وضع مالی دولت و شرکت‌های دولتی

الف ) بودجه عمومی دولت
نگاهی به تركیب درآمدهای عمومی دولت از سال‌های دور تاكنون نشان می‌دهد كه درآمدهای مالیاتی همیشه كمتر از نصف درآمدهای دولت و اغلب حدود یك‌سوم آن را تشكیل داده است. در مقابل، درآمد حاصل از فروش نفت كه امروزه در سندهای بودجه از آن به عنوان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای یاد می‌شود، منشا، اصلی تامین مالی بودجه عمومی دولت است. در سال ۱۳۴۵ یعنی بیش از چهار دهه قبل، درآمدهای مالیاتی حدود ۳۷درصد كل درآمدهای عمومی دولت را تشكیل می‌داد و ۶۳درصد بقیه از محل درآمد نفت (۴۹درصد) و سایر درآمدها (۱۴درصد) تامین مالی می‌شد.
افزایش شدید قیمت نفت در بازارهای جهانی در سال‌‌های اولیه دهه ۱۳۵۰ و افزایش بی‌سابقه بودجه دولت با تكیه بر این درآمدها موجب شد كه سهم درآمدهای مالیاتی به رغم افزایش رقم مطلق آن، كاهش یابد و درآمد نفت جایگزین آن شود. به این ترتیب وزن مالیات‌ها در تركیب درآمدهای دولت در سال ۱۳۵۵ به ۲۰درصد تنزل می‌كند و درآمد نفت با وزن ۷۶درصد جایگزین آن می‌گردد. (جدول شماره ۱) در سال‌های اولیه پس از انقلاب اسلامی به علت كاهش مقدار تولید و صادرات و نیز كاهش قیمت در بازارهای جهانی نفت خام، تركیب درآمدهای دولت در جهت افزایش ناگزیر سهم مالیات‌ها تغییر می‌یابد. سال‌های میانی دهه ۱۳۶۰ (۱۹۸۰ میلادی) مصادف است با بیشترین كاهش در قیمت‌های جهانی نفت‌خام و پایین‌ترین سطح درآمدهای صادراتی ایران از این بابت، به‌طوری كه سهم درآمد نفت در بودجه عمومی در سال ۱۳۶۵ به ۲۵درصد پایین می‌آید و در عوض درآمدهای مالیاتی به بالاترین سطح خود یعنی ۵۷درصد كل درآمدهای عمومی دولت افزایش پیدا می‌كند. اما به محض بهبود در وضعیت تولید نفت و قیمت‌های جهانی، دوباره وابستگی شدید بودجه دولت به نفت نمایان می‌گردد. در سال ۱۳۷۵ درآمد نفت به حدود ۶۶درصد كل درآمد عمومی دولت می‌رسد و سهم درآمدهای مالیاتی نتیجتا به شدت كاهش یافته و به ۲۲درصد محدود می‌شود. از سال ۱۳۸۰ تا ۱۳۸۳ ، درآمد نفت نزدیك به ۶۰درصد و درآمدهای مالیاتی حدود یك‌سوم كل درآمدهای عمومی دولت را تشكیل داده‌اند و این روند به نظر می‌رسد كه با شرایط فعلی درآمدهای نفتی ادامه پیدا كند. (جدول شماره ۱) گرچه به ظاهر سهم نفت از كل درآمد عمومی دولت از سال ۱۳۸۴ به این سو رو به كاهش نهاده است اما واقعیت این است كه این ارقام قطعی نیست و پیش‌بینی‌های بودجه است و انتظار می‌رود با در نظر گرفتن ارقام قطعیت یافته و نیز محاسبه برداشت‌ها از حساب ذخیره ارزی كه در واقع خود بخشی از درآمدهای نفتی است، نسبت‌های یك‌سوم برای درآمدهای مالیاتی و نزدیك به دو‌سوم برای درآمدهای نفتی بیانگر ساختار واقعی مالیه دولت باشد.
