دولت رفاه

عبارت دولت رفاه(۱) در انگلیس، اصطلاح تازه ای است. این عبارت در زمان دومین جنگ جهانی برای نخستین به کار گرفته شده و پس از ۱۹۴۵ مصطلح گردیده است. اما از سدة هجدهم به این طرف بحثهایی متناوب و گاه روشن بینانه، دربارة سهم دولت در تأمین رفاه همه شهروندان خود مطرح گردیده است. ناساوسنیور(۲)، اقتصاددان سیاسی انگلیسی و یکی از معماران اصلی «قانون تهیدستان انگلیس»(۳) ۱۸۳۴، در گفتارهای خود در آکسفورد در سالهای ۴۸-۱۸۴۷ گفته است: «این وظیفه حکومت است که آن کاری را انجام دهد که به رفاه حکومت شوندگان می انجامد.» در ضمن، ریچارد اوستلر(۴) یکی از منتقدان محافظه کار- بنیادگرا(۵) صنعت کارخانه ای آغازین و اقتصاد سیاسی، در نظریه خود، دفلیت پی یرز(۶)، در ۱۸۴۲ از برپایی چیزی دفاع کرده است که آن را «دولت اجتماعی» می خواند. این دولت خواهد کوشید «بهروزی و نیک بختی همه طبقات اجتماعی را تأمین کند» : این دولت، همچنین توجه ویژه ای به «حفاظت از تهیدستان و نیازمندان [خواهد داشت]، زیرا ایشان بیش از طبقات دیگر نیازمند حمایت قانون اساسی و قوانین عادی هستند».
اوستلر، سنت گرا بود و برداشت او از «دولت اجتماعی» با برداشت سنیور تفاوت داشت که معتقد به اقتصاد بازار و جانشینی پیمان (قرارداد) به جای جایگاه اجتماعی در الگوی روابط اجتماعی بود. با این همه هر دوی ایشان با ایدة «دولت شب پا»(۷) ی حافظ مالکیت مخالف بودند که فردیناند لاسال(۸) در آلمان، کاریکاتوری از آن ساخته بود، (اقتدار دولت در آلمان بسیار بیشتر از اقتدار دولت در بریتانیا بود). هر دوی ایشان دریافته بودند که دیگر، رساندن خدمات رفاهی برای حمایت از افراد از راه خانواده، کلیسا، صنف و«خیریه»ی خصوصی ناممکن است. هر دوی ایشان می دانستند که ظهور صنعت کارخانه ای مسائل تازه ای را ایجاد کرده که نیازمند راه حل های فوری است. مخصوصاً این دو هر یک به شیوة خود فوریتهای اجتماعیی را که با صنعتی شدن همراه بود خاصه بیکاری می شناختند.
بیماری، پیری و مرگ در هر جامعه ای سختی می آفرینند: تهیدستی به هیچ روی پدیداری مابعدصنعتی نیست. با این همه انباشتن توده های بزرگی از آدمیان در کارخانه ها وشهرها، زبان و محتوای تحلیل اجتماعی و سیاسی را دگرگون ساخت. با گذشت سه نوزدهم و پس از مبارزاتی که گروههای تازه ای از مردم را از حق رای برخوردار ساخت، سیاست، بیشتر متوجه این شد که با این قدرت سیاسی تازه به دست آمده چه باید کرد. خواسته تأمین پاره ای خدمات اجتماعی از سوی دولت- فرآیند کندی که از روی انباشت فرآیندهای اداری و فشارهای سیاسی توضیح پذیر است- با طرح نظریه های جامعی درباره دولت همراه شد که بر بنیاد استدلالهایی مبتنی بر مداخله مثبت دولت استوار بود. بدین ترتیب، جان راسکین، ضمن رد تعصبهای اقتصادی «مد روز» خواهان آن شد که دولت اطمینان حاصل کند که همه شهروندان دستمزد کافی برای گذران عمر دریافت می کنند و به نام عدالت اجتماعی اشتغال کامل برای ایشان تضمین شده است. بدین ترتیب، ت.هر. گرین با این استدلال که «شهروندی انسان اخلاقی را می سازد» خواهان «لیبرالیسم مثبت» شد، و آرنولد توین بی (۸۳-۱۸۵۲)، مورخ نخستین مراحل صنعتی شدن، در سخنرانی مشهور ۱۸۸۲ گفت که «هرگاه مردم توانایی فراهم آوردن چیزی را نداشته باشند و آن چیز دارای اهمیت اجتماعی درجه اولی باشد،... دولت باید مداخله کند و آن چیز را برای مردم فراهم آورد.»
