موانع و محدودیت‏های اعمال نظارت کارآمد

نتایج مطالعات و تحقیقات انجام شده نشان دهنده این واقعیت تلخ است که فساد در شکل‏های مختلف در دستگاه‌های اداری وجود دارد و سازمانهای نظارتی به رغم تمامی‏تلاش‏های انجام شده، قادر به مقابله و برخورد با آن نبوده‏اند. هرچند ارزیابی وضعیت ‏نظارت در کشور منوط به اطلاعات و آمار عملکرد سازمانهای نظارتی و تحلیل کیفیت‏اثربخشی فعالیت‏ها و اقدامات آنها در سطح کشور می‏باشد، اما در یک دیدگاه کلی به نظرمی‏رسد مجموعه اقداماتی که تحت عنوان نظارت و بازرسی در کشور انجام می‏شودبه لحاظ موانع، محدودیت‏ها و مشکلات از کفایت و کارایی لازم برخوردار نبوده ونتوانسته در برخورد با پدیده‏های مختلف فساد نقش سالم سازی را ایفاء نماید و همه زوایا و عرصه‏ها را تحت پوشش قرار دهد. نظارت و ارزشیابی بعنوان یکی از اصول مدیریت‏ باید از کارآیی و اثربخشی برخوردار باشد و متناسب با شرایط محیطی و هدف در اشکال‏گوناگون انجام شود. نظارت دقیق و کامل بر دستگاههای مختلف کشور یک ضرورت است.(۱) و باید برای این ‏مهم تدابیر ویژه‏ای اتخاذ گردد.
سازمان بازرسی کل کشور یکی از مهمترین ارکان قوه قضاییه است که نقش‏نظارتی آن بسیار مهم و حساس بوده و عامل تضمین کننده سلامت حاکمیت دستگاههای‏اجرایی و اصلاح اقتدار آنها است.(۲) دغدغه‏ها و ابراز نگرانی مسئولین کشور و همچنین‏انتظارات آنان از نحوه و کیفیت نظارت و اثربخشی آن در خور توجه می‏باشد. در مطالعه‏تاریخی روند شکل‏گیری و سابقه نظارت و بازرسی در کشور به ویژه بعد از انقلاب‏اسلامی و تلاش‏های انجام شده برای یافتن راههای افزایش کارایی و تأثیر، می‏توان به‏تصویب لایحه قانونی راجع به تشکیل سازمان بازرسی کل کشور )با فاصله‏ای اندک بعداز پیروزی انقلاب اسلامی( و آیین نامه اجرایی مصوب ۵۸/۵/۶ هیأت وزیران اشاره کرد.اما به رغم تمام این اقدامات تاکنون نتوانسته است اعتماد افکار عمومی را جلب و رضایت‏شهروندان را تأمین نماید. موفقیت و پیشرفت در هر نظام، و تغییراتی که با هدف اصلاح‏انجام می‏شود مرهون نظارتهای مؤثر و کارآمد است که در مراحل مختلف و تحت عناوین‏گوناگون اعمال شود. هرچه موانع و محدودیت‏های بیشتری برای نظارت وجود داشته‏باشد فساد بیشتر بروز و گسترش خواهد یافت. موفقیت و کارآمدی نظارت را از این‏طریق می‏توان ارزیابی کرد. با شناخت موانع و محدودیت‏ها و علل آن و تلاش برای رفع‏آنها، می‏توان اهداف مورد نظر را تحقق بخشید. در این مقاله سعی شده است به این سؤال‏پاسخ داده شود. موانع و محدودیت‏های نظارت کدامند؟ چگونه ایجاد شده‏اند؟ و برای رفع‏آنها چه باید کرد؟
● موانع و محدودیت‏ها:
مقاومت و کارشکنی دستگاههای اداری و عدم پذیرش نظارت که اخیرا شکل‏تبلیغاتی به خود گرفته است و تحت عناوین مختلف سعی در خارج شدن از حیطه‏سازمانهای نظارتی دارند از یک طرف و نبود قدرت و امکانات کافی در دستگاههای‏نظارتی از سوی دیگر، وضعیتی غیرقابل قبول را فراهم آورده است. موانع‏ومحدودیت‏های نظارت را گاه باید در فرآیند نظارت بعنوان موضوع فعالیت اصلی‏دستگاههای نظارتی جستجو کرد و گاهی فراتر از آن در محیط یا موضوعی که بایدنظارت اعمال گردد. که در دو بخش جداگانه، موانع محدودیت‏های سازمان‏های نظارتی وموانع و محدودیت های فرا سازمانی اشاره خواهد شد.
الف ) موانع و محدودیت های سازمانهای نظارتی
هر سیستم سازمانی در چرخه فعالیت خود نیازمند شناسایی مستمر نقاط آسیب‏پذیر و موانع تحول و تکامل خود می‏باشد. حصول به نتایج و اهداف سازمانها در گروشناخت صحیح موانع و مشکلات، سپس تلاش و پیگیری جدی برای رفع آنها می‏باشد. باتوجه به بررسی‏ها و مطالعات پراکنده‏ای که درخصوص سازمانهای نظارتی بعمل آمده‏است، به نظر می‏رسد سازمانهای نظارتی در یک نگاه کلی با مشکلات اساسی روبرو می‏باشند.