همان‌گونه كه پیش از این اشاره شد مدتی است كه در اسناد بودجه‌ای درآمد نفت تحت عنوان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای طبقه‌بندی می‌شود و به عنوان درآمد به معنای خاص كلمه، همانند درآمد مالیاتی، محسوب نمی‌گردد. این تفكیك به درستی روشنگر این نكته است كه عواید حاصل از نفت درواقع ناشی از فروش دارایی‌های سرمایه‌ای غیرقابل جایگزین است و آن را نباید هم ردیف درآمد مالیاتی قرار داد. به این ترتیب اگر فروش دارایی‌های سرمایه‌ای (از جمله مهم‌ترین آنها نفت) را درآمد تلقی نكنیم، مقایسه هزینه‌های جاری دولت با درآمدهای دولت (درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها) نشان می‌دهد كه تراز عملیات مالی دولت به شدت منفی است. (جدول شماره ۲) معنای منفی بودن تراز عملیاتی این است كه دولت برای پوشش دادن هزینه‌های جاری خود ناگزیر از فروش دارایی‌های سرمایه‌ای و یا واگذاری دارایی‌های مالی (فروش اوراق مشاركت، استفاده از حساب ذخیره ارزی، واگذاری سهام شركت‌های دولتی و استقراض) است. اگر داده‌های سال‌های ۱۳۸۰ تا ۱۳۸۳ را كه قطعی است در نظر بگیریم ملاحظه می‌شود كه در سال ۱۳۸۰ نزدیك به ۵۰درصد و در بقیه سال‌‌ها بیش از ۵۰درصد هزینه‌های جاری از منابع غیردرآمدی تامین مالی شده است. این كسری برای سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۶ حدود یك سوم پیش‌بینی شده است كه به نظر می‌رسد واقع‌بینانه نباشد زیرا تحول مهمی در عملكرد مالی دولت به وجود نیامده كه چنین تغییری را امكان‌پذیر سازد.
به علت افزایش شدید قیمت‌های جهانی نفت و در نتیجه درآمدهای حاصل از صادرات این ماده خام، دولت توانسته مقدار هرچه بیشتری از این درآمد را به صورت ریالی وارد بودجه عمومی خود كند به طوری كه این رقم از ۷۲هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۸۰ به ۱۵۰هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۸۳ رسیده یعنی بیش از دو برابر شده است. نكته مهمی كه باید به آن توجه داشت این است كه در اسناد بودجه‌ای برداشت از حساب ذخیره ارزی به عنوان بخشی از درآمد نفت به حساب نمی‌آید و تحت عنوان واگذاری دارایی‌های مالی دولت طبقه‌بندی می‌شود. با توجه به افزایش برداشت دولت از این حساب در سال‌های اخیر، به ویژه سال ۱۳۸۴ و سال جاری، باید برای محاسبه دقیق و واقعی درآمد نفت در بودجه عمومی دولت این برداشت‌ها را در نظر گرفت. به این ترتیب كاهش درآمد نفت در بودجه عمومی دولت از ۱۸۶هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۸۴ به ۱۵۲هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۸۵ را باید با افزایش واگذاری دارایی‌های مالی (ازجمله برداشت از حساب ذخیره ارزی) از ۸۳هزار میلیارد ریال به ۱۳۵هزار میلیارد ریال در همین فاصله توضیح داد. درست است كه رقم عمده واگذاری دارایی‌های مالی در سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ به فروش سهام شركت‌های دولتی (خصوصی‌سازی) و فروش اوراق مشاركت مربوط می‌شود اما همچنانكه تجربه گذشته نیز نشان داده عدم تحقق پیش‌بینی‌های مربوط به واگذاری شركت‌های دولتی اغلب و به ناچار با برداشت از حساب ذخیره ارزی جبران شده است. شفافیت در حساب‌های مالی دولت ایجاب می‌كند كه برداشت‌ها از حساب ذخیره ارزی تحت عنوان درآمد نفت طبقه‌بندی شود تا سهم نفت در بودجه عمومی دولت با دقت و وضوح بیشتری نشان داده شود.