اینها دیدگاههای اقلیت بود که حتی در آن زمان نیز تهی از ابهام نبود. در سراسر سده نوزدهم، چهار مانع بر سر راه عمل موثر دولت در بریتانیا قرار داشت که از خیلی پیش صنعتی ترین جامعه جهان بود. نخست، اقتصاددانان سیاسی حتی آن گاه که درباره شرایط بازار آزاد شعار نمی دادند، نسبت به دخالت دولت در عملیات بازار مشکوک بودند، ودر نهایت، خواهان کنار گذاردن بازار آزاد اجتماعی می شدند، ضمن آنکه بر ضرورت بازار آزاد اقتصادی و تجارت آزاد بین امللی پای می فشردند. دوم، اعتقاد به اهمیت خودیاری فردی وخودیاری متبال از راه سازمانهای داوطلبانه (از جمله انجمن دولتی و اتحادیه های شغلی) مانع هرگونه سخن موثری درباره «اتکا» به دولت می شد: مردم می بایست از راه پس انداز و بیمه به فکر خود باشند. عمل دولت پرهزینه و تضعیف کننده به شمار می آمد. سوم، گرفتن کمک از دولت یا از مقامهای محلی ننگ آور بود. کسانی که «کمک» را می پذیرفتند شهروند تمام و کمال به شمار نمی آمدند. «قانون تهیدستان» به سال ۱۸۳۴ بر همین فرض استوار بود و هرگز نسخ شد، حتی آنگاه که مفاد آن مورد تجدیدنظر قرار گرفت. چهارم، نه تنها کاسبان، بلکه کارگران هم، نسبت به دستگاه دولت بدگمان بودند: ایشان دولت را با نهادهای منفور اجتماعی و عمل اجبارگرانه یکی می دانستند، و بر بنیاد هدفهایی که شاید دولت می توانست تحقق بخشد بر آن داوری نمی کردند، بلکه بر بنیاد تنگناهایی که دولت تحمیل می کرد بر آن داوری می کردند. ایشان به جای اینکه نظر به دولت داشته باشند، نظر به اتحادیه شغلی داشتند و به جای آنکه خواهان عمل مستقیم دولت شوند(یا در مواردی که مطلقاً اضطراری بود، به قانون متوسل شوند)، نیکتر آن می دیدند که از راه چانه زنیهای جمعی و به گونه ای داوطلبانه دست به عمل زنند. در حقیقت سخن از دولت، در این مقام، به گونه حیرت آوری اندک بود. به قول ماتیو آرنولد در ۱۸۶۱: «ما این تصور را که تا این حد در قارة [اروپا] و دوران باستان، از دولت رواج دارد، نداریم- ملت، در وجه جمعی و متکثر آنکه از اختیارات دقیقی به سود همگان برخوردار و بر اراده های فردی به نام دلبستگی چیره است که گسترده تر از اراده های افراد است، چیره است».
وضع در آلمان به گونه آی دیگر بود. واژه «دولت» کاربردی کلی داشت و آمیخته با معنای اقتدار بود. افزون بر این، گسترش دستگاه اداری دولت خیلی پیش از آغاز صنعتی شدن صورت گرفته بود. درعین حال، اعتقاد به اقتصاد خودمختار بازار، اندک تر بود و اقتصاددانان سیاسی پرنفوذی که ذهنیتی تاریخی داشتند با شدت و حدت می گفتند که اقتصاد ملی(۹) باید تبدیل به اقتصاد دولتی(۱۰) شود و هدف آن «رفاه» باشد. بیسمارک تا حد «سوسیالیستهای کرسی دار»(۱۱) یعنی مدافعان دانشگاهی دولتی که وقف رفاه باشد، پیش نرفت، اما از راه قوانینی که در ۱۸۸۲، ۱۸۸۴ و ۱۸۸۹ به تصویب رسید، بیمه اجباری و ملی بیماری، حوادث، سالخوردگی و از کارافتادگی را بنیان نهاد. در نخستین لایحة تصویب نشده او در ۱۸۸۱ آمده بود که «دولت نهادی صرفا ضروری نیست، بلکه مفید هم هست.» بیسمارک در آخرین سالهای زندگی، در فکر بیمه بیکاری بود و با اطمینان درباره «حق کار کردن» سخن می گفت. البته هدفهای او چند جنبه بود. او قصد داشت بدیلی برای لیبرالیسم باز آزاد فراهم آورد، اما در ضمن می خواست نیروی فزاینده جنبش سوسیالیست را تحلیل برد. دولت ملی می بایست ابزار رفاه در محدوده نظام سرمایه داری و چهارچوب سنتی نظم اجتماعی باشد: او اعتقاد داشت که توده ها در عوض با میهن پرستی بیشتری به دولت وابسته خواهند شد. در واقع بیسمارک بیمه اجتماعی را گونه ای بیمه سیاسی می دانست و آن گونه ای از جامعه مورداعتماد او بود که به مانندجامعه ای که اوستلر آن را می ستود، سلسله مراتبی باشد
دیگر کشورهای قاره اروپا طرحهای بیمه را، بدون آنکه محاسبات بیسمارک را پذیرفته باشند، به اجرا گذاردند و در استرالیا و نیوزیلند سیاستمدارانی بودند که باور به چیزی داشتند که فرانسویها آن را «سوسیالیسم بدون آموزه» می خواندند و از تمامی اروپاییها پیشتر می رفتند و به نام شهروندی برابر می گفتند که «دولت هرچه بیشتر در حق شهروند انجام دهد، بهتر به هدفهای خود می رسد... کارکردهای دولت باید تا سرحد ممکن گسترش یابد... مردم سالاری راستین از گسترش فعالیت دولت ناشی می شود»(۱۲). «قانون مقرری سالخوردگی نیوزیلند» مصوب ۱۸۹۸ نخستین قانونی بود که در امپراتوری بریتانیا به تصویب می رسید. این قانون، هرچند «آلاینده اجتماعی»(۱۳) خوانده شده، نقطه آغاز نظام مقرری بدون حق السهم بودن که اهمیتی همه جانبه داشته است.