الف ـ۱) نظارت (معیار، محدوده، نتایج)
تعیین معیار و ضابطه (استاندارد)، تطبیق و ارزیابی عملکرد با معیار و ضابطه‏ها، تشخیص صحت یا انحراف، اعلام نتیجه و پیگیری تا انجام اصلاحات بعنوان فرآیند انجام نظارت از مهمترین فعالیت های سازمانهای نظارتی است که باید بطور کامل مورد توجه‏قرار گیرد.(۳)
نبود استانداردهای دقیق، واقعی و منصفانه، امر نظارت را با مشکلات جدی مواجه‏خواهد کرد و تطبیق و ارزیابی عملکرد غیرممکن خواهد شد و با انجام فعالیت‏های نظارتی‏فاقد استاندارد، تشخیص ناظر، مورد تردید قرار خواهد گرفت و در نتیجه اصلاحات‏فراموش یا به کندی انجام خواهد شد.
انجام نظارتهای بعد از اجرا(۴) و ارزیابی نتایج فعالیت‏های گذشته با فرض‏تشخیص انحراف از برنامه یا خطا در اجرا نمی‏تواند تاثیر مطلوبی در اصلاح امور داشته‏باشد و از اتلاف و تضییع اموال و منافع دولت و حقوق عمومی جلوگیری نماید. منحصرشدن فعالیت سازمانهای نظارتی به این نوع از نظارت، حکم نوشداروی را خواهد داشت‏که نخواهد توانست اهداف مورد انتظار را تحقق بخشد. سازمانهای نظارتی با توسعه‏فعالیت‏ها و استفاده از تمامی ظرفیت ها و اعمال نظارتهای مختلف، به ویژه نظارتهای پیشگیرانه(۵) و آینده‏نگر(۶) با حضور به موقع، باید علاج واقعه را قبل از وقوع داشته‏باشند و انحراف و خطا از قانون و برنامه را قبل یا حین اجرا تشخیص و اعلام نمایند.محدوده و قلمرو زمانی نظارت از این حیث قابل اهمیت است که علاوه بر حراست از اموال‏عمومی و دولت، مدیران و کارکنان را از مسیر صحیح، آگاه می‏سازد و از افزایش هزینه‏هاجلوگیری می‏نماید. ضریب خطا در روند و نتیجه را کاهش و اعتماد و اطمینان متقابل‏سازمانهای نظارتی و دستگاههای اداری را به همراه خواهد داشت. گسترش فعالیتهای نظارتی به همه محیط ها و موضوع ها و حضور ناظران در همه‏دستگاهها همواره مورد تاکید قرار گرفته است. توجه به این مهم، نظارت را بعنوان ابزاری‏برای حسن مدیریت در کشور معرفی خواهد کرد. در مرحله اول چاره‏ای جز اولویت‏بندی در سازمانها و دستگاههای مورد بازرسی و نظارت نداریم.(۷)
اطلاعات نقش مهمی در اعمال نظارت موثر دارد. دسترسی به اطلاعات دقیق و به‏هنگام، و تجزیه و تحلیل اطلاعات، مسیر روشنی فرا روی ناظران خواهد گشود و علاوه بردقت در تشخیص، موجب کوتاه شدن زمان فعالیت نظارتی و کاهش هزینه ها خواهد شد. اطلاعات: مهمترین‏ابزاربرای‏نظارت، دسترسی به اطلاعات است‏که به موقع جمع‏آوری و مورد بهره‏برداری قرار گیرد. دسته‏بندی اطلاعات فراهم آمده، ارزیابی و پردازش آنها وایجاد بانکهای اطلاعاتی، بهره‏برداری صحیح و سریع از اطلاعات را ممکن و ضریب‏اطمینان را افزایش خواهد داد. این ضرورت، با اختصاص مرکزی در کنار شورای عالی‏هماهنگی و سیاستگذاری سازمانهای نظارتی تحت عنوان مرکز اطلاعات و مطالعات که‏وظیفه جمع‏آوری، تنظیم و ایجاد بانکهای اطلاعاتی را بعهده داشته باشد تامین خواهد شدو با انجام مطالعات و تحقیقات و بهره‏گیری از نتایج پژوهش‏ها، اطلاعات و نظرات صحیح‏و به موقع در اختیار ناظران و تصمیم گیرندگان قرار دهد.
اعزام ناظران بدون اطلاع یا کم اطلاع و انجام فعالیت های نظارتی برمبنای اطلاعات‏نادرست، قدیمی و غیر صحیح، عکس العمل دستگاههای اداری )مدیران و کارکنان( رابهمراه خواهد داشت و موجب وقفه و کندی در روند امور خواهد شد. از جمله ویژگی‏های‏نظارت موثر، دقیق بودن اطلاعات، به موقع بودن نظارت و انجام نظارت مبتنی بر هدف وبرنامه )معقول و قابل درک( است. نظارتی که کشف کننده و عینی باشد و در نقاط مهم واستراتژیک انجام شود و همچنین مقرون به صرفه و کم هزینه باشد(۸) نقص در هریک ازموارد مذکور نظارت را با آسیب های جدی مواجه خواهد ساخت و موجب کم اثر یا بی اثرشدن این فعالیت که ضرورت انجام آن انکار ناپذیر است خواهد شد. فقد معیار و ضابطه(استاندارد)، عدم بکارگیری و اعزام ناظران واجد شرایط، کمبود اطلاعات و دسترسی‏نداشتن به اطلاعات دقیق و به موقع و انجام نظارتهای بی هدف و برنامه بدون توجه به‏اولویت ها و موارد مهم، در غیر از زمان خود پرهزینه، آزار دهنده، نقض غرض و خلاف‏انتظار است.
