شایسته‌سالاری و دیوان‌سالاری‌

از آنجا که منابع انسانی بیشترین نقش را در توسعه یک کشور دارند، اگر بدرستی در جایگاه متناسب و شایسته خود قرار گیرند و همگام با دیگر اجزای سازمان اداری به صورت هماهنگ به منظور تحقق اهداف نظام اداری هدایت شوند، بدون شک گام مهمی در راستای ایجاد یک نظام اداری پاسخگو، شفاف، قانونمند و مبتنی بر شایسته سالاری برداشته می‌شود.
مسلما مدل و الگوهای مناسب نظام‌های اداری نقش تعیین‌کننده‌ای در جهت‌دهی صحیح به منابع انسانی دارند. ذیلا به برخی انواع نظام‌های شایسته‌سالاری و تاثیری که آنها در چنین جهت‌دهی مدنظر دارند، اشاره می‌کنیم.
● نظام شایستگی یا شایسته‌سالاری:
شایسته‌سالاری واژه‌ای است که در میان جوامع و فرهنگ‌های مختلف دارای تعاریف، معیار‌ها و مصادیق خاصی بوده است. شایسته از نظر لغوی به معنای داشتن لیاقت، سزاواری، استحقاق، قابلیت، مهارت و صلاحیت است. در مورد شایسته‌سالاری از منظر تاریخی می‌توان به تصویب قانون استخدام دولتی (Civil Service Act) به سال ۱۸۸۳ در ایالات متحده اشاره کرد که به اصول شایسته‌سالاری در اداره توجه می‌کند.
نظام شایستگی اداری، نظامی است که در آن بهترین افراد در بهترین ترکیب و با مناسب‌ترین شرایط و بالاترین بازده کار انجام وظیفه می‌کنند و متناسب با تلاش و کوشش خود حقوق و مزایا دریافت می‌کنند. در این نظام، فرد شایسته در منصب و شغل مرتبط با خود که توانمندی انجام آن را دارد، قرار می‌گیرد.
این نظام با ایجاد مکانیزمی قانونمند تمامی عملیات مربوط به انتخاب، انتصاب، ترفیع، آموزش، ارزشیابی، مسائل رفاهی، پرداخت حقوق و استمرار خدمت افراد را براساس اصول و معیارهای مبتنی بر لیاقت و شایستگی اعمال می‌کند.
شایسته سالاری اداری دارای ۳ محور است:
۱) قانون (آیین ورود به خدمت):
به این معنا که ورود به خدمت بر اساس امتحان و مسابقه به صورت عادلانه و برابر انجام شود و قانون‌گرایی مبنا قرار گیرد. به این نکته باید توجه داشت که شایسته سالاری در کشوری قابل تصور است که تابع قانون باشد. بنابراین شرط اساسی شکل‌گیری، تداوم و تکامل نظام شایسته‌سالاری حاکمیت قانون و قانون‌گرایی است. البته این قانونمندی و مشروعیت باید از مردم سرچشمه گیرد. شایسته‌سالاری در جوامع دارای فرهنگ دموکراتیک و جوامعی که در آن قانونمندی هنجار شده، قابل نهادینه شدن است.
۲) عدالت:
افراد باید در شرایط و فرصت‌های برابر قرار گیرند و دارای صلاحیت و توانایی برای شرکت در مسابقه باشند. این نکته قابل ذکر است که وظیفه صندوق استخدامی دولت این نیست که به ایجاد عدالت در سطح جامعه بپردازد و استخدام کشوری وسیله‌ای برای جبران نابرابری‌ها در بخش‌های دیگر مثل آموزش نیست و نمی‌توان افراد ناتوان و بیسواد را به این دلیل که محروم بوده‌اند و شرایط کافی را برای توانمند شدن نداشته‌اند، استخدام کرد.
البته دولت باید شرایط برابر تحصیلی را برای افراد، بخصوص محرومان فراهم کند. در نظام اداری کسانی باید وارد شوند که توانمند باشند، چرا که این نظام شبیه بازاری است که هر چه فرد باهوش‌تر و کوشاتر باشد، به تبع آن از مزایا و منافع بیشتری بهره‌مند خواهد شد. بنابراین فرد با تکیه بر مهارت و آگاهی‌های خود به مزایا، منافع و مشوق‌های بیشتری دست می‌یابد که احساس رضایتمندی را در وی افزایش می‌دهد.
کشورهای سوسیالیستی و کمونیست‌ها، نظام اداری را وسیله‌ای برای ایجاد عدالت اجتماعی می‌دانند که این امر مخرب نظام اداری است. این نکته نیز قابل ذکر است که منظور از برابری و عدالت این نیست که همه را به طور یکسان مورد ارزیابی قرار داد.