حزب لیبرال بریتانیا که سلسله ای از خدمات اجتماعی را در آغاز سده بیستم به اجرا گذاشت و این اقدام، بعدها، نقطه عطف آغاز دولت رفاه به شمار آمد، نظر به تجربه آلمان و «مستعمرات» داشت. در عین حال، انگیزه سه اقدام رفاهی- تغذیه دانش آموزان، خدمات پزشکی در مدارس و مقرری سالخوردگی- از داخل سرچشمه می گرفت، اما، بیمه درمانی و بیکاری، به ویژه، بشدت تحت تأثیر آلمان قرار داشت. وینستون چرچیل که در آن زمان رئیس هیئت اشتغال بود، در ۱۹۰۸ به اسکویت(۱۴) نوشت که «وزیری که تجربة پیروزمند آلمان را در زمینه سازمان اجتماعی در این کشور به کار گیرد، شاید در انتخابات موردحمایت قرار گیرد یا نگیرد، اما دست کم خاطره ای از خود به جا خواهد گذاشت که زمان، از چهره دوران تصدی او نخواهد زدود.» به نظر شمار روزافزونی از سوسیالیستهایی که به منظور از میان بردن «تهیدستی در دل فراوانی» خواهان اعمال نفوذ سیاسی و اتحادیه های کارگری، مانند معدن کاران و کارگران کشاورزی که به دلایل گوناگون نتوانسته بودند از راه چانه زنی جمعی به هدفهای اتحادیه خود (از جمله، کوتاه کردن ساعات کار روزانه، یا حداقل دستمزد) برسند، جنبشهای خودیاری طبقه کارگر، دیگر بسنده نبود. حتی، خود انسان دوستان دریافته بودند که اقدامات خیریه ایشان نمی تواند تمامی مسائل اجتماعی جامعه صنعتی را که هر روز پیچیده تر می شد، حل کند. انتشار آمارهای اجتماعی در این امر نقش بزرگی ایفا کرد: بررسیهای بسیار مستند چارلز بوث، زیبوم رونتری، و دیگران نشان داد که پس از یک سده رشد اقتصادی و رونق نسبی، از شدت تهیدستی در شهرهای بریتانیا کاسته نشده است. پس از انتشار این آمارها، بئاتریس وب، سوسیالیست فابین نوشت: «نتیجه آن بود که اتحاد سیاست کلی تامین هر فرد از جهت زندگی و کار با اختصاص حداقل ضرورتهای لازم برای فرزند پروری و شهروندی در سطح ملی، شتاب تازه ای بگیرد» (کارآموزی من(۱۵)، ۱۹۲۶، ص ۲۳۹).
بئاتریس و ب نقش برجسته ای در مبارزه ای داشت که هم زمان و پس از اجلاسهای «کمیسیون پادشاهی قوانین تهیدستان» (۱۹۰۹-۱۹۰۵) صورت گرفت و سیاستهای رفاهی را جانشین «قانون تهیدستان» ۱۸۳۴ کرد و داغ ننگی را از میان برد که پذیرش پول دولت سبب آن می شد.
وب مدعی آن بود ک اجرای این سیاستها، نه تنها مرحله تازه ای در تاریخ شهروندی خواهد بود، بلکه سبب بازگشت به نظریه های کهنتر رابطه میان فرد و جامعه خواهد شد. «کل نظریة التزام متقابل فرد و دولت که من خود را در حال به کارگیری آن در طرح قانون تهیدستان خود یافتم، مستقیما از وجه نجیبانه خانه اربابی قرون وسطایی گرفته شده است. نسل امروز آن را ایده ای تازه به شمار خواهد آوردحال آنکه این ایده، به واقع، ایده ای بسیار کهن است و برای رسیدن به برابری در حقوق سیاسی از نظرها پنهان داشته شده است. کسانی هستند که می خواهند با تصدیق برابری اقتصادی به دولت سوسیالیست برسند- ایشان می خواهند مالداران را بدان وا دارند که تسلیم فقرا شوند. من این را نیکوتر می دانم که جنبشی به پیش برده شود که بنیاد التزام هر فردی به خدمت کردن استوار باشد» (شراکت ما(۱۶)، لندن، ۱۹۴۸، ص ۳۸۵). میان سوسیالیستهای فابیین و نتبامیها که نقش بزرگی در تصویب و اجرای «قانون تهیدستان» ۱۸۳۴ داشته اند، همگونیهای سیاسی وجود دارد؛ شایان توجه این است که این سخنان بئاتریس وب، درواقع، تکرار همان استدلالهای اوستلر است، با کلامی دیگر.
با این همه سوسیالیستها، فابیین یا غیر آن، کوچکتری از لیبرالها در زمینه ابتکار تدبیرهای رفاهی داشتند، به این معنی که برخی از لیبرالها که خود را «لیبرالهای نوین» می خواندند و تمامی استدلالهای دفاع از بازار آزاد را رد و انکار می کردند. نظریه های ایشان که مثلاً از سوی هابسون تدوین شده، متکی به آمارهای دیگری در کنار آمارهای گردآوری شده از سوی بوث و رونتری است. آمارهایی که در پی جنگ بوئر درباره بیماری و بدی تغذیه منتشر شد پرسشهای بنیادی را دربارة «کارآیی ملی» برانگیخت. ارقامی هم که درباره سختی زندگی روستایی پس از آن انتشار یافت، همین تأثیر را داشت. بنابراین به دلایلی که در تاریخ بریتانیا نهفته بود، پس از ۱۹۰۶، حکومتی لیبرال بااکثریتی بزرگ قوانینی رابرای گسترش خدمات رفاهی اراِِِیه کردکه بیشترآنهاجنجال آفرین بودند. «قانون آموزش» به سال ۱۹۰۶،که تهیه غذای رایگان را در مدارس برای بچه های نیازمند مجاز می دانست، نخستین اقدام در سلسله ای از اقدامات بود که به مداخله مستقیم دولت در کاری انجامید که تا آن زمان صرفا جزو مسئولیتهای خانوادگی به شمار می آمد. مقرری سالخوردگی در ۱۹۰۸ تصویب شد، هرچند که این قانون با دستکاریها و شرایط بسیاری حق دریافت مقرری را محدود می کرد. در ۱۹۰۰ هیئتهای اشتغال تاسیس شدند تا به شرایط کار و دستمزدها در کارهای سخت رسیدگی کنند که در آنها چانه زنی جمعی کارآیی نداشت و در ۱۹۱۱، با وجود مخالف فابیینها و محافظه کاران، بیمه ملی برقرار شد. گرچه عبارت «دولت رفاه» به کار گرفته نمی شد، اما بخشی بزرگی از بحثهای پارلمانی و همگنی درباره تامین رفاه بود. ر.ب. هالدین، یکی از وزیران لیبرال در ۱۹۰۶ گفته است: «روح تازه ای خود را آشکار می کرد. مردم به جزئیات اهمیت نمی دهند و به سبب جزئیات تحریک نمی شوند. ظاهراً آرزوی آنها این است که چیزی داشته باشند که به برابری امکانهای زندگی با کسانی که در میان ایشان زندگی می کنند، نزدیک باشد... همه می خواستند شاهد دخالت دولت در همه جا باشند» (ر.ب. هالدین، زندگینامه من(۱۷)، ۱۹۲۹، ص ۲۱۳).