در اعمال نظارت، افراط و تفریط جایز نیست و زیاده روی به همان اندازه زیان آوراست که کم توجهی خسارت وارد می کند. نظارت بیش از حد به روح آزادی و استقلال‏افراد لطمه زده، خلاقیت و نوآوری را از آنان سلب و آنها را در مقابل نظارت مقاوم خواهدساخت.(۹) باتوجه به اینکه هدف نظام نظارت، اصلاح عملیات و جلوگیری از انحرافات‏است باید علاوه بر جامعیت، واقعی، ساده، روشن و خالی از ابهام باشد و نباید برمبنای‏ذهنیات و نظرات شخصی ناظران اعمال گردد و اساسا نظارت باید ابزاری برای اصلاح باشد نه تنبیه و مجازات.
فعالیت های نظارتی در مرحله اعلام نتیجه و پیگیری اجرای پیشنهاداها با چالش‏هایی‏عمده از جمله مقاومت مدیران، تردید در صحت و سقم نتایج بررسی، غیر قابل اجرابودن پیشنهاداها یا عدم امکان رفع مشکلات بلحاظ محدودیت‏های منابع و بهانه‏هایی که بعد ازاعلام نتیجه و ارسال گزارش مطرح می‏گردد، مواجه خواهد شد رو در رو قرار گرفته است. این نوع استقبال ازنتایج فعالیت‏های نظارتی در دستگاههای اداری و مراجع صالحه دیگر که وظیفه تعقیب‏کیفری یا اداری مجرمان و متخلفان و ناقضان قانون را برعهده دارند ناظران را کم انگیزه وافکار عمومی را مایوس و نگران نموده است. عدم حساسیت محاکم قضایی در رسیدگی فوق‏العاده به اتهامات اعلام شده و مجازات مرتکبین فساد و ملاحظه کاری هیاتهای رسیدگی به‏تخلفات اداری، در اتخاذ تصمیمات متناسب، اصلاحات مورد نظر سازمانهای نظارتی را به‏ورطه فراموشی سپرده و جری شدن متخلفان را باعث گردیده است. صدور احکام برائت به‏اعتبار عدم احراز سوء نیت، ختم رسیدگی و اتخاذ تصمیم، بلحاظ گذشت زمان )مشمول‏مرور زمان قرار دادن اتهامات افرادی که به حقوق و اموال عمومی و بیت المال تجاوزنموده‏اند( یا تعیین مجازاتهای نامناسب )جزای نقدی( که عموما درصد ناچیزی از اموال‏تصرف شده می‏باشد هرگز راه به جایی نخواهد برد. عدم تحقق نتیجه، سازمانهای نظارتی رابه پیگیری‏های مکرر و بعضا انصراف از آن سوق داده است. نبود ضمانت اجرای متناسب وقطعی در برخورد با این نوع برداشت از نتایج نظارتی، نقش مهمی را ایفاء نموده است. تاکیدقانونگذار بر رسیدگی فوق‏العاده و خارج از نوبت یا اجرای پیشنهادها در ظرف مدت مقرر، کافی نبوده و انجام اصلاحات اداری را تضمین نمی‏نماید.(۱۰)
»لایصح النهایات الا بتصحیح البدایات«(۱۱) نتیجه صحیح و مورد انتظارمشروط به انجام صحیح مراحل و مقدمات است. نظارت کارآمد و اثربخش دراولین گام در گرو اعمال نظارت با تمام ویژگیهایی است که به آنها اشاره گردید.
الف ـ ۲) سازمانهای نظارتی (ساختار و جایگاه)
تعدد سازمانهای نظارتی و عدم تصویب قانون به منظور ارتباط سیستمی وقانونمند میان سازمانهای نظارتی، موجب انجام فعالیت های موازی، تکراری وپرهزینه شده است. این ناهماهنگی و عدم ارتباط سبب شده است تا حاصل اقدامات‏و نتیجه فعالیت‏های دستگاههای نظارتی، برای یکدیگر قابل بهره‏برداری نباشد. هرچند ارتباطهای مقطعی و تعریف نشده‏ای وجود دارد که بنظر می‏رسد ناکافی‏بوده و هدف مورد نظر تامین نمی‏گردد و باید در یک سیستم ارتباطی صحیح، نتایج‏اقدامات نظارتی هریک از سازمانهای نظارتی براساس یک راهبرد مشخص موردبهره‏برداری قرار گیرد. تشکیل شورای عالی سیاستگزار و هماهنگی سازمانهای‏نظارتی کشور که با پیشنهاد سازمان بازرسی کل‏کشور در لایحه قانون برنامه‏سوم توسعه )ماده۲) پیش‏بینی شده بود به لحاظ اختلاف در ساختار و جایگاه وتداخل قوا به سرانجام نرسید. در حالیکه فقدان یک نهاد عالی سیاستگزار و هماهنگ‏کننده سازمانهای نظارتی کاملاً محسوس است. هرچند ماده ۱۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی‏کل‏کشور(۱۲) که در مقام هماهنگی‏های مقدماتی و جلوگیری ازانجام فعالیت‏های موازی نظارتی و استفاده از گزارشهای سازمانهای نظارتی وواحدهای نظارت درونی دستگاهها تصویب شده است، با بی اعتنایی مواجه و به‏بهانه‏های مختلف از جمله ساختار و جایگاه قانونی و... همکاری های لازم صورت‏نگرفته است. مواد ۴۸ و ۴۹ آیین نامه اجرایی و تبصره های ذیل آن(۱۳) نیز به رغم ضمانت اجرای پیش‏بینی شده شکل اجرایی به خود نگرفته است. بخشی