و مالزی حکایت از ناکامی ما در افزایش سهم ارزش‌افزودة بخش صنعت در تولید ناخالص داخلی و نیز ناتوانی در جذب تعداد زیادی از متقاضیان جویای کار در بخش صنعت دارد. این در حالیست که، این کشورها فرآیند توسعة خود را تقریباً به طور همزمان با کشور ما آغاز کرده‌اند. از سوی دیگر، از نقطه‌نظر حضور در بازارهای جهانی مربوط به کالاها و خدمات مبتنی بر تکنولوژی برتر نیز کشور ما هیچ سهمی در این بازارها ندارد. حتی بازار داخلی کشور نیز، که از حمایت‌های دولت برخوردار است، عمدتاً بر اساس تکنولوژی‌های منسوخ شکل گرفته است.
سیر تاریخی دیدگاه‌های توسعة صنعت و اقتصاد
طی دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰، دو دیدگاه متفاوت در مورد نحوة متحول‌كردن اقتصاد و صنعت در محافل اقتصادی و سیاست‌گذاری كشورهای مختلف، به‌ویژه در كشورهای در حال صنعتی‌شدن و آژانس‌های بین‌المللی، مطرح بوده است:
• یكی دیدگاهی كه بر تعدیل ساختاری و تثبیت اقتصادی تأكید می‌کند و
• دیدگاهی كه اتخاذ سیاست صنعتی‌ - تكنولوژیك و هماهنگ نمودن آن با سیاست‌های اقتصاد كلان را توصیه می‌کند.
دیدگاه اول در دهة ۱۹۸۰ بسیار مطرح و فراگیر بود؛ ولی طی دهه ۱۹۹۰ به تدریج از نفس افتاد و علیرغم برخی دستاوردهای مثبت آن دیگر چندان حرفی برای گفتن ندارد. اما دیدگاه دوم، محور توسعة صنعتی در اکثر کشورهای تازه‌ صنعتی‌شده محسوب می‌شود و به‌تدریج از اهمیت زیادی، حتی برای کشورهای توسعه‌یافته، برخوردار می‌شود.
مفهوم سیاست صنعتی
از دیدگاه نظریه‌پردازان كلیدی این حوزه، " سیاست صنعتی - تکنولوژیک " ، با بسیاری از ابزارهای سیاست‌گذاری مالی و پولی، كه قابل كپی‌برداری از یک کشور به کشور دیگر هستند، متفاوت است. در این زمینه، هیرویا اونو، مهمترین نظریه‌پرداز سیاست صنعتی در ژاپن می‌گوید: " سیاست صنعتی رابطة روشنی را بین اهداف و ابزار حصول آنها مشخص نمی‌كند. نظریه‌پردازی، مضمون و اشكال سیاست صنعتی در هر مورد متفاوت است. اتخاذ سیاست صنعتی در یک کشور به مرحلة توسعة اقتصاد آن، شرایط طبیعی و تاریخی آن، روابط بین‌المللی حاكم و موقعیت سیاسی و اقتصادی آن كشور بستگی دارد. به همین دلیل، از یك کشور به کشور دیگر و از یك دوره به دورة دیگر، ممکن است تفاوت‌های زیادی در سیاست صنعتی وجود داشته باشد. " برای درک مفهوم سیاست صنعتی باید توجه داشت که سیاست صنعتی حمایت از صنایع ناكارآمد نیست؛ ایجاد موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای درازمدت برای پشتیبانی از صنایع غیررقابتی نیست؛ ملی كردن صنایع نیست؛ افزایش سهم دولت در سرمایه‌گذاری و مالكیت صنعتی نیست. بطور خلاصه، سیاست صنعتی عبارت است از: مجموعة چشم‌اندازها، سیاست‌ها و اقدامات هماهنگ، هدفمند و مبتنی بر برنامه‌ریزی بلندمدت بخش دولتی در جهت ایجاد توانایی‌های نوین یا معرفی تحولات لازم برای تغییر ساختار فعالیت‌های موجود صنعتی یك کشور. اقدمات دولت در چارچوب سیاست صنعتی عبارتند از: چشم‌اندازسازی از طریق هدف‌گیری گزینشی و اولویت‌بندی صنایع، سازمان‌دهی بهینة رقابت بین بنگاه‌های فعال در یك رشتة صنعتی، اتخاذ سیاست‌های بازرگانی مناسب برای حمایت از صنایع منتخب و بنگاه‌های فعال در آن صنایع (البته به صورت زمان‌بندی‌شده و فقط در قبال دستیابی بنگاه‌ها به برخی شاخص‌های عملكردی ‌توافق شده) و ایجاد محیط باثبات اقتصاد كلان از طریق اتخاذ سیاست‌های پولی، مالی، ارزی و تجاری مناسب. به این معنی، سیاست صنعتی به هیچ‌وجه به معنی دخالت‌های بدون برنامة دولت در فعالیت‌های صنعتی نیست ؛ دخالت‌هایی كه به جای برنامه‌ریزی سنجیده و مؤثر، بر مدیریت بحران‌ها در كوتاه‌مدت تمركز دارد و در واقع، به جای ارائة چشم‌انداز و شیوه‌های رسیدن به‌ آن، فقط در صدد جلوگیری از زیان‌های ناشی از بحران‌ها است.