اقدامهایی که بیشتر از سوی للوید جورج و چرچیل از ۱۹۰۸ آغاز شد و به قوانین بیمه انجامید، دستاوردی بزرگ بود. این اقدامها آشکارا، غیرسوسیالیستی بودند- کاری به نظام سود نداشتند- اما احساس مسئولیت بیشتری را وارد سیاستهای اجتماعی کردند و بنیاد سازمان جمعی را استحکام بخشیدند. در نتیجه نخستین جنگ جهانی این سیاستها باز هم بیشتر رفتند و لوید جورج، که اکنون سمتی دیگر داشت. سخن از آفرینش «سرزمینی شایسته قهرمانان» گفت و «وزارت بازسازی» رو به پیشنهادهای تازه ای برای دگرگونی آورد. کمیته ای در ۱۹۱۸ گزارش داده است: «نه تنها، وجدان همگانی بیدار شده و دل آن تحریک گردیده، بلکه ذهن روشنی پیدا کرده که بی سابقه است». اصلاحات، بلافاصله پس از جنگ تا آن حد پیش نرفت که امیدهای دور و دراز سالهای جنگ را برآورده سازد، اما «قانون بیمه بیکاری» ۱۹۲۰، که با مخالفت اندکی تصویب شد، شمار کسانی را که تحت طرحهای ملی بیمه شده بودند افزایش نظرگیری داد و «قانون مسکن» ۱۹۱۹ نه تنها مقامات را بدان ملزم نساخت که نیازهای مربوط به مسکن را بررسی و شناسایی کنند، بلکه یارانه های دولتی برای کمک به ایشان در جهت تأمین مسکن برقرار ساخت. «شورای ملی مسکن و برنامه ریزی شهری» گفت که «ضربه زلزله جنگ لازم بود تا ملت را به پذیرش حقیقت وادار سازد... [یعنی] اینکه وظیفة جامعه است... که دست به اقدام ضرور و موثر بزند».
فرآیند گسترش خدمات اجتماعی در بریتانیا، در فاصله سالهای ۱۹۱۹ تا ۳۹ تداوم یافت، در حالی که مسکن مهمترین بخش تازه آن بود. با این همه در بریتانیا و دیگر کشورهای اروپایی و ایالات متحده بر کسی پوشیده نبود که بی کاری گسترده و ناخواسته ای که در پی کسادی بزرگ ۱۹۲۹ روی داده می تواند سرنوشت کشور را دگرگون کند. این بی کاری گسترده قانون تهیدستان، خدمات اجتماعی و بالاتر از همه، نظامهای بیمه را به میزانی بیش از ظرفیت آنها تحت فشار قرار داد. درآمدهای بیمه که محدود به حق بیمه بود، بشدت کاهش یافت، و ضمن آنکه بحثهای شدیدی میان سوسیالیستها و غیرسوسیالیستها برسر برقراری «آزمون توان مالی» در مورد کسانی که حقوق بی کاری می گرفتند، درجریان بود، «هیئت بی کاری» که در ۱۹۳۴ بنیان نهاده شده بود، خدمات حفظ درآمد بستگان درجه اول را به راه انداخت که مدیریت متمرکز داشت. حکومت وقت سیاستهای اقتصادی کنیزی را برای از میان بردن بی کاری رد کرد، اما مدافعان سیاست خدمات اجتماعی فعال تر پی آمدهای اجتماعی بی کاری را به دقت بررسی می کردند.نظریه پردازان عمده مداخله گسترده دولت بریتانیایی نبودند، بلکه سوئدی و نیوزیلندی بودند، سخنگویان «نیودیل» (New Deal) در ایالات متحده خواستار «دولت رفاه» نبودند، بلکه خواهان گسترش «سرمایه داری رفاه» بودند. در سوئد، با آغاز کسادی جهانی حکمتی سوسیال دموکرات به قدرت رسید (در بریتانیا، حکومت کارگری کنار رفت). سلسله ای از اقدامات صورت گرفت که بر بنیاد فرضهایی استوار بود که گونار میردال آنها را چنین خلاصه کرده است، دولت باید به برخی هدفهای اجتماعی دست یابد: معیار بالای تغذیه، اشتغال کامل، و رفاه اجتماعی برای تمامی شهروندان. در نیوزیلند، حکومتی کارگری در ۱۹۳۵ به قدرت رسید و پیشنهادهایی را در مرکز برنامه خود قرار داد که ۱۹۱۹ به بعد مطرح شده بودند: پرداخت هزینه زندگی به جای امدادرسانی (حق کارکردن حقی اعلام شده بود)؛ خدمات ملی درمانی رایگان مانند آموزش رایگان؛ و مسکن دلتی و تعیین حداقل دستمزد با تصویب قانون». قانون امنیت اجتماعی» ۱۹۳۸ «تلاشی بنیادنگرانه و همه جانبه برای طرح چیزهایی که رفاه از ثروتمندان می طلبید» بود.