نگری، عدم‏اعتماد سازمانهای نظارتی به یکدیگر و پوشیده نگاه داشتن اطلاعات به بهانه طبقه‏بندی و... و یا ارائه بخشی از اطلاعات با اکراه و استناد به جایگاه سازمانی که قرارگرفته‏اند، از جمله مواردی است که هماهنگی‏ها را دشوار ساخته و هریک مسیر خود را، می‏پیمایند. اعمال نظارتهای مکرر از یک دستگاه علاوه بر مشغول کردن بیش از حد مدیران و کارکنان دستگاههای اداری، هزینه‏های انجام نظارت را افزایش و بهره‏وری دستگاهها را کاهش خواهد داد. موجب ایجاد حساسیت بیش از حد و نارضایتی مدیران و کارکنان خواهد شد و از سوی دیگر سایر دستگاههای اداری در حریم امن عدم ورود ناظران قرار خواهند گرفت. ضرورت هماهنگی سازمانهای نظارتی، تنظیم سیاستگذاری مشخص و تدوین برنامه‏های راهبردی امری اجتناب‏ناپذیر است. تبادل اطلاعات، استفاده از ظرفیت‏های موجود سازمانهای نظارتی و توسعه فعالیتهای نظارتی بر مبنای برنامه و هدف و بطور کلی اعمال مدیریت نظارت در کشور تضمین‏کننده سلامت اداری و امنیت اقتصادی و اجتماعی، سیاسی و فرهنگی است.
الف ـ ۳ ) ابزار نظارت )قانون ـ منابع ـ شیوه‏ها(
تدوین و تصویب قانون، بدون ملاحظات کارشناسی و فنی و اصلاحات مکرر بنا به نیازها مقطعی و تشخیص‏های سلیقه‏ای از جمله آسیب‏هایی است که علاوه بر سازمانهای نظارتی گریبانگیر بیشتر دستگاههای اداری کشور می‏باشد. حجم قوانین و انبوه مواد قانونی، تضاد، تعارض، تناقض، ابهام و اجمال قوانین و دشواربودن درک آن برای ناظران و مجریان، مقوله‏ای است قابل اهمیت و قبل از هر اقدامی، اصلاح قوانین و تدوین و تصویب قوانین ساده و قابل فهم ضروری بنظر می‏رسد. قوانین مورد عمل سازمانهای نظارتی نیز از این قاعده مستثنی نیست.
منابع سازمانی اعم از منابع مالی و نیروی انسانی در دستگاههای نظارتی از وضعیت مورد قبول برخوردار نیست و تا نقطه مطلوب فاصله دارد. بودجه و اعتبارات ناکافی سازمانهای نظارتی را به گونه‏ای مشغول‏ساخته که در طول سال وقت و انرژی مدیران سازمانهای نظارتی را به خوداختصاص داده است. منابع انسانی کارآمد، بزرگترین و با ارزش ترین دارایی هر تشکیلات وپشتوانه‏ای مطمئن و مستحکم برای کسب موفقیت در هر سازمان است و انتخاب و به کارگیری نیروهای شایسته، تناسب نیروها در حوزه عملیات نظارتی و بخش‏های پشتیبانی و جلوگیری از ورود نیروهایی که از کارایی و تجربه برخوردار نیستند، بعنوان الگوی صحیح بکارگیری نیروی انسانی، ملاک عمل دستگاههای اداری قرارخواهد گرفت. باتوجه به فرآیند نظارت، و ویژگی‏هایی که برای انجام نظارت موثر احصاء شده‏است، علاوه بر ضرورت تعیین معیار و ضابطه، ناظران نیز باید توانایی‏شناخت و فهم موضوع مورد نظر را داشته باشند و بتوانند ارزیابی صحیح ازعملکرد را ارائه نمایند. ناظران که وظیفه مهم تطبیق، ارزیابی و تشخیص را بعهده‏دارند باید از صلاحیت های لازم برخوردار باشند. انتخاب ناظران امین، صادق و وفادار که تخصص لازم و تجربه کافی راداشته باشد و با علاقه و انگیزه وظایف خود را انجام دهند تاکید شده است. اعزام‏ناظران فاقد شرایط لازم، عمومی و تخصصی اساس و صحت فعالیت نظارتی وتشخیص را مورد سئوال قرار خواهد داد، لذا همانگونه که تعیین معیار و ضابطه)استاندارد( بعنوان ابزار کار و تشخیص ضروری می باشد انتخاب ناظر واجدشرایط ضروری‏تر بنظر می رسد، ناظرانی که باید نقش دیده را ایفاء نمایند.(۱۴) باید درست ببینند و منعکس نمایند. در غیر اینصورت تصمیم گیرنده‏ها را گمراه، وتصمیمات نابجا اتخاذ خواهد شد، کمتر یا بیشتر از واقع دیدن، عدم انعکاس به‏موقع، اعلام به غیر از مرجع تصمیم گیرنده، نگرانی هایی است که وجود دارد. اگرناظر در مقام تصمیم گیری قرار گیرد و بنا به تشخیص، اغماض یا بنا به سلیقه و نظر شخصی، اقدام نماید نگران کننده تر خواهد شد. محدودیت در جذب و بکارگیری نیروی انسانی مورد نیاز و واجد شرایط )که از ثبات شغلی و درآمد مکفی برخوردار باشد( علاوه بر دشواری اخذ مجوز ومقاومت‏هایی که در این زمینه انجام می شود باتوجه به کمبود بودجه عملاً غیرممکن نشان داده است و سازمانهای نظارتی را به سمت‏وسوی استفاده از نیروهای موقت و کم‏توقع سوق داده است.