تفاوت سیاست صنعتی با سیاست‌های توسعه و سیاستهای اقتصاد کلان
سیاست صنعتی با سیاست‌های توسعه و همچنین سیاستهای اقتصاد كلان تفاوت‌هایی دارد؛ سیاست‌های توسعه عمدتاً به مسائلی از قبیل درجة رشد و نحوة توزیع رشد یا درآمد در تمامی بخش‌های اقتصادی، مناطق مختلف و گروه‌های متفاوت اجتماعی می‌پردازد. این سیاست‌ها تمركز خاصی روی بخش صنعت و نیازهای یك برنامة صنعتی ندارند . از سوی دیگر، محورهای مركزی در سیاستهای اقتصاد كلان، سیاست‌های مالی و پولی هستند. در این زمینه، ژاپنی‌ها چندین دهه قبل در مفاهیم اقتصاد كلان غربی تجدید نظر اساسی كردند و سیاست صنعتی را به عنوان پایة سوم اقتصاد كلان در كنار دو پایة دیگر، یعنی سیاست‌های مالی و سیاستهای پولی، مطرح نمودند. امروزه، در آسیای جنوب شرقی، یك پایگاه نظری قوی برای طراحی، اتخاذ و اِعمال سیاست صنعتی وجود دارد. چنین دیدگاهی درك‌های سنتی از اقتصاد كلان و توسعه را متحول كرده است.
مروری بر تجربه کشورهای پیشرو در توسعه صنعتی
۱- برزیل
در مقایسه با اكثر كشورهای در حال توسعه، برزیل سابقة طولانی‌تری در زمینة توسعة صنعتی دارد. این كشور، علیرغم مشكلات عمیق اجتماعی، نظیر توزیع بسیار ناعادلانة درآمد و وجود تبعیض‌نژادی، دست‌آوردهای چشمگیری در زمینة توسعة صنعتی و تكنولوژیك داشته است. کشور برزیل، علاوه بر صدور انواع كالاهای سرمایه‌ای، مهندسی و با تكنولوژی برتر به کشورهای آمریكای جنوبی، در برخی رشته‌ها همچون صنعت هواپیماسازی، صنایع نساجی، چرم و صنایع غذایی و برای مدتی در صنایع نظامی، توان رقابتی بالایی در بازارهای بین‌المللی داشته است.
سیاست جایگزینی واردات در فرآیند توسعة صنعتی برزیل
تا قبل از جنگ جهانی دوم، عمدة فعالیت‌های اقتصادی و صادراتی برزیل بر تولید، پردازش و صادرات محصولات كشاورزی، مخصوصاً قهوه و كائوچو بنا شده بود. در حالی که، قبل از آن (یعنی بعد از جنگ جهانی اول)،‌ شركت‌های چندملیتی، نظیر فورد و جنرال‌موتورز، به برزیل آمده بودند. در دهة ۱۹۳۰، برزیل فرآیند توسعة صنعتی خود را بر اساس سیاست جایگزینی واردات آغاز نمود. انتخاب سیاست جایگزینی واردات، در آن زمان، یك انتخاب آگاهانه نبود؛ بلكه، وقوع پاره‌ای رویدادها در صحنة اقتصاد بین‌المللی، جایگزینی واردات را بر این كشور تحمیل کرد. از جملة این رویدادها، می‌توان به از بین رفتن بازار لاستیك برزیل در اواخر قرن نوزدهم و سقوط بازار قهوه و سایر كالاهای صادراتی طی بحران بزرگ دهة ۱۹۳۰ اشاره کرد. در طی دو سال، در بحران موسوم به سقوط بزرگ، رابطة مبادلة ارزی این كشور ۴۶.۶درصد سقوط كرد.
جایگزینی واردات در این كشور در دو مرحله صورت گرفت؛ مرحلة اول جایگزینی واردات در دورة ۱۹۳۰ تا ۱۹۵۵ اجرا شد. در این دوره، عمدتاً كالاهای مصرفی اساسی تولید می‌شد و صنایع نساجی، غذایی، سیمان، آهن و فولاد، كاغذ، مواد شیمیایی و ماشین‌آلات مورد توجه و حمایت قرار گرفتند. مرحله دوم جایگزینی واردات در دورة ۱۹۵۵ تا ۱۹۶۸ اجرا شد. در این دوره، عمدتاً از صنایع فولاد، خودروسازی، ماشین‌آلات الكتریكی و الكترونیكی، صنایع پالایش نفت و پتروشیمی و صنایع داروسازی حمایت شد. خصوصیت ویژة این دوره این بود که، علاوه بر بنگاه‌های خصوصی ملی، بنگاه‌های دولتی و شركت‌های چندملیتی نیز حضور چشمگیر در فعالیت‌های اقتصادی و صنعتی داشتند.