در ایالات متحده وضع پیچیده تر بود. همواره امریکایی هایی بوده اند که سخن از ضرورت عمل دولت در مسائل رفاهی گفته اند. مثلاً، ریچارد ت.ایلای(۱۸)، اقتصاددان نهادی در اواخر سده نوزدهم گفته بود که دولت «نهادی آموزشی واخلاقی [است] که هدف وضعی آن شرط ناگزیر پیشرفت انسان است» و «آموزه بازار آزاد در سیاست، نامطمئن و در اخلاق بی اعتبار است و... توضیحی نابسنده از روابط دولت و شهروندان به دست می دهد». در دهه پس از ۱۸۸۷ بیش از ۱۵۰۰ قانون مربوط به کار در ایالتهای آمریکا به تصویب رسیده بود. با این همه، جامعه امریکایی بیش از هر جامعه دیگری در جهان به تأثیر نیروهای بازار شکل گرفته بود و نقادان مداخله دولت همواره بیش از هواداران آن بودند، هم در دوره های رونق و هم، در دوره های کسادی. ف.د. روزولت در ۱۹۳۳ در حالی رئیس جمهور ایالات متحده که سیزده میلیون نفر کار بودند و یکی از هدفهای او، «نیودیل» آن بود که مفهوم عدالت اجتماعی را در جریان پرداختن به فوریتهای اقتصادی گسترش دهد. سیاستهای «نیودیل» از منابع بسیار گوناگونی گرفته شده بود، اما همه آنها به افزایش مداخله دولت می انجامید. هیچ گونه ساختار جامع ملی برای تامین اجتماعی بنیان نهاده نشده، اما گامهایی برای افزایش دستمزدهای اندک (از راه «قانون معیارهای منصفانه کار» ۱۹۳۸)، و کمک به از کارافتادگان (از راه «قانون تامین اجتماعی» ۱۹۳۵)، و کاهش بیکاری برداشته شد. سیاستهای روزولت که صنعتی التقاطی داشتند، نقطه های عطفی درتاریخ ایده رفاه و تحول کثرت گرایی تجربی خوانده و ستایش شده اند. این سیاستها بدان میزان مخالفت برانگیختند که چون از ۱۹۴۵، عبارت «دولت رفاه» رفته رفته مصطلح می شد، همواره در ایالات متحده به معنایی توهین آمیز به کار می رفت، حتی پس از آنکه تدبیرهای رفاهی تازه ای در ایالتهای منفرد و حکومت فدرال به کار گرفته شده بود. با این همه نمی توان ایالات متحده دهه ۱۹۳۰ را «دولت رفاه» خواند. این کشور در بهترین حالت، جامعه ای بود که در آن، سلسله ای از تدبیرهای اضطراری، شدت و حدت سلطه تعیین کننده بازار آزاد را بر زندگی افراد و خانواده ها اندکی کاهش می داد وانجیل های اجتماعی و سیاسی آزادانه تبلیغ می شد.
در سال ۱۹۳۹ آنچه درباره ایالات متحده گفتیم، درباره بیشتر کشورها، شاید به استثنای نیوزیلند و اتحاد شوروی صادق بود. در این دو کشور، مسئله ربط دادن شبکه خدمات اجتماعی دولتی با نظام صنعتی مبتنی بر بازار و در مالکیت خصوصی وجود نداشت. خدمات اجتماعی شوروی بر مبنای برآورد ضرورتهای «رشد سوسیالیستی» سامان می گرفت و هیچ گونه نظریة رفاهی خارج از چهارچوب تحلیل مارکسیست- لنیست وجود نداشت. در بریتانیا هم در ۱۹۳۹ روشن بود که شبکه خدمات اجتماعیی که در سده های نوزدهم و بیستم ساخته شده بود، نظامی را تشکیل نمی دهد. هزینه خدمات جداگانه تامین می شد، تنها بخشهای محدودی از جمعیت را در بر می گرفت و از جهات تداوم زمانی و فراگیرندگی محدود بود. این خدمات قطعا برای رویارویی با واقعیتهای بی رحم تهیدستی و بدی تغذیه، ناایمنی اجتماعی وبیکاری توده ای نابسنده بودند.
نقطه عطف بزرگ در زمان دومین جنگ جهانی فرا رسید که آنقدر به درازا کشید و آنقدر بر زندگی توده های مردم در همه جا تأثیر گذاشت تا سبب آن شد که سخن از «دنیایی بهتر» پس از پایان جنگ، به میان آمد. سخنانی از این دست در کشورهای اشغال شده، و حتی در خود آلمان نازی و در بریتانیا کم نبود. در بریتانیا، که اختیارات دولت از ۱۹۳۹ به بعد بشدت افزایش یافته بود، عقیده رایج همان بود که در نشریه ای رسمی که اختصاص به سیاست تامین اجتماعی داشت، در ۱۹۴۴ آمده بود: «در مسئله ای چنین بنیادی حق این است که تمامی شهروندان، صرف نظر از جایگاه اجتماعی، شغل یا ثروت در کنار هم باشند.» مسئله تنها این نبود که آن تشریفات اداریی که بر کارکرد خدمات اجتماعی تأثیر دارند، در صورتی که ساختارها «جامع» یا «فراگیر» شوند، ساده تر خواهند شد، بلکه این بود که از راه خدمات فراگیر، «همبستگی و اتحاد ملی جلوه ای ملموس و واقعی خواهد یافت» آنچه که درجنگ به دست آمده می تواند در صلح و «در مبارزه با محرومیت و بداقبالی فردی» نیز فراهم آید.