به کارگیری نیروهای موقت، بی تجربه و کم تجربه )که از تخصص‏های مرتبط با موضوع بهره‏مند نباشند( از جمله آفت‏هایی است که سازمانهای نظارتی با آن‏مواجه می‏باشند. ناظران باید امنیت شغلی لازم را داشته باشند تا در طول فعالیت‏های نظارتی، هرگونه تطمیع یا تهدید را نپذیرند. افراط، تفریط، تندروی، کندروی، تعجیل، بزرگ نمایی، احتیاط در انعکاس‏مطالب و ترس از تهدیدات یا تحت الشعاع قرار گرفتن روابط از جمله ایراداتی است‏که بر ناظران و نتایج فعالیت های نظارتی مطرح می گردد. سازمانهای نظارتی بااصلاح ساختار نیروی انسانی و تدوین برنامه مشخص و جامع در این زمینه، مراحل مختلف شناسایی، جذب، نگهداری، اصلاح و ارزشیابی نیروی انسانی راباید مورد توجه و اجرا قرار دهند تا از آسیب‏ها و آفت های مذکور در امان بمانند.
روش‏های فعلی نظارتی از کفایت لازم برخوردار نبوده و پاسخگوی نیازهای‏امروز نمی‏باشد. حذف روش های کهنه و ناکارآمد و بهره‏برداری از روش‏های نوین‏ضروری است و اقتضاء دارد نسبت به اتخاذ روش های نو با بهره گیری ازتکنولوژی پیشرفته و استفاده از آخرین تجارب جهانی اهتمام بیشتری داشته‏باشند.
اصرار بر اتخاذ روش ها و شیوه های سنتی و انجام نظارتهای فیزیکی ولزوما با حضور ناظران، محدودیت‏هایی را در انجام وظایف محوله قانونی ایجادکرده است و موجب ناتوانی سازمانهای نظارتی در توسعه فعالیت های نظارتی شده است.
نظارتهای مستقیم اعم از نظارتهای حضوری یا غیر حضوری، مکاتبه‏ای، رایانه‏ای که توسط ناظران انجام شود و همچنین نظارتهای غیر مستقیم که توسط افرادی خارج از سازمانهای نظارتی به وسیله کارکنان و مسؤولان دستگاهها صورت می‏گیرد و با اعطای نمایندگی یا گزارش گیری و فرمهای خود اظهاری‏بصورت نوبه‏ای و مستمر از دستگاهها امکان پذیر می‏باشد روشهایی است که کمترسازمانهای نظارتی اتخاذ نموده‏اند. انجام نظارتها و بازرسی های مشترک تلفیقی بااستفاده از ظرفیت های موجود دستگاههای اداری و سازمانهای نظارتی تعامل وهمکاری را گسترش و اعتماد متقابل را افزایش خواهد داد. در حال حاضر که‏شبکه‏های رایانه‏ای IT و ICTو اتوماسیون در دستگاههای اداری در حال شکل گیری واجرا می‏باشد می توان با ورود به محیط اطلاعات و داده‏ها، از چگونگی فعالیت‏دستگاههای اداری آگاه گردید.
مطالعه تطبیقی و شناخت روش های نو در عرصه نظارت که مورد عمل درکشورهای پیشرفته و در حال توسعه است، سازمانهای نظارتی را در نیل به اهداف‏و وظایف محوله قانونی یاری خواهد کرد.
ب) موانع و محدودیت‏های نظارتی فرا سازمانی
سازمانهای نظارتی علاوه بر موانع و محدودیت های سازمانی که لازم است‏تلاش و پیگیری برای رفع آنها ادامه داشته باشد با موانع و محدودیت های دیگری‏مواجهند که از جهتی قابل اعتناتر می‏باشند و رفع آنها خارج از وظیفه و توان آنهااست قسمتی از این موانع و محدودیت‏ها به دستگاههای نظارت‏شونده و بخشی دیگر به قوای سه گانه و دستگاههای حمایت کننده اختصاص دارد.
ب ـ ۱) فرهنگ نظارت پذیری
عکس‏العمل‏های مدیران و کارکنان دستگاههای اداری و کیفیت استقبال آنان‏از ورود سازمانهای نظارتی و مواضعی که توسط آنان در مواجهه با ناظران اتخاذمی‏شود از این جهت قابل بحث است که ناظران و دستگاههای نظارتی به محض‏انتخاب موضوع یا محیط برای اعمال نظارت، و شروع فعالیت نظارتی با مقاومت وعدم پذیرش روبرو می‏شوند. ضعف پاسخگویی دستگاههای اداری، نبود روحیه قانونگرایی و تلاش در خروج از حیطه نظارتی فاصله‏ای بین ناظران و مجریان‏ایجاد و به بروز دو دیدگاه منتهی شده است. دیدگاه ناظران و سازمانهای نظارتی براصلاح امور مبتنی است و مجریان تلقی دیگری از حضور سازمانهای نظارتی ابرازمی‏کنند. مچ گیری، تنبیه و کاسته شدن جرأت، خلاقیت و نوآوری مدیران و... ازجمله آنهاست. تبدیل نگرش تقابلی به تعاملی و ایجاد و توسعه فرهنگ نظارت‏پذیری، ضرورتی است مهم تا بتوان گام نخست را برداشت. وحدت دیدگاه ازمقاومت‏ها خواهد کاست و همکاری‏ها را افزایش خواهد داد. زیرا اصلاح امور، رفتار، ساختار، قانون و روش و... هدف مشترکی است که سازمانهای نظارتی وهمچنین مدیران و کارکنان دستگاههای اداری آرزوی تحقق آن را دارند.
نظارت فراگیر مقتدرانه و مشفقانه بر حسن جریان امور و اجرای صحیح‏قوانین در دستگاهها به منظور ارتقای سلامت و کارآمدی نظام اداری کشور وپیشگیری از وقوع تخلف و جرم و دفع زمینه های فساد و تبعیض و مبارزه با آن‏جهت افزایش معنویت و اخلاق و ارائه بهتر به مردم(۱۵) هدفی است که برای تحقق‏آن برنامه‏ریزی شده است.
ب ـ ۲ ) مصونیت از نظارت
یکی از موانع موجود در اعمال نظارت، مصونیت‏هایی است که به منظورخروج از دایره نظارت از سوی بعضی از دستگاههای اداری دنبال می‏شود تا درحاشیه امن قرار گیرند. حذف نظارتها و دور کردن ناظران با وضع قوانین خاص‏در جهت گریز از بایدها و نبایدهایی که به موجب قوانین الزام‏آور شده است، اهداف را دست نیافتنی و تداوم این شرایط اقتدار نظام و حاکمیت قانون را کاهش خواهدداد. با تعمیم نظارت به همه دستگاههای اداری و حذف استثناهای نظارتی، بایدنظارتهای بدون تبعیض و اغماض را اعمال کرد تا امکان اصلاح ساختار نظام اداری به معنای اعم )که از ضروریات غیرقابل انکار است( فراهم گردد. وجود استثناء، تبعیض و... در اعمال نظارت فراگیر و موثر به ترجیح و تقدم منافع فردی بر منافع‏عمومی و نقض عدالت منجر خواهد شد و بطور کلی به فرآیند توسعه آسیب واردخواهد کرد.
تصویب قوانین خاص، مقاومت در مقابل قانون و طرح مطالب نابجا به منظورتخطئه کردن نظارت از سوی بعضی از صاحب منصبان، مصونیت هایی را به‏وجود آورده است که فقط با برخورداری سازمانهای نظارتی از حمایت‏های قانونی و جلوگیری از خروج دستگاههای اداری از چتر نظارتی، می‏توان شرایط مساوی رالحاظ و در مراحل مختلف تصمیم‏گیری، برنامه ریزی، سازماندهی و اجرا را، اعمال نمود.
ب ـ ۳ ) ساختار نظام اداری
تمرکز زدایی موجب لوث شدن مسئولیت ها و کاهش کارایی نظام نظارتی می‏شود.(۱۶) محدودیت‏های ساختاری و فراساختاری، پیچیدگی اجزای عوامل‏دولتی و تمرکز فعالیت‏های اقتصادی، بازرگانی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و...پیشرفت را کند و نظارت را دشوار خواهد کرد. وجود بوروکراسی اداری و پیچ وخم‏های فراوان و تشریفات غیر ضرور و ساختار غلط و غیر صحیح اداری، دیوان‏سالاری قدرتمند و نامناسبی را ایجاد کرده است که در سایه آن نظارتها کم اثر، ناکافی و ناکارآمد جلوه نموده است.
ویژگیهایی که اگر از نظارت گرفته شود آسیب های جدی اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و اقتصادی پدیدار خواهد شد. نارضایتی مردم و متعاقبا کاهش اعتماد ووفاداری آنان به مسؤولان و نظام بروز خواهد کرد. ثبات و استحکام سیاسی وامنیت کشور و همچنین مشروعیت و مقبولیت نظام مورد سئوال قرار خواهد گرفت.بی‏کفایتی و عدم احساس مسئولیت گسترش و اعتقادات و ارزشهای اخلاقی سست‏خواهد شد. سرمایه گذاری‏ها هدر خواهد رفت و با افزایش هزینه‏های انجام کار، درآمدهای دولت کاهش خواهد یافت و در نتیجه با ضعف نظارت، تخلف و فسادافزایش و گسترده خواهد شد. پدیده فساد همواره در تزاحم با حیات اجتماعی تهدیدی جدی برای جوامع‏بشری بشمار می‏رفته است.
فساد پدیده‏ای است که ارکان حکومت را متزلزل و کرامت انسانی را تحقیرمی‏نماید نظم اداری و انضباط مالی را نشانه می‏رود. استعدادها، توانایی‏ها، امکانات و سرمایه‏های کشور را ضایع و باورها و ارزشهای انسانی و اسلامی را به‏فراموشی می‏سپارد. در نتیجه عدالت رنگ می‏بازد و فقر رخ می‏گشاید.