تملك دارایی‌های سرمایه‌ای‌ یا در واقع پرداخت‌های عمرانی دولت در سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ افزایش چشمگیری نسبت به سال‌های قبل دارد و از ۷۲هزار میلیارد ریال سال ۱۳۸۳ به ۱۵۶هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۸۵ و ۱۷۵هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۸۶ افزایش نشان می‌دهد. (جدول شماره ۲) این افزایش را به خودی خود می‌‌توان گام مثبتی تلقی كرد البته به شرط اینكه محل تامین مالی آن مساله‌ساز نباشد. منفی شدن خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ در واقع نشانه بالا رفتن تملك دارایی‌های سرمایه‌ای (پرداخت‌های عمرانی) نسبت به واگذاری آنها است كه جهت‌گیری مثبتی را نسبت به سال‌های پیشین نشان می‌دهد اما با توجه به اینكه عملا مجموع تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت به شدت منفی است دولت ناگزیر از تامین این كسری از طریق واگذاری دارایی‌های مالی است. نگاهی به جدول شماره ۲ نشان می‌دهد كه افزایش در واگذاری دارایی‌های مالی در چهار سال منتهی به سال ۱۳۸۶ تقریبا به اندازه افزایش در تملك دارایی‌های سرمایه‌ای است. به عبارت دیگر، اگر در گذشته دولت از طریق درآمد نفت به طور مستقیم كسری تراز عملیاتی خود را جبران می‌كرد اكنون از طریق واگذاری دارایی‌های مالی این‌كار را انجام می‌دهد. آنچه دولت در واقع امر انجام می‌دهد یك ترفند حسابداری است و در اصل قضیه چندان تغییری نمی‌دهد زیرا همچنانكه پیش از این نیز تاكید شد بخش عمده واگذاری دارایی‌های مالی عملا چیزی جز برداشت از حساب ذخیره ارزی یعنی در واقع درآمد نفت نیست. مبلغ ۷۰هزار میلیارد ریال درآمد ناشی از واگذاری شركت‌های دولتی كه در بودجه سال ۱۳۸۶ پیش‌بینی شده است با عنایت به تجربه گذشته و طبق نظر اكثریت قریب به اتفاق كارشناسان غیرقابل تحقق است. در صورت عدم تحقق این درآمد راهی جز توسل به برداشت از حساب ذخیره ارزی و یا استقراض نخواهد ماند و چون فروش اوراق مشاركت سهم بسیار اندكی در این میان دارد نتیجه كار افزایش شدید حجم نقدینگی و درنهایت تورم قیمت‌ها خواهد بود.ب ) بودجه شركت‌های دولتی
حدود دو سوم بودجه ۲۹۰ ۲هزار میلیارد ریال كل كشور یعنی ۱۴۹۷هزار میلیارد ریال به شركت‌های دولتی تعلق دارد. برای پی بردن به بزرگی این رقم كافی است آن را با تولید ناخالص داخلی سال ۱۳۸۳ مقایسه كنیم كه ۱۳۸۴هزار میلیارد ریال بود. با توجه به اینكه رقم قطعی آینده تولید ناخالص داخلی برای سال ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ در دسترس نیست. اگر فرض كنیم كه با در نظر گرفتن تورم و رشد واقعی اقتصادی سالانه حدود ۲۰درصد به ارزش جاری تولید ناخالص داخلی افزوده شود به رقم‌های ۱۶۶۰، ۱۹۹۲ و ۲۳۹۰هزار میلیارد ریال به ترتیب برای سال‌های ۱۳۸۴، ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ خواهیم رسید. در این صورت می‌توان تخمین زد كه بودجه شركت‌های دولتی در سال آتی وزنی حدود ۶۲درصد تولید ناخالص داخلی خواهد داشت. از این رو می‌توان به طور منطقی نتیجه گرفت كه عملكرد اقتصادی این شركت‌ها نقش تعیین‌كننده‌ای در سرنوشت اقتصاد ملی دارد.
به‌رغم افزایش مستمر بودجه این شركت‌ها در طول سالیان متمادی، عملكرد مالی آنها بسیار نامناسب است. در طول ده سال گذشته بودجه این شركت‌ها از ۱۰۵هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۷۶ به ۱۴۹۷هزار میلیارد ریال افزایش یافته، یعنی بیش از ۱۴برابر شده است. وزن این شركت‌ها در تولید ناخالص ملی در سال ۱۳۷۶ نزدیك به ۳۸درصد بود. این نسبت در سال ۱۳۸۰ به ۴۰درصد، در سال ۱۳۸۳ به ۴۴درصد افزایش یافت و می‌توان تخمین زد كه این نسبت در سال ۱۳۸۴ به ۵۷درصد رسیده و از سال ۱۳۸۵ از ۶۰درصد فراتر رود. (جدول شماره ۳) این روند نشانه دولتی‌تر شدن اقتصاد ملی است كه به‌رغم سیاست‌های رسمی غیردولتی كردن اقتصاد و خصوصی‌سازی، واقعیت امر را آشكار می‌سازد. نكته مهم این است كه این روند از سال ۱۳۸۴ به این سو تشدید شده است، سالی كه سیاست‌های كلی اصل ۴۴ مبنی‌بر محدود كردن بخش دولتی اقتصاد به طور رسمی و با تاكید ابلاغ شد.