در سخنانی از این دست مانند نوشته های سر ویلیام بیوریج که تلاش بسیار برای تبلیغ و همگانی کردن این فلسفه کرد، جابه جایی نظرگیری دیده می شود از ایده دولت اجتماعی، یعنی تدبیر و گسترش شبکه های رفاهی برای مردم بدبخت، به ایده «دولت رفاه» یعنی تامین کمیته ای بنیادی برای هر کس. جابه جاییهای دیگری هم روی داد. ریچارد تیتمس، مورخ سیاست اجتماعی بریتانیا در زمان جنگ گفته است: «هر روز بیشتر این فکر رواج یافت که یکی از کارکردهای ضروری یا حتی التزام دولت این است که نه تنها تهیدستان، بلکه تمامی طبقات اجتماعی را از پریشانی و سختی در امان بدارد و از آنجا که پهنه مسئولیت بدین میزان محسوس گسترده شده بود، دیگر بسنده به نظر نمی رسید که خدماتی که تاکنون مناسب به نظر می رسید از راه شاخه های گوناگون امداد اجتماعی به یاری گیرندگان داده شود» (مسائل سیاسی اجتماعی(۱۹)، ۱۹۵۰، ص ۵۰۶) به بیانی دیگر، انتظار آن بود که معیارهای امدادرسانی از سوی دولت بالاتر برود. «این خواسته ژرف آدمیان که خود را از نگرانی نیازمندی رها کنند»، یعنی خواسته ای که در اسناد «کنفرانس بین المللی سازمان کار»(۲۰) در فیلادلفیا به سال ۱۹۴۴ به رسمیت شناخته شده بنیاد سیاست رفاه بود، اما از سیاست رفاه انتظار می رفت که خواسته های دیگری را، هم، برآورده سازد.
اما، شاید جنگ بزرگترین دگرگونی رویکرد را در ارتباط با مصیبت اجتماعی دهه ۱۹۳۰ بیکاری سبب شد. از میان رفتن بالفعل بیکاری در شرایط جنگی نشان داد که می توان بیکاری را در زمان صلح، در سطح بسیار پایین نگه داشت. سر ویلیام بیوریج، که نخستین پژوهش خود را درباره بیکاری در ۱۹۰۹ نوشته بود، در نوشته پرنفوذ خود، اشتغال کامل در جامعه ای آزاد (۱۹۴۵) که بشدت تحت تأثیر کینز(۲۱) قرار داشت، گفت که «یکی از وظایف دولت... باید حفاظت از شهروندان خود در برابر بیکاری توده ای باشد، آن هم به همان قاطعیتی که امروز دولت خود را موظف به دفاع از شهروندان در برابر حمله خارجی و راهزنی و خشونت در داخل می داند.» این آموزه پذیرش همگانی چندانی در ایالات متحده نیافت، اما جمعی از اقتصاددان، ازجمله آلوین هانسن(۲۲) شدیداً از آن حمایت کردند و در ۱۹۴۶ «قانون اشتغال»(۲۳) مقرر داشت که «سیاست و مسئولیت مداوم حکومت فدرال این است که از تمامی ابزارهای عملی... برای تامین بالاترین حد اشتغال، تولید و قدرت خرید استفاد کند و تمامی طرحها، وظایف و منابع خود را به گونه ای هماهنگ سازد و به اجرا گذارد که ابتکار رقابت آمیز آزاد و رفاه همگانی را تشویق و تأمین نماید به عبارت دیگر برای کسانی که توانایی و تمایل کار کردن را دارند و در جستجوی کار هستند شرایطی ایجاد شود که تحت آنها امکانهای مفید شغلی، از جمله خوداشتغالی، فراهم آید.»
اندکی پس از تصویب «قانون اشتغال»، عبارت «دولت رفاه» رفته رفته در انگلیس و ایالات متحده به کار گرفته شود. برنامه حکومت کارگری بریتانیا که در انتخابات عمومی ۱۹۴۵ به قدرت رسید این بود و به ویژه توجه بین المللی را به سیاستهای رفاهی جلب و هواداران و مخالفان این سیاستها را بدان ترغیب کرد که هدفهای آن را مبنی بر پدید آوردن «دولت رفاه» بررسی کنند. «قانون بهداشت ملی» ۱۹۴۷، از این جهت، اهمیت فوق العاده ای داشت. معمار این قانون، انیوریون بیوان، گفت که «خانه، تندرستی، آموزش و تامین اجتماعی، اینها حقوق ذاتی شما هستند». این سخن قانون خدمات درمانی فراگیر و جامع را «بدون نیاز به احراز شرایط بیمه ای» تأمین می کرد؛ بی وان گفته است: «این خدمات برای تمامی مردم دسترسی پذیر است, و نه تنها برای همگان رایگان است، بلکه قصد آن است که از راه خدمات بهداشتی، بهترین مشاوره و درمان عمومی شود.» این قانون در ایالات متحده بشدت مورد حمله قرار گرفت که در آن «بیمه درمانی سالخوردگان» دولتی مانند بریتانیا وجود نداشت و سبب بروز بحثهایی درباره خوبیها و بدیهای «دولت رفاه» گردید.
در ضمن، مورخان و جامعه شناسان و سوسیالیستها و ضدسوسیالیستها در حال ارتباط حکومت کارگری بریتانیا در فاصلة سالهای ۱۹۴۵ تا ۱۹۵۰ با نطقه های عطف گذشته در تاریخ خدمات اجتماعی و جستجو برای یافتن «ریشه ها» و رگه های تداوم و «تحول» بودند و استعاره های گوناگونی را به کار می گرفتند. ت. مارشال که کمتر به اختیارات فزایندة دولت و بیشتر به بافت دگرگون شوندة شهروندی توجه داشت، در ۱۹۴۹ نوشت که تاکنون، سیاست خدمات اجتماعی، همواره سیاستی جبرانی به شمار می آمده که به قاعدة اجتماع توجه داشته و طبقات بالاتر آن را نادیده می گرفته اند. اکنون هدفهای این سیاست در حال گسترش است. «اکنون در کار بازسازی کل ساختمان است،» و شاید حتی کارش به جایی بکشد که «آسمان خراشی را به کلبه ای» بدل کند یا دست کم به «کلبه ای که برجی بر بالای آن جای گرفته که اهمیت معماری ندارد». استعاره دیگری می گفت که «دولت رفاه» می کوشد نرده ای بسازد که جلوی افتادن مردم را از بالای صخره بگیرد، در حالی که دولت خدمات اجتماعی کهنتر آمبولانسی را در پایین صخره آماده نگه می داشت که تمامی کسانی که را از بالای صخره فرو می افتادند با خود ببرد و درمان کند.