۳) کارآیی:
کسانی که وارد نظام اداری می‌شوند باید دارای ویژگی‌های خاص و متمایز از افراد عادی باشند تا کارآیی نظام اداری تضمین شود؛ مثلا کسانی که می‌خواهند وارد خدمت دولت شوند باید مدرک دیپلم داشته باشند. حتی افراد محروم نیز باید هنگام ورود به خدمات دولتی حداقل شرایط لازم را داشته باشند تا موجب ناکارآمدی نظام اداری نشود. باید شرایطی فراهم شود که بهترین و توانمندترین افراد کارآمد در مسابقات استخدام کشور شرکت کنند تا کارآیی نظام اداری حفظ شود.
نظام اداری بارزترین پدیده در عرصه اداره عمومی جامعه پیشرفته است که پیدایش آن در نتیجه تخصصی شدن امور و قبول اصل استمرار خدمات عمومی در جریان جذب و به کارگیری نیروی انسانی است. این نظام صرفا به عملیات استخدام و ورود به خدمت دولتی نمی‌پردازد بلکه کلیه جریان امور اداری و استخدامی را از ورود با بازنشستگی و حتی پس از آن را در بر می‌گیرد.
به نظر اسپنسر دو نوع شایستگی وجود دارد:
۱) شایستگی الزامی:
مهارت‌های ضروری برای حداقل عملکرد در یک کار مشخص.
۲) شایستگی برتر:
بر اساس آن نتایجی حاصل می‌شود که از میانگین عملکرد بالاتری برخوردار است.
در اینجا به ضوابط و اصول شایسته‌سالاری اداری اشاره می‌کنیم:
۱) تبعیت از اصل برابری در ورود به خدمت دولتی
۲) پیروی از نظامی قانونمند در ترفیعات و ارزشیابی مشاغل
۳) آموزش نیروی انسانی و پرورش استعدادها
۴) نظارت و ارزشیابی مستمر
۵) ایجاد انگیزه‌
۶) پرداخت حقوق متناسب با شایستگی‌
● شایسته‌سالاری اداری در بستر تاریخ‌
سازمان اداری پدیده‌ای نوظهور نیست و به فراخور اعصار گوناگون و نیازها در جوامع جلوه‌ای خاص داشته است که ما به چند نمونه از آنها اشاره می‌کنیم.
۱)‌ مصر: قدیمی‌ترین کشور در عرصه اداره بروکراتیک و وضع مقررات عمومی برای اداره یک سازمان بزرگ بوده است.
۲)‌ چین باستان: بنیانگذار شالوده اداره امور بروکراتیک بوده که مورد تقلید کشورهای مترقی قرار گرفت که می‌توان به تعالیم کنفوسیوس اشاره کرد که درخصوص اداره امور علاوه بر وضع قوانین بر وفاداری و صحت عمل کارمندان تاکید می‌کرد.
در این باره می‌توان به دو سلسله پادشاهی اشاره کرد:
▪ سلسله پادشاهی هان‌‌۲۰۲ (Han)‌ قبل از میلاد تا ۲۱۹ بعد از میلاد:
این سلسله به ایجاد سیستم استخدامی مدرنی پرداخت که تکیه بر شایستگی و تعلیم و تربیت داشت و بهترین افراد را از طریق مصاحبه و گزینش در کاخ سلطنتی برمی‌گزید.
▪ سلسله پادشاهی سوی(Sui):
این دوران، دوران عظمت اداری چین است و سیستم امتحانی کشوری را برای ورود به خدمت دولتی ایجاد کرد.
۳)‌ یونان: یونان به خاطر وجود فلاسفه اهمیت دارد. پریکلس می‌گوید: در دولت یونان حکومت دموکراسی جاری است؛ چراکه اداره امور در دست عده بسیاری از مردم بوده و پاداش هر کس براساس لیاقت و شایستگی مشخص می‌شود نه مقام و ثروت.
افلاطون حکومت بهترین افراد، مغزها و فلاسفه را ترجیح می‌داد و افراد جامعه را براساس استعدادها و توانایی‌ها و شایستگی‌هایشان در گروهی خاص طبقه‌‌بندی می‌کرد.
ارسطو بر حکومت قانون تاکید داشت و می‌گفت که افراد از جهات بسیاری متفاوتند پس به هر طبقه باید حقوقی متناسب با شان خود داده شود.
او بیان می‌کرد که حکومت قواعد و مقررات بر نوع رفتارها و نحوه انجام کارها بهتر از حکومت فلاسفه است؛ چراکه انسان‌ها همیشه از یک سو در معرض هوی و هوس‌های خود و از سوی دیگر در معرض غرض‌ورزی‌های دیگران هستند. وی عناصری همچون مالکیت، تولد، خون و آزاد بودن را مورد تاکید قرار می‌دهد و می‌گوید رفتار با غلامان باید متفاوت از افراد آزاد باشد.
● جنبش بروکراسی مبتنی بر لیاقت و شایستگی‌
در نیمه دوم قرن ۱۹ میلادی تمایل به سمت ایجاد نظام استخدامی کشوری که نیازها و خواسته‌های جدید جوامع پیشرفته را برآورده کند، به اوج رسید که عامل آن پیشرفت‌های صنعتی و تکنولوژیکی بود.
نقش نظارتی دولت ایجاب می‌کرد که کارکنان دولت از تخصص، مهارت، تجربه و شایستگی کافی برخوردار باشند، چراکه بروکراسی حزبی پاسخگو نبود و تغییرات گسترده فرهنگی، اجتماعی و سیاسی باعث بالا رفتن سطح توقعات مردم از دولت شده بود.
اساس این جنبش بر این فرض استوار بود که تمامی افراد جامعه بر مبنای لیاقت، شایستگی و توانایی‌های علمی و عملی امکان ورود به خدمت دولتی را داشته باشند. بنابراین خصوصیاتی نظیر عضویت در حزب حاکم و طرفداری از حکومت و روابط خویشاوندی نمی‌توانست مستمسکی در جهت ایجاد اولویت یا ارجحیت در ورود و ترفیع در دستگاه‌های دولتی باشد.
مطابق نظر این جنبش، شایستگی افراد براساس آزمون سنجیده می‌شود و تغییر و تحول در نظام سیاسی باعث اختلال در کار و فعالیت کارمند نمی‌شود. در این نظام استخدام از طریق آگهی و اعلان عمومی و مسابقه انجام می‌شود، حقوق مساوی در مقابل کار مساوی قرار می‌گیرد، پرداخت حقوق عادلانه است و آموزش در بدو و ضمن خدمت ارائه می‌شود.
این جنبش صرفا مبتنی بر جذب بهترین و بااستعدادترین افراد نیست، بلکه به ایجاد زمینه‌های مناسب و مطلوب برای تداوم خدمت کادر نیروی انسانی می‌پردازد.
● شرایط تحقق شایسته‌سالاری اداری‌
۱) حاکمیت قانون و اصل برابری در مقابل آن:
ایده برابری را می‌توان در اعلامیه حقوق بشر و شهروندی ۱۷۸۹ جست. آزادیخواهان فرانسوی اعلام کردند که مشاغل باید بر روی استعدادها باز باشد و اشتغال در دستگاه‌های دولتی باید بر مبنای توانایی‌های حرفه‌ای باشد، نه موقعیت حقوقی و پیشینه خانوادگی.
اختیارات و اقتدارات مسوولان و مقامات دولتی باید به موجب قانون بوده و مشروع باشد (و این قانون باید برخاسته از خواست مردم باشد). همه افراد در برابر قانون یکسان هستند و قانون باید به طور یکسان و عادلانه در برابر مردم اعمال شود و یکی از اصولی که به صورت صریح و ضمنی در قوانین اساسی ذکر می‌شود، اصل برابری است که در حقوق اداری از آن به نام برابری در ورود به خدمات دولتی یاد می‌شود.
۲) کارکرد قانونمند نهادهای سیاسی:
نظام سیاسی و اداری به عنوان یک فرآیند وابسته و نه مستقل از یکدیگر تاثیر می‌پذیرند. پس هر گونه تحول در نظام اداری مستلزم ایجاد دگرگونی در خارج از آن و بویژه در نظام سیاسی است. همیشه رابطه‌ای مستقیم بین توسعه سیاسی و توسعه اداری وجود دارد و هر چه نظام قانونمندتر و دارای مشروعیت و مقبولیت مردمی باشد، کارایی بخش اداری نیز افزایش می‌یابد.
اگر نظام سیاسی فاقد مشروعیت مردمی باشد و بخواهد از بروکراسی در جهت اهداف خویش استفاده کند، تضاد به وجود آمده بین اهداف بروکراسی و نظام سیاسی باعث عدم ثبات و عدم تداوم و تزلزل بروکراسی مبتنی بر شایسته‌سالاری می‌شود.
امروزه به این نکته اذعان شده که تغییر نظام سیاسی و حاکم شدن احزاب دیگر باید تاثیر خودش را در سطح سیاسی بخصوص در سطح وزارت بگذارد نه این که باعث تغییرات گسترده اداری در سطح مدیران و... شود که این امر باعث خدشه دیدن بروکراسی مبتنی بر شایسته‌سالاری و تزلزل آن می‌شود.
۳) عوامل فرهنگی و اجتماعی:
نیروی انسانی به عنوان مهم‌ترین و اساسی‌ترین عامل در میان عوامل نظام اداری قرار می‌گیرد. بنابراین نظام اداری همان مدیریت نیروی انسانی است و توسعه منابع انسانی اساس توسعه نظام اداری است (همان گونه که اهمیت این موضوع در سخنان ارسطو مشهود بود) و توسعه شایسته منوط به مدیریت و اداره شایسته‌سالارانه مدیران شایسته است. همه این موارد مستلزم نهادینه شدن فرهنگ شایسته‌سالاری در جامعه و در سطوح مختلف ارگان‌های دولتی است تا نظام اداری شایسته‌سالار حاکم شود.

جعفر شفیعی سردشت‌

منبع : روزنامه جام‌جم