از نفس‌افتادگی سیاست جایگزینی واردات در فرآیند توسعة صنعتی برزیل
سیاست جایگزینی واردات تا سال ۱۹۶۲ موفقیت‌آمیز بود؛ بطوریكه در دورة ۱۹۵۵ تا ۱۹۶۱ اقتصاد این كشور سالانه بطور متوسط ۱۰.۹‌درصد رشد کرد. اما با آغاز دهة ۱۹۶۰، تداوم رشد شتابان بخش صنعت بر اساس سیاست جایگزینی واردات به دلایل متعدد ممکن نبود. یکی از مهمترین این دلایل به عدم كفایت تقاضای مؤثر داخلی به دلیل توزیع بسیار نابرابر درآمدها مربوط می‌شد. در این دهه، كه به تعبیر نظریه‌پردازان برزیلی، دهة از نفس‌افتادگی رویكرد جایگزینی واردات است، رشد اقتصادی به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای كاهش یافت. به‌طوریكه در دورة ۱۹۶۲ تا ۱۹۶۸، متوسط سالانة رشد اقتصادی حدود ۳.۵‌درصد بود. كاهش رشد اقتصادی و بروز تنش‌های اجتماعی از یك طرف و دخالت دولت آمریكا از طرف دیگر، زمینة تشكیل حكومت نظامی را در این کشور فراهم کرد.
سیاست توسعة صادرات در فرآیند توسعة صنعتی برزیل
به‌ دنبال تشكیل اولین دولت نظامی در برزیل، سیاست توسعة صادرات كالاهای صنعتی، علاوه بر جایگزینی واردات، در راستای حل معضلات اقتصادی مبتلا‌به كشور، در دستور كار قرار گرفت. در نتیجة چنین سیاستی، صادرات محصولات كارخانه‌ای به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای افزایش یافت و سهم این صادرات از كل صادرات، از رقم ۲‌درصد در سال ۱۹۶۰ به رقم ۲۷‌درصد در سال ۱۹۷۵ و ۴۵‌درصد در سال ۱۹۸۷ رسید.طی دهه ۱۹۶۸ تا ۱۹۷۸، بر پایة استقراض خارجی، حمایت از صنایع داخلی، سرمایه‌گذاری‌های وسیع در كالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای (به‌خصوص مواد و شیمیایی) و توجه به صادرات، " معجزة برزیل " صورت گرفت. در این دوره، متوسط سالانة رشد اقتصادی برزیل ۹‌درصد بود. پایة اجتماعی و سیاسی چنین سیاستی، اتحاد سه‌گانه‌ای بود كه بین سرمایة خارجی، بخش خصوصی داخلی و بخش دولتی شكل گرفت.
در این دوره، بخش صنعت نیز به‌طور چشمگیری توسعه یافت؛ به‌طوریكه، در دهة ۱۹۷۰ تا ۱۹۸۰، متوسط نرخ رشد سالانة تولیدات كارخانه‌ای برزیل حدود ۹‌درصد بود؛ این بهترین عملكرد صنعت برزیل از آغاز دهة ۱۹۷۰ تاكنون است. این روند رشد صنعتی، همانگونه كه بیان گردید، بر پایة استقراض خارجی و انجام سرمایه‌گذاری‌های وسیع حاصل شده بود. چنین روندی تنها در صورتی می‌توانست تداوم یابد كه صنعت برزیل قادر باشد با افزایش ‌بهره‌وری و ارتقای رقابت‌پذیری در مجموعه‌ای از كالاهای صادراتی، زمینه‌های لازم را برای بازپرداخت بدهی‌های خارجی فراهم آورد. علیرغم قدم‌های اساسی كه برای رشد بهره‌وری و افزایش رقابت‌پذیری كالاهای صنعتی برداشته شد، متوسط رشد بهره‌وری طی دهة ۱۹۷۰ تا ۱۹۸۰، از رقم ۲.۵‌درصد در سال فراتر نرفت. بدین ترتیب، به دلیل عدم توانایی برزیل در بازپرداخت بدهی‌های خارجی، بدهی‌های خارجی این كشور سریعاً افزایش یافت؛ بطوریكه از رقم ۵۰ میلیارد دلار در اواخر دهة ۱۹۷۰ به رقم ۱۰۰ میلیارد دلار در سال ۱۹۸۷ رسید. نتیجه آنكه، علیرغم دستاوردهای مثبت در زمینة توسعة صنعتی و ایجاد توانایی‌های تكنولوژیك، بار دیگر سیاست توسعة صنعتی این كشور با بحران مواجه گردید.
نقش دولت در فرآیند توسعة صنعتی برزیل
شروع جنگ جهانی دوم را شاید بتوان نقطة عطفی در توسعة صنعتی برزیل به شمار آورد؛ از یك طرف، رهبران این كشور موفق شدند از این موقعیت نوظهور استفاده كرده و در ازای حمایت از دولت‌های متفق، امتیازات قابل توجهی از آمریكا بگیرند. به عنوان مثال، اعتبارات مالی ایجاد اولین كارخانة ذوب آهن و شركت معدنی بهره‌برداری از سنگ آهن را آمریكا تأمین کرد. از طرف دیگر، حضور افسران برزیلی در جبهه‌های اروپایی جنگ جهانی دوم و مشاهدة تغییرات تكنولوژیكی چشمگیری كه در صنایع نظامی كشورهای پیشرفته اتفاق افتاده بود، تأثیرات عمیقی بر تفكرات و تمایلات این افسران بر جای گذاشت. به‌طوریكه، پس از بازگشت این افسران به کشور، بحث‌های ریشه‌ای فراوانی در زمینة تجدید ساختار اجتماعی - اقتصادی كشور مطرح شد. وجود این تفكرات و نهادهای شكل‌دهنده و ارائه‌كنندة آنها، نقش مهمی را در دخالت ژنرال‌ها در سیاست برزیل در اواسط دهة ۱۹۶۰ ایفا نمود.