نابرابری‏ها چهره‏ای زشت از مناسبات اجتماعی می‏نمایاند. رفتارهای‏دوگانه و تبعیضات ناروا، فاصله‏ها را گسترده‏تر و تفاوت‏ها را افزایش خواهد داد. بروز و توسعه فساد و از بین رفتن بیم و دلهره از انجام کارهای ناپسند، حکومت‏ها را برآن داشته است تا زمینه‏های فساد و شیوه شناسایی و مبارزه با آنرامورد بررسی قرار دهند.
مقام معظم رهبری با درک صحیح از اوضاع اجتماعی و امور جاری کشور باتاکید بر اصلاحات در نظام اقتصادی، اداری، قضایی، فرهنگی، امنیتی و اصلاح‏قوانین و مقررات در خطبه‏های نماز جمعه ۷۹/۱/۲۶ )روز تاسوعا( فرمودند: انقلاب، ما را به ایجاد این اصلاحات امر می‏کند و فرمان می‏دهد، همه خوشحالند ودوست دارند که اینگونه اصلاحات در جامعه انجام بگیرد. البته این اصلاحات هم باتعارف انجام نمی‏گیرد. این اصلاحات با قاطعیت و با اقدام انجام می‏گیرد«.
صدور فرمان مبارزه همه جانبه با فساد مالی و اقتصادی از سوی رهبرمعظم انقلاب اسلامی خطاب به رؤسای محترم سه قوه فصل جدیدی از اصلاحات‏را در نظام اداری کشور گشود. در این فرمان به نظارت سازمان یافته، دقیق وبی‏اغماض تاکید فرموده و سازمانهای نظارتی در سه قوه را به همکاری صمیمانه به شناسایی نقاط دچار آسیب در گردش مالی و اقتصادی فرا خوانده است. این فرمان بعنوان‏منشور مبارزه با مفاسد مالی و اقتصادی باید مورد توجه قرار گیرد.
● اطلاع‏رسانی
در زمینه اطلاع رسانی و ایجاد ارتباطات متقابل، فعال و سازنده با مردم ودستگاههای اداری، سازمانهای نظارتی فعالیت مطلوبی از خود نشان نداده‏اند.برقراری ارتباط و ایجاد تحرک و توسعه در روابط سازمانهای نظارتی با مردم ودستگاههای اداری منجر به پاسخگویی به افکار عمومی و آگاه کردن جامعه ازفعالیت‏های انجام شده و شناساندن سازمانهایی که وظیفه نظارت را برعهده دارند از یک سو و شناخت مشکلات و دغدغه‏های عمومی، از سوی دیگر خواهد شد.
● نظارت عمومی
نقش مردم و نظارت آنان در پیشگیری از موارد خلاف قانون و سوء جریان‏در دستگاههای اداری غیر قابل انکار است. قانون اساسی باتوجه به اهمیت این نقش‏آنرا وظیفه‏ای همگانی و متقابل مردم نسبت به یکدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم‏نسبت به دولت دانسته است.(۱۷) به رغم تصریح در قانون اساسی مبنی بر تعیین‏شرایط، حدود و کیفیت اجرای این نظارت در قانون عادی، با گذشت ربع قرن، به رغم تأکید بر این موضوع که آگاهی و مشارکت و نظارت همگان بر حکومت خودشان، برترین ضمانت حفظ امنیت در جامعه است.(۱۸) قانونی برای اجرای این‏اصل مترقی تصویب نشده است.
فقد قانون، اجرای این وظیفه مهم را متوقف نموده و مانعی برای گسترش‏نظارت عمومی در کشور محسوب میگردد. مردم نیز بلحاظ عدم آگاهی و شناخت‏کافی از دستگاههای اداری نتوانسته‏اند نظارت موثری بر رفتار و عملکردکارگزاران داشته باشند و بعنوان بازوی قوی و منبع اطلاعات دقیق و موثق، سازمانهای نظارتی را یاری نمایند. عدم برقراری ارتباط تشکیلاتی با مردم موجب‏شده است تا سازمانهای نظارتی نتوانند از این استعداد و توان بالقوه مردم استفاده نمایند.
وجود برخی نارساییهای اداری و نبود برنامه مشخص و جایگاه معین درسازمانهای نظارتی بمنظور ترغیب و تشویق مردم به مشارکت در امر نظارت وهمچنین آسیب‏هایی که مردم در همکاری‏های مختصر و نظارتهای اندک بردستگاهها متحمل شده‏اند و عملا شهروندان را از ادامه همکاری بازداشته است.
حفظ حقوق شهروندان و در نتیجه جلب اعتماد عمومی در همکاری باسازمانهای نظارتی نیاز به ارتباط تعریف شده‏ای دارد که باید در سیاستگزاری‏های‏کلان و راهبردهای مشخص زمینه ارتباط و تعامل آنان فراهم گردد، زیرا نقش مردم‏و مشارکت آنان در حل مشکلات کشور نقشی تعیین کننده است و در همه مقاطع، آنجا که حضور و حمایت‏های مردم وجود داشته است شاهدموفقیت‏های بزرگ‏بوده‏ایم. در امر نظارت نیز نیازمند همراهی و همکاری مردم هستیم.
● نتیجه‏گیری و پیشنهاد
ادامه وضعیت فعلی برای سازمانهای نظارتی و عدم رفع موانع، مشکلات‏ومحدودیت‏ها خود بعنوان سوء جریانی در نظام اداری کشور محسوب می‏شود.توجه به سازمانهای نظارتی، تامین نیازهای اولیه وحمایت از فعالیت‏های نظارتی‏ضرورتی است که به اصلاح در مجموع کشور می‏انجامد. تعیین شاخص‏های دقیق صحت و خطا به تناسب وظایف و ویژگی‏های‏دستگاههای اداری، بهره‏گیری از اطلاعات صحیح و به موقع، تقدیم نظارتهای‏پیشگیرانه بر بازرسی در مراحل بعد از اجرا، توجه به بازرسی های ادواری و مستمرو نظارت فراگیر بر همه دستگاهها با استفاده از عناصر کارآمد با تکیه بر کار کارشناسی، از جمله تأکیداتی است که رهبر فرزانه انقلاب اسلامی در تاریخ ۸۲/۲/۱ دردیدار با مدیران سازمان بازرسی کل‏کشور بیان فرمودند.ایشان ناظران را از افراط و تفریط و طرح نقاط ضعف، بدون توجه به نقاط مثبت نهی فرموده و معرفی‏دستگاههای اداری که حسن عمل داشته باشند را ضروری دانسته است. و خطاب به دولت، مجلس و قوه قضاییه و همه دستگاهها توصیه نمودند که سازمان بازرسی ازجمله ابزارهای کارآمدی نظام است و این سازمان با آگاه کردن مدیران کشور ازنقاط ضعف و قوت دستگاهها، ابزار حسن مدیریت مسؤولان مختلف کشور باشدلذا سازمان بازرسی را نعمت و نقطه اتکاء و امید خود بدانند.
توجه سازمانهای نظارتی به تاکیدات مقام معظم رهبری در محدوده مشکلات وموانع مربوط به خود واجرای سفارشات و توصیه‏هایی که به دستگاههای اداری ومجموعه حکومت شده است. سازمانهای نظارتی را به سمت اهداف مورد نظر که‏همان کارآمدی و تاثیر است رهنمون خواهد کرد.
پیشنهاد می‏شود قانون جامعی برای امر اعمال مدیریت نظارت درکشورتدوین گردد امید است با تشکیل شورای عالی سیاستگزاری و هماهنگی‏دستگاههای نظارتی که بحمدا... بعد از سالها تلاش و پیگیری سازمان بازرسی‏کل‏کشور در برنامه چهارم توسعه مورد توجه و عنایت دولت و مجلس شورای‏اسلامی قرار گرفته است کارشناسی‏های لازم انجام و لایحه قانون مذکور تنظیم‏گردد. در قانون مذکور باید به نیازهای سازمانهای نظارتی پاسخ داده شود و با پیش‏بینی ضمانت اجراهای لازم بند ۲۲ سیاست های کلی نظام را عینیت بخشند و با نگاهی‏به برنامه جهانی مبارزه با فساد که بر ارزیابی معیارها، اصلاح قوانین به دلیل اثربخش‏نبودن و جامع نبودن قوانین مبارزه با فساد، ایجاد و تقویت موسسات نظارتی به‏منظور مبارزه با فساد براساس تجربیات سایر کشورهای موفق در این زمینه ازجمله ایجاد تشکیلات مستقل و غیرقابل نفوذ که خط مشی و راهبردهای مبارزه بافساد را تدوین و فعالیت‏های سازمانهای نظارتی را هماهنگ نماید و استفاده ازنیروهای متخصص با انگیزه و تقویت ساختارها و روش های مورد عمل بردستگاههای اداری نظارت نماید و به آموزش عمومی و جلب مشارکت شهروندان در امر نظارت و جلوگیری از بروز فساد تأکید نموده است. سازمانهای نظارتی را توانمند و اثربخشی امر نظارت را افزایش داد. بهبود ساختار اداری و اصلاح نظام‏های قضایی، فرهنگی، سیاسی، اقتصادی و... در گرو تقویت نظارت است که با استفاده از نظارت‌های عمومی و ارتقاء آگاهی‏ها موجب اصلاح قوانین، شیوه‏ها و رفتار کارگزاران در دستگاه‌های اداری خواهد شد.

جواد عبداللهی
منابع و ماخذ
۱ـ نهج البلاغه، نامه حضرت امام علی به مالک اشتر
۲ـ صحیفه نور، حضرت امام خمینی )ره(
۳ـ قانون اساسی
۴ـ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور
۵ـ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور
۶ـ برنامه راهبردی پنج ساله دوم سازمان بازرسی کل کشور
۷ـ اصول مدیریت ـ دکتر علی رضائیان
۸ـ مدیریت عمومی دکتر مهدی الوانی
۹ـ مجموعه مقالات دومین همایش عملکرد کاربردی نظارت ـ روشهای افزایش کارایی ـ دکتر علی نقی فرح‏بخش
۱۰ـ منازل السائرین ـ خواجه عبدالله انصاری
۱۱ـ فرمان ۸ ماده‏ای مبارزه با فساد اقتصادی ـ مقام معظم رهبری
۱۲ـ فرمایشات حضرت آیت‏ا... خامنه‏ای در دیدار مدیران سازمان بازرسی کل کشور با ایشان ۸۲/۲/۱
۱۳ـ سخنرانی حضرت آیت‏ا... هاشمی شاهرودی ـ بازدید از سازمان بازرسی کل کشور ۷۹/۷/۱۹
۱۴ـ سخنرانی حضرت حجه الاسلام والمسلمین رییسی ـ گردهمایی تخصصی مدیران دیوان محاسبات

منبع : صنایع نیوز