در فاصله سالهای ۱۹۴۷ تا ۱۹۶۰، عبارت «دولت رفاه» به اوج رواج خود رسید. دو تحول تازه صورت پذیرفت، نخست این اصطلاح رفته رفته در همه جا به کار گرفته شد، حتی در ارتباط با سیاستهای جوامع غیرصنعتی، همچون هند، این عبارت در کشورهای تازه استقلال یافته ای که پیش از این بخشی از امپراتوری بریتانیا بودند و وزارت مستعمرات بریتانیا پس از ۱۹۴۵ بر ضرورت تدوین برنامه های جامع رفاهی آنها تأکید کرده بود، بسیار مصطلح شد. «سازمان بین المللی کار» دلالتهای جهانی آن را مورد توجه قرار داد. مثلاً، در یکی از گزارشهای این سازمان در ۱۹۵۰، چنین آمده که «دگرگونی بیمه اجتماعی همراه با جذب هماهنگی امداد اجتماعی است و از اینجا سازمان تازه ای برای تأمین اجتماعی ظهور می کند که تنها می تواند برای خدمت به تمامی شهروندان باشد. اکنون، این سازمان نوین به تمامی جامعه توجه دارد، هرچند که درجه نخست متوجه رفاه کارگران وخانواده های ایشان است. بنابراین، گرایش دارد که به بخشی از حکومت ملی بدل شود و به همین ترتیب، سیاست تامین اجتماعی هماهنگی نزدیکی با سیاست ملی برای بالا بردن معیار رفاه و بویژه، افزایش سرزندگی جمعیت پیدا می کند».
دوم، «پیشرفته»ترین کشورها قوانین بنیادی رفاهی را تصویب کردند. کشورهای اسکاندیناوی، هم از جهت ایده ها و هم از جهت گستردگی امدادها از همه پیشتر بودند، اما کشورهایی مانند فرانسه و آلمان که الگوهای بسیار متفاوتی از امداد را به ارث برده بودند، نظامهای تازه ای به ویژه برای تأمین اجتماعی برقرار ساختند که تا ۱۹۶۰ کمکهایی بیش از بریتانیا می دادند. «دولت رفاه» بریتانیا پس از سقوط حکومت کارگری در ۱۹۵۱ به جای خود باقی ماند، اما پیش از سقوط آن حکومت هزینه های پاره ای خدمات تحت پوشش طرح بهداشت ملی دولت را ناچار ساخته بود که حق بیمه مستقیم دریافت کند و بی وان در اعتراض به همین امر استعفا داده بود. بریتانیا، دیگر در زمینه قانون گذاری رفاهی، پس از ۱۹۵۱، از دیگران پیشتر نبود، اما اقدامی هم در جهت انحلال ساختارهای موجود صورت نبود، زیرا در دورة رونق [اقتصادی] احتمال تکرار مسائل دهه ۱۹۳۰ در قالب بحرانهای اقتصادی و اجتماعی وجود نداشت. در تمامی کشورها، بیکاری- عامل اصلی نارضاییهای پیش از جنگ- از سطح پیش از جنگ پایینتر نگه داشته شد.
خود عبارت «دولت رفاه» نیروی آغازین خود را در دهه ۱۹۶۰ از دست داد، چرا که به ویژه در ایالات متحده، مسائل به گونه ای دیگر تعریف می شدند. «قانون فرصتهای اقتصادی» ۱۹۶۴ «جنگ با تهیدستی» را اعلام کرد، اما دشواریهای روبرویی با تهیدستی به گونه ای موثر (منطقه ای یا فدرالی) در جامعه ای که این مسئله به گونه ای جدایی ناپذیر با مسائل قومی در آمیخته، به صراحت توجه را به «ارزشها»ی نهفته در بنیاد رویکرد به تمامی مسائل رفاهی معطوف کرد. این مسائل به بررسی بیشتر آن ساختارهای بنیادی اقتصادی واجتماعی انجامید که پیشتر اکثر جامعه شناسان و مورخان «دولت رفاه» از آنها سرسری گذشته بودند. شعارهای تازه ای پدیدار شدند و روشن شد که شرایطی که به ساختن اصطلاح تازه و جانداری پس از پایان دومین جنگ جهانی انجامیده بود، بشدت دگرگونی شده است.
با توجه به دشواریهای تحلیل تاریخی اصطلاحی که در سیاست متأخر، اما نه جاری، کاربرد داشته، می توان به شیوه ای توصیفی دریافت که «دولت رفاه» چه هدفی داشته است. «دولت رفاه» دولتی است که در آن قدرت سازمان یافته به گونه ای سنجیده (از راه سیاست و دستگاه اداری) در تلاش برای دگرگون کردن بازی نیروهای بازار، دست کم در سه جهت به کار گرفته می شود: نخست از راه تضمین کمیته درآمد برای افراد و خانواده ها، بدون توجه به کار یا دارایی ایشان؛ دوم، از راه کاهش دادن میزان ناایمنی با توان بخشیدن به افراد و خانواده ها برای رویارویی با پاره ای «اضطرارهای اجتماعی» (مثلاً بیماری، سالخوردگی، و بیکاری) که می تواند در صورت نبود این توانایی به بحرانهای فردی یا خانوادگی بینجامد؛ سوم، از راه حصول اطمینان از اینکه شهروندان، صرف نظر از جایگاه اجتماعی یا طبقه خود از بهترین خدمات در دسترس مرتبط با خدمات اجتماعی معینی که چگونگی آنها مورد توافق قرار گرفته، اما هرگز به صورت قطعی تعیین شده، برخوردار گردند.
این تعریف به برخی ملاحظات تاریخی اشاره می کند که باید همواره مورد تأکید قرار گیرد. نخست، مفهوم «نیروهای بازار» مسائل «دولت رفاه» را در پهنه دوران اقتصادی سیاسی نوین جای می دهد. در جوامعی که اقتصاد بازار ندارند، مسئله «رفاه» مسائل متفاتی را مطرح می سازد. دوم، مفهوم «اضطرارهای اجتماعی» بشدت تحت تأثیر تجربه صنعتی شدن قرار دارد. سوم، ایده به کارگیری قدرت سازمان یافته (از راه سیاست و دستگاه اداری) برای تعیین الگوی دقیق خدمات رفاهی، به جای اتکا به نهادهای دیگر باید در چهارچوبهای زمانی ویژه ای جای گیرد. تنها روش به کارگیری قدرت [سیاسی] با ظهور یا تهدید سیاستهای دموکراتیک و پدیدار شدن دستگاههای اداری بود که خبرگان را در بر می گرفت یا از وجود ایشان استفاده می کرد، می شد قدرت [سیاسی] را بدین صورت به کار گرفت. چهارم، چگونگی خدمات اجتماعی مورد توافق باید متغیر باشد، و عوامل اقتصادی و سیاسی بر میزان فراگیرندگی و مقیاس اجزای تشکیل دهندة آن تأثیر دارد. پنجم، ایده در اختیار نهادن «مطلوبها» به جای «کمینه ها» دست کم در ارتباط با برخی خدمات، مشخص کننده جابه جایی عمده تاریخی از «دولت خدمات اجتماعی» به «دولت رفاه» است. ششم، انگیزه ها و ارزشها در تعریف نمی گنجند. در نظر برخی از مدافعان «دولت رفاه» مانند اسقف ویلیام تمپل یکی از نخستین کسانی که عبارت «دولت رفاه» را به کار گرفت، «دولت رفاه» بر بنیاد آرمانی اخلاقی استوار است. در نظر دیگران این دولت از مجموعه ای از اقتضاها تشکیل می گردد. در نظر عده ای دیگر این دولت فرآوردة فشارهای ناگزیر و درازمدت سیاسی است.
از این روایت تاریخی چنین بر می آید که اصطلاح «دولت رفاه» حتی در روزگار اوج خود، بیشتر به گونه ای به مبهم کار گرفته می شده است، نه به گونه ای دقیق و بیشتر در بحثهای سیاسی و اغلب، شعارهای سیاسی به کار می رفته نه در تحلیل اجتماعی و اقتصادی. در بیشتر موارد از راه تعارض شناخته می شده است نه از راه تعریف صریح- یعنی تعارض با دولت «بازار آزاد» یا به گونه ای متاخرتر، از راه تعارض با «دولت قدرت» یا «دولت جنگ» و توجه چندانی نشده است به ساختارها و نهادهای اجتماعی و سیاسی گوناگونی که در جوامع گوناگون همین نام را داشته اند. منتقدان سوسیالیست این مفهوم، مانند ریچارد تیتمس(۲۴) سخن از «فراتر رفتن» از دولت رفاه گفته اند، و نه تنها به محدودیت های آن (از جهت باز توزیع درآمدها و به کارگیری برنامه ریزی اقتصادی)، بلکه همچنین به کوششهای ناهمگون اجرای آن توجه کرده اند (مثلاً برآوردن نیازهای بهداشتی و آموزشی طبقه متوسط به میزانی بیش از برآوردن نیازهای بهداشتی و آموزشی طبقه کارگر). آنان، به راستی، پذیرفته اند که این اصطلاح به جای کمک به درک «آنچه که عملاً در جوامع گوناگون انجام گرفته» مانع این درک می شود. ژاکوب واینر(۲۵) در ۱۹۶۲ با دیدگاهی غیرسوسیالیستی مدعی شده است که «دولت رفاه در بهترین حالت خود، نظامی است که شتابان سرهم بندی شده و ویژگیهایی دارد که آن را هم به شبه دولت گرایی و هم به شبه هرج و مرج نزدیک می کند. پاسخی است بدون برنامه به مجموعه ای از نیروهای تاریخی و فشارهای سیاسی که هنوز فلسفة پیوسته درونی و تدوین منطقی نیافته است و هرگز هم نخواهد یافت. همواره دستخوش دگرگونی است و حرکتهای آن در هر سویی راهنمایی که پذیرش همگنی باشد ندارد تا بداند که به کجا می رود و از جایی که هست به کجا باید برود.» از ۱۹۶۲ به بعد، شایان توجه ترین پژوهشها درباره این اصطلاح به الگوهای ماندگار طبقه بندی و تفاوت ارزشها در درون جامعه ای معین توجه کرده اند. «توافق ضمنی» سالهای جنگ به آفرینش این رویا یاری رسیده و واقعیت «دولت رفاه» خود وارد تاریخ شده است.

نویسنده: ایسا - بریگز
مترجم: مهبد - ایرانی طلب
منبع: سایت - باشگاه اندیشه - به نقل از فرهنگ تاریخ اندیشه ها، جلد دوم، چاپ اول ۱۳۸۵
پی نوشت:
۱. welfare state
۲. Nassau Senior
۳. New English Poor Law
۴. R. Oastler
۵. Tory-radical
۶. The Fleet Papers
۷. nitht watchman
۸. Ferdinand Lassalle
۹. Volkswirtschaft
۱۰. Statswitschaft
۱۱. Socialists of the Chair
۱۲. از سخنرانی و.پمبرریوز (W. Pember Reeves) سیاستمدار نیوزیلیندی، ۱۸۹۵
۱۳. Social Palliative
۱۴. H. Asquith
۱۵. My Apprenticeship
۱۶. Our Partnership
۱۷. Autobiography
۱۸. Richard T.Ely
۱۹. Problem of Social Policy
۲۰. International Labour Organization Conference.
۲۱. Keynes
۲۲. A.H. Hansen
۲۳. Employment Act
۲۴. Richard M.Titmuss
۲۵. Jacob Viner

منبع : باشگاه اندیشه