طی دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰، نهادهای مذكور دو چشم‌انداز را برای توسعة برزیل در دستور کار قرار دادند؛ اولین چشم‌انداز بر اهمیت برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری گستردة بخش دولتی و بكارگیری توانایی‌های بخش خصوصی داخلی و خارجی در فرآیند توسعة صنعتی اعتقاد داشت. چشم‌انداز دیگر، در کنار تاکید بر برنامه‌ریزی دولت، بر محوریت سرمایة خارجی جهت ارتقای صنعت و ایجاد تحرك اساسی در آن تأكید می‌ورزید. همانطوركه قبلاً بیان گردید، ابتدا دیدگاه اول بكار گرفته شد، ولی با از نفس‌افتادگی سیاست جایگزینی واردات، كم‌كم دیدگاه دوم غالب گردید. متعاقب غلبة دیدگاه دوم در فرآیند توسعة صنعتی برزیل، " معجزة برزیل " اتفاق افتاد. تحولاتی كه در دورة دولت‌های نظامی اتفاق افتاد، بر سه محور تكیه داشتند: اول، دخالت مستقیم دولت در زمینه‌های برنامه‌ریزی، تأمین منابع‌، سرمایه‌گذاری در بعضی زمینه‌ها و ایجاد زیربناها. دوم، تكیه بر استقراض خارجی برای پوشاندن كسری تراز بازرگانی و بعضاً كسری بودجه. سوم، ارتقای موقعیت بین‌المللی برزیل، که محور اصلی آن كامل كردن زنجیرة مجموعه‌های صنعتی و ایجاد قابلیت‌های تكنولوژیك بومی در صنایع استراتژیك بود. در سایة چنین اقداماتی، توانایی‌های صنعتی و تكنولوژیك برزیل در صنایعی همچون هواپیماسازی، صنایع نظامی، مخابرات، خودروسازی، صنایع واسطه‌ای و ماشین‌سازی ارتقا یافت. علیرغم این دستاوردها، عملكرد عمومی صنایع برزیل طی دهة ۱۹۸۰ منفی بوده است و این روند در سال‌های اول دهة ۱۹۹۰ نیز تداوم داشته است. در همین دوره، دولت برزیل سیاست " بازار رزرو شده " را برای صنایع مخابرات و كامپیوتر در پیش گرفت؛ ائتلافی از بخش‌های فنی ارتش و جامعة دانشگاهی این سیاست را پیشنهاد کرده بود. این سیاست، كه مباحث فراوانی را در میان نظریه‌پردازان و برنامه‌ریزان توسعة صنعتی كشورهای مختلف برانگیخت، به عنوان نمونه‌ای از ورود نسبتاً موفق یك كشور در حال صنعتی‌شدن به عرصة تكنولوژی‌های برتر ارزیابی می‌شود. علیرغم دستیابی به توانمندی‌های مذكور، برزیل هزینه‌های سنگینی را نیز در فرآیند توسعة صنعتی متحمل شد. یكی از این هزینه‌ها تورم افسارگسیخته بود. در دهة ۱۹۸۰، نرخ تورم در برزیل در محدودة ۱۰۰ تا ۲۷۰‌درصد قرار داشت. هزینة دومی كه پیش از این نیز بدان اشاره شد، انباشت بدهی‌های خارجی بود كه اقتصاد این كشور را با بحران جدی مواجه ساخت.
۲- چین
ورود چین به صحنة تجارت جهانی، به عنوان یك قدرت نوظهور صنعتی، تحولات مهمی را در تجارت بین‌المللی به دنبال داشته است. بازار وسیع این كشور و انتقال آن از یك اقتصاد كشاورزی به یک اقتصاد صنعتی موجب شده است تا تحلیل‌گران توسعة اقتصادی تحولات اقتصاد چین را با دقت دنبال كنند. چین كشوری است كه، علیرغم اینکه بسیاری از بنگاه‌های صنعتی آن دولتی هستند، طی دهة گذشته رشد قابل‌توجهی داشته است و ورود چشمگیرش به بازارهای جهانی برای مدتی موجب بی‌ثباتی سایر اقتصادهای شرق آسیا شده است؛ ولی امروزه با توجه به حجم چشمگیرش، به آن به عنوان عامل ثبات این اقتصادها نگریسته می‌شود. طی دورة ۱۹۷۸ تا ۱۹۹۵، اقتصاد چین بیش از چهار برابر گسترش یافته است و متوسط رشد سالانة آن در حدود ۸‌درصد بوده است. این کشور از نظر توان علمی و تكنولوژیک نیز در دهة ۹۰ پیشرفت قابل ملاحظه‌ای داشته است. به‌طوریكه، طی سال‌های ۱۹۹۵ تا ۱۹۹۸، صادرات محصولات تكنولوژی برتر آن ۳۰درصد رشد کرده است. کشور چین، بدون توسل به خصوصی‌سازی گسترده، اصلاحات ریشه‌ای را در صنایع دولتی محقق ساخته و ارتباطات خود را با شركت‌های چندملیتی به‌نحوی استراتژیك سازمان‌دهی كرده است. در روابط تجاری دوجانبه و همچنین ورود به سازمان تجارت جهانی نیز بر اساس اولویت‌های خود عمل كرده و تسلیم كشورهای غربی به‌ویژه آمریكا نشده است.