نتیجه اقتصادی بسیار نامناسب شركت‌های دولتی را از روی عملكرد مالی و ساختار بودجه‌ای آنها می‌توان داوری كرد. به‌رغم بهبود نسبی كه پیش‌بینی‌ها برای سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۶ نشان می‌دهد، واقعیت‌ها گویای بازدهی بسیار ضعیف یا حتی دقیق‌تر بگوییم بازدهی منفی این شركت‌ها است. كل مالیات و سود پرداختی این شركت‌ها به خزانه دولت بین ۱ تا ۳درصد منابع مصرف شده آنها در سال‌های ۱۳۷۶ تا ۱۳۸۳ است. (جدول شماره ۵) البته برای سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۶ این نسبت ۵درصد پیش‌بینی شده كه به طور نسبی نشان‌دهنده بهبود در وضع مالی آنها است، اما اگر با در نظر گرفتن نرخ تورم در همین سال‌ها كه به طور میانگین افزون‌بر ۱۲درصد بوده است بازدهی واقعی آنها را محاسبه كنیم به عملكرد منفی و زیان خالص خواهیم رسید. در فاصله سال‌های ۱۳۷۶ تا ۱۳۸۳ هزینه‌های سرمایه‌گذاری این شركت‌ها رشد سریع‌تری از درآمدهای عملیاتی آنها داشته كه گویای پایین آمدن بازدهی آنها است. هزینه‌های سرمایه‌گذاری شركت‌های دولتی در مدت فوق از ۳۲هزار میلیارد ریال به ۲۲۵هزار میلیارد ریال افزایش یافته یعنی بیش از ۷برابر شده است حال آنكه درآمدهای عملیاتی آنها در همین مدت از ۶۱هزار میلیارد ریال به ۳۸۵هزار میلیارد ریال رسیده (جدول شماره ۴) یعنی اندكی بیش از ۶برابر شده است.
همان‌طور كه پیش از این اشاره شد این روند از سال ۱۳۸۴ به بعد تغییر یافته و گویای بهبود نسبی در عملكرد آنها است. درآمدهای عملیاتی در سال ۱۳۸۳ حدود ۳۸۵هزار میلیارد ریال بود و پیش‌بینی شده كه در سال ۱۳۸۶ به ۱۰۶۰میلیارد ریال ارتقا یابد كه نشان‌دهنده ۷/۲برابر شدن آنها است، هزینه‌های سرمایه‌گذاری در همین مدت از ۲۲۵هزار میلیارد ریال به ۴۱۰هزار میلیارد ریال خواهد رسید (جدول شماره ۴) یعنی ۸/۱برابر خواهد شد. اما این بهبود نسبی را كه صرفا مبتنی بر پیش‌بینی‌های بودجه‌ای است نباید فرآیند پایداری تلقی نمود زیرا سایر قرائن و شواهد آن را تایید نمی‌كند.
درآمد‌های عملیاتی شركت‌های دولتی به طور عمده صرف هزینه‌های عملیات جاری می‌شود و بخش بزرگی از هزینه‌های سرمایه‌گذاری عظیمی كه این شركت‌ها انجام می‌دهند از منابع غیردرآمدی یعنی از وام‌ها و منابع بودجه عمومی دولت تامین مالی می‌گردد. در این میان به علت بازدهی ضعیف این شركت‌ها، بدهی آنها به طور مستمر افزایش می‌یابد. در مدت ده‌ساله ۱۳۷۶ تا ۱۳۸۶ مجموع تسهیلات بانكی و وام‌های داخلی دریافتی آنها ۲۸۴هزار میلیارد ریال بوده كه در این مدت تنها ۱۶۷هزار میلیارد ریال یعنی كمتر از ۶۰درصد آن را بازپرداخت می‌كنند. (جدول شماره ۴) به این ترتیب مانده بدهی آنها از این بابت حدود ۱۱۷هزار میلیارد ریال افزایش می‌یابد. از جهت منابع خارجی بدهی این شركت‌ها رشد بیشتری داشته است. كل وام‌های خارجی دریافتی شركت‌های دولتی در ده‌ساله منتهی به ۱۳۸۶، در مجموع ۴۶۳هزار میلیارد ریال و بازپرداخت آنها در این مدت ۲۳۶هزار میلیارد ریال یعنی تقریبا نصف دریافتی‌ها خواهد بود كه بیانگر افزایش مانده بدهی خارجی به اندازه ۲۲۷هزار میلیارد ریال است.
البته اگر افزایش مانده‌ بدهی‌های داخلی و خارجی شركت‌های دولتی با افزایش بازدهی مالی آنها متناسب می‌بود جای نگرانی نداشت و می‌شد تصور كرد كه این بدهی‌ها با افزایش توان اقتصادی بنگاه‌های دولتی قابل پرداخت و جبران است، اما عملكرد واقعی منفی آنها حكایت از واقعیت دیگری دارد و چشم‌انداز خوش‌بینانه‌ای را ترسیم نمی‌كند.