برنامه اصلاحات اقتصادی چین در سال ۱۹۷۸
تا پیش از اصلاحات سال ۱۹۷۸، اهداف اقتصادی چین عبارت بودند از: نیل به خودكفایی، ‌از بین بردن اختلاف شهر و روستا و از بین بردن اختلاف طبقاتی در جامعه. بر همین اساس، برنامه‌ریزان این كشور بر رشد اقتصادی بالا و تمركز بر صنایع سنگین تأكید داشتند. در این دوره، بر اساس سیاست درون‌گرا، بیشتر بر بازار داخلی تمرکز شد و ارتباطات بسیار محدودی با اقتصاد جهانی شکل گرفت. اگرچه، از اوایل دهة ۱۹۶۰ و پس از آن طی انقلاب فرهنگی، تحولات مهمی در ساختار صنعتی چین صورت پذیرفت، اما مشكلات این كشور همچنان باقی بود. از جملة این تحولات، كاهش اهمیت صنایع سنگین بود.
‌خلاصه‌ای از مشكلات این دوره از دید كارشناسان چینی عبارتند از:
• دنبال كردن رشد، بدون توجه به مسألة كارآیی،
• تأكید بیش از اندازه بر صنایع سنگین،
• بی‌توجهی به ارتقای تكنولوژی بنگاه‌های موجود،
• تولید بیش از حد محصولات اولیه و واسطه‌ای و انباركردن آنها و
• در نهایت از دست‌رفتن نیروی انسانی ماهر و متخصص به دلیل از هم‌گسیختگی‌های ناشی از انقلاب فرهنگی.
با مرگ مائو و تعویض کادر رهبری چین، دورة جدیدی در توسعة این كشور آغاز گردید. در این دوره، که از سال ۱۹۷۸ آغاز گردید، برنامه‌ای تحت عنوان نوسازی چهارگانه شامل مدرنیزه كردن كشاورزی، صنعت، علوم و تكنولوژی و توان دفاعی در دستور کار دولت چین قرار گرفت.
در اجرای برنامة نوسازی چهارگانه، رهبری جدید دست به اصلاحات گسترده‌ای در اكثر حوزه‌های اقتصادی زد. ویژگی اصلی این اصلاحات این بود كه از یك الگوی ازپیش‌طراحی‌شده پیروی نمی‌کرد. این اصلاحات متكی بر تجربه‌اندوزی از به‌كارگیری سیاست‌های جدید در مناطق جغرافیایی و در حوزه‌های عملكرد محدودی بود كه در صورت موفقیت به سایر مناطق و حوزه‌ها تسری می‌یافت.
سیاست صنعتی چین در اصلاح ساختار صنعتی كشور
بر اساس برنامة نوسازی چهارگانه، اصلاحات در بخش صنعت در زمینه‌های مختلف اعم از برنامه‌ریزی، ساختار مدیریت، قیمت‌گذاری، بازاریابی و تجارت صورت پذیرفت. به‌واسطة انجام این اصلاحات، صنعت چین از عملكرد چشمگیری برخوردار شد. از سال ۱۹۸۱ تاکنون، رشد بخش صنعت این كشور روند صعودی داشته و به‌جز سال‌های ۱۹۸۶، ۱۹۸۹ و ۱۹۹۰، همواره بالای ۱۰ درصد بوده است. اصلاحات انجام‌شده در بخش صنعت بر سه محور متمركز بوده است‌: تغییر در نگرش حاكم بر اولویت‌بندی صنایع، تغییر در نظام مدیریت و نظام انگیزشی و اتخاذ سیاست‌ توسعة صادرات صنعتی.
سیاست دوبال و یك‌بدن (تغییر اولویت‌های صنعتی)
در کشور چین، تا قبل از انجام اصلاحات اقتصادی، در اولویت‌بندی صنایع، محوریت با صنایع سنگین بود. با آغاز اصلاحات در بخش صنعت، ضمن كنار گذاشتن سیاست محوریت صنایع سنگین، صنایع سبك و تبدیلی كشاورزی در اولویت قرار گرفتند. در اواخر دهة ۱۹۸۰، توسعة صنایع با تكنولوژی برتر (high tech) نیز در دستور كار برنامه‌ریزان چینی قرار گرفت. منظور از اتخاذ این سیاست دوگانه، كه از آن به عنوان سیاست دوبال و یك‌بدن یاد می‌شود، آن بود كه اقتصاد چین با بهره‌برداری از توانایی‌های صنایع سبك و كشاورزی (یك‌بال) و به‌كارگیری تكنولوژی برتر در جهت توسعة اقتصادی و نه صرفاً نظامی (بال دیگر)، قادر خواهد بود تا جهش‌های لازم را برای ورود به بازارهای جهانی و نوسازی صنعتی صورت دهد. در دهة اول اصلاحات، رشد صنایع سبك و كشاورزی قابل‌توجه بود. دولت چین، با تدوین برنامة ۸۶۳ در سال ۱۹۸۶، تلاش‌های تازه‌ای را برای توسعة صنایع با تكنولوژی برتر آغاز کرد. هدف این برنامه، گردآوری بهترین منابع تكنولوژیك در ۱۵ سال آینده به منظور همگامی با تحولات تكنولوژی برتر در دنیا و ایجاد حمایت‌های لازم تكنولوژیک در جهت توسعة اقتصادی بود. در این برنامه، صنایع بیوتكنولوژی، هوافضا، تكنولوژی اطلاعاتی، ‌لیزر، اتوماسیون، انرژی و مواد پیشرفته هدفگیری شده بودند. این برنامه در سال ۱۹۸۷ با برنامة دیگری، كه بر به‌كارگیری توانایی‌های تكنولوژیك در صنعت تمركز داشت، تكمیل گردید. دولت چین در سال ۱۹۹۱ برنامة جدیدی را كه در آن، ۱۱ صنعت استراتژیك مبتنی بر تكنولوژی پیشرفته هدفگیری شده بودند، اجرا کرد. این مسأله، حاكی از توجه ویژة دولتمردان چینی به صنایع تكنولوژی برتر است. اگرچه در زمینة عملكرد فعالیت‌های مبتنی بر تكنولوژی برتر در چین، اطلاعات زیادی در دست نیست، اما شواهد گویای جا افتادن تفكر تجاری در فعالیت‌های مربوطه و همچنین جذب شركت‌های خارجی صاحب تكنولوژی برتر است.
اولویت‌دادن به نوسازی و بهبود كارآیی بنگاه‌های موجود
یكی از مهم‌ترین موانع توسعة صنعتی چین، كم‌توجهی به مقولة بهره‌وری و كارآیی بنگاه‌های صنعتی بوده است. به همین دلیل، در روند اصلاحات به ایجاد و به‌كارگیری انگیزه‌ها، سازوکارها و نهادهای مناسب برای بهبود كارآیی و بهره‌وری توجه خاصی شده است. این امر، از طریق تفویض نسبی قدرت برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری از سطح ملی به سطوح منطقه‌ای و شهری، در عین متمركز كردن قدرت و مسؤولیت بنگاه‌ها نزد مدیران، صورت پذیرفته است.در راستای تفویض نسبی قدرت برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری در اصلاحات صنعتی دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰، بخش قابل توجهی از اختیارات دولت مركزی به سطوح منطقه‌ای و شهری تفویض گردید. بدین ترتیب، مقامات استانی و شهری، بخش قابل‌توجهی از مسؤولیت‌ها را در زمینة بازبینی طرح‌های استراتژیك بنگاه‌ها، ایجاد شبكه‌های صنعتی، مشخص‌كردن محدوده‌های قیمت‌گذاری، تشویق صادرات، تنظیم تعهدات مالی و ارزی و مذاكرات دسته‌جمعی بین كارگران و كارفرمایان به عهده گرفتند. متمركز ساختن قدرت و مسؤولیت در سطح بنگاه نزد مدیران نیز با ایجاد نظام قراردادی مسؤولیت انجام پذیرفته است. در این نظام، دو امر مورد توجه بوده است: اول، انعقاد قرارداد استیجاری با مدیر یا گروهی از مدیران و یا كل كاركنان كارخانه به مدت سه تا پنج سال به منظور استفاده از امكانات تولیدی بنگاه. دوم، تفویض بسیاری از اختیارات از جمله نگه‌داشتن بخشی از سود، استخدام و اخراج، قیمت‌گذاری و سایر تصمیمات كلیدی بنگاه به مدیران. بدین ترتیب، دولت چین، از طریق انعقاد قراردادهای استیجاری و بدون توسل به سیاست خصوصی‌سازی گستردة بنگاه‌های دولتی، توانسته است تحولی در نظام مالكیتی سوسیالیستی ایجاد كند تا از مزایای انگیزشی نظام بازار نیز برخوردار باشد.
افزایش صادرات صنعتی
یكی دیگر از محورهای كلیدی اصلاحات صنعتی چین، تشویق صادرات بوده است. این كشور، از یك سو سیاست تشویق صادراتِ شدیداً تهاجمی را در ارتباط با بازارهای جهانی در پیش گرفته و از سوی دیگر، كنترل‌های محدودكننده‌ای را در رابطه با واردات، به‌ویژه واردات كالاهای مصرفی، اعمال نموده است. حاصل اتخاذ چنین سیاست‌هایی، تراز بازرگانی مثبت این كشور در سال‌های اخیر بوده است. همچنین، طی سال‌های اخیر، سهم صادرات كالاهای صنعتی از كل صادرات این كشور به‌طور مستمر افزایش یافته است. ضمن اینكه، در همین دوره، صادرات ماشین‌آلات و وسائل حمل‌و‌نقل از رشد خارق‌العاده‌ای برخوردار بوده و از كمتر از ۱ میلیارد دلار در سال به بیش از ۳۰ میلیارد دلار در سال افزایش یافته است. سیاست‌های ویژه‌ای كه در دستیابی این كشور به عملكردهای صادراتی فوق مؤثر بوده‌اند عبارتند از:
۱- ایجاد مناطق ویژة جغرافیایی به منظور متمركز كردن فعالیت‌های صادراتی: این مناطق، كه با هدف توسعة صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی ایجاد گردیده‌اند، تسهیلات مالیاتی به سرمایه‌گذاران خارجی ارائه كرده و از تعرفه‌های گمركی كمتر، تسهیلات زیربنایی بهتر، بازار كار منعطف‌تر و بالاخره كنترل‌های بوروكراتیك ساده‌تر برخوردارند.
۲- تقویت شبكه‌های تولیدی در جهت سازماندهی توانایی‌های صادراتی: اگرچه صنایع هدفگیری‌شده برای صادرات به بازارهای بین‌المللی، صنایعی بوده‌اند كه چین در آنها توانایی رقابت داشته است، اما این صنایع لزوماً همان صنایع هدفگیری‌شده برای توسعة صنعتی نیستند و شامل صنایع سبك، نساجی، ماشین‌آلات و كالاهای الكترونیكی هستند. علاوه‌ بر اینگونه هدفگیری رشته‌ای، برنامه‌ای نیز تحت عنوان ایجاد شبكه‌های تولیدی برای صادرات از اواخر دهة ۱۹۸۰ آغاز گردید. هدف این برنامه، بهره‌برداری از توانایی‌های بنگاه‌های پیشرفتة فعال در صنایع فوق‌الذكر و به‌كارگیری آنها به عنوان طلایه‌داران شبكه‌های صادراتی بوده است. اهداف این شبكه‌ها، كاهش شكاف موجود بین بنگاه‌ها در زمینه‌های بهره‌برداری و كیفیت، ورود به كالاهای با ارزش‌افزودة بالاتر و ایجاد تخصص در میان بنگاه‌ها، در عین افزایش تنوع، بوده است. در این رابطه، برخی معتقدند كه شكل‌گیری این شبكه‌ها در رقابتی‌نمودن كالاهای چینی نقش به‌سزایی داشته است.
۳- ارائه حق صادرات مستقیم: در سال‌های اخیر، به بنگاه‌ها و گروه‌های صنعتی كه حائز شرایط لازم بوده‌اند، حق صادرات مستقیم كالا تفویض شده است. شرایط برخورداری از این حق عبارتست از: داشتن سابقة صادرات به میزان حداقل تعیین‌شده، برخورداری از توانایی‌های بازاریابی در بازارهای مقصد و دستیابی به حداقلی از رشد در صادرات برای تمدید این حق.
۴- نظام قراردادها و شاخص‌های صادراتی: چین از یك نظام پیچیدة قراردادها بین مناطق و مركز در زمینة كسب ارز خارجی برخوردار است. بدین‌ترتیب كه تمامی استان‌ها باید قراردادهای سالیانه‌ای را با وزارت بازرگانی امضا نمایند. در این قراردادها، اهداف صادراتی و میزان یارانه‌های مورد نیاز، كه با كسب منابع ارزی خارجی از دولت مرکزی ارائه می‌گردد، قید می‌گردد.
۵- بهره‌برداری از سرمایه‌های خارجی: گستردگی بازار داخلی چین و علاقة شركت‌های چندملیتی برای حضور در این بازار، بسته بودن بازار چین برای سال‌های متمادی و تسهیلاتی كه در مناطق ویژة این كشور ارائه می‌گردد، موجب شد كه با شروع فرآیند اصلاحات، حجم وسیعی از سرمایه‌های خارجی به این کشور سرازیر گردد. پس از تصویب قانون سرمایه‌گذاری مشترك و ایجاد مناطق ویژة تجاری در سواحل جنوب شرقی چین، به‌تدریج سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در چین آغاز گردید. تا سال ۱۹۸۴، حجم این سرمایه‌گذاری‌ها از یك میلیارد دلار فراتر نرفته بود؛ اما، از اوایل دهة ۱۹۹۰، حجم سرمایه‌گذاری‌های خارجی رو به افزایش نهاد. این میزان فقط در سال ۱۹۹۵ به حدود ۳۴ میلیارد دلار بالغ گشت. این سرمایه‌گذاری‌ها كه در مناطق ویژة صادراتی صورت می‌پذیرفت، یكی از دلایل رشد سریع صادرات این كشور بوده است. علاوه‌ بر سرمایه‌گذاری خارجی، چین مقادیر قابل‌توجهی نیز از بازارهای مالی بین‌المللی استقراض نموده است.
۶- سیاست " بزرگ‌ها را بچسبید، كوچك‌ها را رها كنید " : تا قبل از سال ۱۹۹۷، دولت چین حدود ۳۰۵‌هزار بنگاه اقتصادی را در این كشور در اختیار داشت كه سهم بالایی از تولید صنعتی چین را تأمین می‌کردند. در سپتامبر سال ۱۹۹۷، دولت مركزی چین سیاست جدیدی را در ارتباط با بنگاه‌های صنعتی این كشور مطرح نمود كه از آن به عنوان سیاست " بزرگ‌ها را بچسبید و كوچك‌ها را رها كنید " یاد می‌شود. هدف دولت چین از طرح چنین سیاستی، ایجاد بنگاه‌های بزرگ و توانمندی است كه توانایی‌های لازم جهت غلبه بر موانع حضور در بازارهای شبه‌انحصاری جهانی و رقابت با شركت‌های چندملیتی را داشته باشند. برنامه‌ریزان اقتصادی چین معتقدند که صرفاً با تكیه بر " صرفه‌های مقیاس " ناشی از تولید انبوه (كه خصوصیت اغلب بنگاه‌های چینی است) و برخورداری از نیروی كار ارزان نمی‌توان در بازارهای صادراتی حضوری پایدار داشت؛ از اینرو، ایجاد بنگاه‌های بزرگ چندبخشی، همانند جائبول‌های كره‌ای، جهت حضور پایدار در بازارهای جهانی الزامی است. به همین منظور، دولت چین در نظر دارد، از میان بنگاه‌های صنعتی تحت مالكیت خود، هزار بنگاه را كه توانایی‌های بالقوة تبدیل‌شدن به بنگاه‌های توانمند را دارند، انتخاب نماید و طی یك دورة زمانی معین، حمایت‌های همه‌جانبه از آنها به عمل آورد. البته، در طول این دوره هر یك از این بنگاه‌ها كه عملكرد خوبی از خود نشان ندهند، از دامنة شمول حمایت‌های دولت خارج می‌گردند. بر این اساس، دولت چین امیدوار است در پایان دورة مذكور حداقل ۱۲۰ بنگاه، که توانایی‌های لازم را جهت شركت در بازارهای صادراتی دارند، از میان بنگاه‌های انتخابی ایجاد شوند. بدین ترتیب، به بنگاه‌هایی كه در زمرة ۱۲۰ بنگاه انتخابی قرار گیرند، امتیازات قابل‌توجهی از قبیل حق تقدم در اخذ وام، حق تأسیس شركت‌های مالی، برخورداری از معافیت مالیاتی از ۱۵‌درصد تا ۱۰۰‌درصد تعلق خواهد گرفت. سرنوشت سایر بنگاه‌ها نیز به دست سازوكار بازار سپرده خواهد شد.
چین و سازمان تجارت جهانی
اگرچه چین یكی از بنیانگذاران موافقتنامة عمومی تعرفه و تجارت (گات) در سال ۱۹۴۷ بود، اما با پیروزی كمونیست‌ها در سال ۱۹۴۹، این كشور از عضویت گات خارج شد و چندین دور مذاكرات تجاری جهانی بدون حضور این كشور انجام شد. از سال ۱۹۸۶ و قبل از شروع مذاكرات دور اروگوئه، چین مجدداً خواستار عضویت در گات شد؛ اما این تقاضا بی‌پاسخ ماند. مذاكرات دور اروگوئه نیز، پس از ۷ سال، با جایگزینی سازمان تجارت جهانی در سال ۱۹۹۴ پایان یافت. از آن زمان به بعد، همواره چالشی میان چین و اعضای بزرگ سازمان تجارت جهانی از جمله آمریكا، ژاپن، اتحادیة اروپا و كانادا در خصوص شرایط عضویت چین در این سازمان وجود داشته است. به رغم مسائل حاشیه‌ای نظیر حقوق بشر و یا برخی مسائل سیاسی دیگر كه در تشدید این چالش مؤثر بوده‌اند، یك عامل عمده مانع عملی شدن درخواست چین بوده ‌است؛‌ در واقع، چین به دنبال آن بوده است كه با شرایطی كه برای كشورهای درحال توسعه و جهان سوم در نظر گرفته شده، به عنوان یك كشور در حال توسعه، وارد این سازمان شود. اما اعضای بزرگ سازمان بر این امر پافشاری كرده‌اند كه چین، به دلیل حجم زیاد اقتصادش، باید در گروه كشورهای توسعه‌یافته به عضویت سازمان در آید. هدف آنها این بود که چین، با پذیرش مسؤولیت‌های بیشتر در زمینة آزادسازی تجاری، بازارهای خود را بر روی كالاها و خدمات كشورهای صنعتی بگشاید. كشورهای بزرگ صنعتی و اقتصادی جهان معتقدند پی‌ریزی ساختارهای نوین تجارت بین‌الملل، بدون حضور پرجمعیت‌ترین كشور جهان، هنگام اجرا با موفقیت چندانی همراه نخواهد بود. لذا عضویت چین در این سازمان، هم به موفقیت مصوبات مذاكرات كمك خواهد كرد و هم بازار بستة اقتصاد چین را بر روی كالاهای صنعتی این كشورها خواهد گشود. از طرف دیگر، چین نیز به این نكته واقف است كه بدون عضویت در این سازمان، صادرات صنعتی این كشور تداوم نخواهد یافت. به همین دلیل، با اتخاذ سیاست‌ها و تدابیری جدید، تلاش‌های وسیعی را جهت ایجاد توانمندی‌های لازم برای مقابله با تبعات احتمالی عضویت در این سازمان آغاز کرده بود؛ تا اینکه، علیرغم وجود اختلاف نظرها، اخیراًً با عضویت چین در این سازمان موافقت شد.
مآخذ
• Gereffi, Gary, ۱۹۸۹, (Manufacturing Miracles), Princeton U. press.
• Sichaan & Jiangsu, ۱۹۹۸ (The Bigger< The Better ) , Far Eastern Economic Review.
• صباغیان ، علی ، ۱۳۷۸ ، (الزامات عضویت چین در سازمان تجارت جهانی ) ، روزنامة همشهری ۲۶/۸/۷۸

منبع : شبکه تحلیلگران تکنولوژی ایران