همان‌گونه كه در جدول شماره ۴ می‌توان مشاهده كرد،‌ افزایش وام‌های خارجی در فاصله سال‌های ۱۳۷۶ تا ۱۳۸۰ فوق‌العاده چشم‌گیر بوده و از ۲هزار میلیارد ریال به ۳۰هزار میلیارد ریال رسیده یعنی در واقع ۱۵برابر شده است. این افزایش در سال‌های بعد با شتاب كمتری ادامه داشته و از سال ۱۳۸۵ رو به كاهش نهاده است.
علت افزایش شدید وام‌های خارجی، استفاده بنگاه‌های دولتی از منابع بین‌المللی در سایه بهبود روابط خارجی ایران بوده است. این افزایش در حقیقت انعكاس‌دهنده مشاركت بیشتر سرمایه‌گذاران خارجی در طرح‌های بزرگ صنعتی در زمینه نفت، گاز و پتروشیمی در این سال‌ها است. شاید بتوان بهبود نسبی در عملكرد مالی شركت‌های دولتی را در سال‌های ۱۳۸۳ به بعد كه پیش از این به آن اشاره شد، دستاورد این‌گونه سرمایه‌گذاری‌ها كه اغلب توام با انتقال تكنولوژی‌های پیشرفته است توضیح داد. اگر این تحلیل درست باشد، كاهش سرمایه‌گذاری خارجی از سال ۱۳۸۵ به بعد را باید نگران‌كننده دانست. ورود سرمایه‌های خارجی و تعامل بیشتر با نظام اقتصاد جهانی، اغلب به معنای گام مثبتی در جهت ورود تكنولوژی‌ها و توان مدیریتی جدید و در نتیجه رقابت‌پذیرتر كردن هرچه بیشتر اقتصاد ملی است. در عصر جهانی شدن روابط اقتصادی، معكوس شدن رشد سرمایه‌گذاری خارجی علامت مثبتی برای اقتصاد ملی نیست.
به نظر می‌رسد كه بودجه شركت‌های دولتی در سال ۱۳۸۶ حركتی در جهت استفاده بیشتر از سایر منابع از جمله منابع بودجه عمومی دولت صورت گرفته باشد. استفاده از این منابع كه تا سال ۱۳۸۵ روند كاهنده داشته (جدول شماره ۵) در سال ۱۳۸۶ رو به افزایش نهاده است. در سال ۱۳۷۶ استفاده از سایر منابع در تامین مالی بودجه شركت‌های دولتی ۲۳درصد كل منابع را تشكیل می‌داد كه با كاهش مداوم به ۱۲درصد در سال ۱۳۸۵ تنزل یافت. اما پیش‌بینی برای استفاده از این منابع برای سال ۱۳۸۶ حدود ۱۴درصد است كه حاكی از معكوس شدن فرآیند كاهنده مورد اشاره است. تكیه شركت‌های اقتصادی دولتی به منابع بودجه عمومی از آفت‌های بزرگ اقتصاد دولتی است و عاملی برای پوشش دادن ناكارآمدی این بنگاه‌ها، وابستگی بیشتر آنها به بدنه دولت و تصمیمات سیاسی و نهایتا غیرشفاف شدن عملكرد این بنگاه‌ها در اقتصاد ملی است. ساختار مالی مناسب هر بنگاه‌اقتصادی ایجاب می‌كند كه از اتصال آنها به بودجه عمومی دولت اجتناب شود.
اغلب و به درستی كسری بودجه عمومی دولت (به صورت آشكار یا پنهان) را عامل تعیین‌كننده‌ای در افزایش حجم نقدینگی و در نهایت تورم می‌دانند. زمانی كه دولت برای تامین هزینه‌های خود ناچار باشد از منابع غیردرآمدی استفاده كند و امكان استقراض مستقیم (اوراق قرضه) از فعالان اقتصاد ملی نداشته باشد، نتیجه كار افزایش حجم نقدینگی از طریق نظام بانكی خواهد بود. اما در این میان ساختار مالی ناسالم شركت‌های دولتی را نیز نباید نادیده گرفت.
این شركت‌ها نیز برای پوشش دادن حجم عظیم فعالیت‌های خود اغلب به منابع غیردرآمدی برای تامین مالی هزینه‌های خود (چه جاری و چه سرمایه‌گذاری) متوسل می‌شوند. افزایش مانده بدهی این شركت‌ها كه پیش از این اشاره شد، خود می‌تواند منشاء افزایش حجم نقدینگی گردد. در افزایش بیش از ۳۰درصدی حجم نقدینگی در اقتصاد ملی طی سال‌های اخیر یقینا ساختار مالی نامناسب بنگاه‌های دولتی و عملكرد ضعیف آنها بی‌تاثیر نبوده است.

موسی غنی‌نژاد

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد