سیاست‌های حمایتی/ یارانه‌های پرداختی واعتبارات در بخش کشاورزی (بخش پایانی)

اگر چه برخی اقتصاددانان بر این باورهستند که سیاست‌های حمایتی باعث تحریف قیمت‌های بازار، هزینه تولید و همچنین منجر به تخصیص نامطلوب نهاده‌ها و کاهش رفاه اجتماعی در بلندمدت می‌گردد، اما با این حال، تقریبا تمام کشورهای جهان (اعم از توسعه یافته و درحال توسعه) به شیوه‌های مختلف از تولیدات صنعتی و کشاورزی حمایت به عمل می‌آوردند.
بخش کشاورزی در مقایسه با بخش صنعت، بنا به دلایل مختلف از آسیب‌پذیری‌های بیشتری برخوردار است که باعث می‌شوند کشور‌های مختلف بسته‌ای از سیاست‌های حمایتی برای استمرار تولید در کشور‌های خود به کار گیرند.
این در شرایطی است که در مقایسه با کشور‌های توسعه یافته، بخش کشاورزی در کشورهای درحال توسعه نظیر ایران به علت برخورداری از قدرت رقابت بالنسبه کمتر از عرصه تجارت بین‌الملل نیاز به حمایت بیشتری دارد.
یارانه‌های پرداختی در اقتصاد ایران در سه بخش تولیدی، مصرفی و خدماتی توزیع می‌شوند که در این میان یارانه‌های مصرفی هرساله بیشترین سهم از کل یارانه‌ها را به خود اختصاص می‌دهند.
در حالی که کشور‌های توسعه‌یافته بسته‌ی بسیار متنوعی از سیاست‌های حمایتی را برای بهره‌وری هر چه بیشتر حمایت‌های خود از بخش کشاورزی به کار می‌گیرند، ابزارهای حمایتی مورد استفاده در کشورهای در حال توسعه از جمله کشور ایران بسیار محدود و اغلب تنها شامل پرداخت یارانه غیرمستقیم به نهاده‌های مورد استفاده نظیر کود، سم، بذر و ماشین‌ آلات، پرداخت خسارت به تولید کنندگان محصولات کشاورزی، پرداخت بخشی از حق بیمه محصولات کشاورزان و خرید تضمینی برخی محصولات اساسی است.
از سوی دیگر در سیاست‌های حمایتی کشور‌های توسعه یافته دیده می‌شود که پرداخت یارانه به تولید کننده به جای مصرف‌کننده مبنا قرار می‌گیرد، این سیاست‌ به گونه‌ای اعمال می‌شود که در نهایت مصرف‌کننده نیز از آن بهره‌مند خواهد شد. در حالی که در کشور‌های توسعه‌نایافته به گونه‌ای عکس این سیاست‌ عمل می‌شود.
گفتنی است در دومین ماده‌ی سیاست‌های کلان نظام در بخش کشاورزی آمده است:
تامین امنیت غذایی با تکیه بر تولید از منابع داخلی و نیل به خودکفایی در محصولات اساسی، ارتقاء سطح سلامت موادغذایی، اصلاح و بهینه نمودن الگوی مصرف و حمایت موثر از تولید و صادرات با توجه به مزیت‌های نسبی و خلق مزیت‌های جدید ( از جمله هدفمند کردن یارانه‌ها در جهت تولید و صادرات)
از سوی دیگر در ماده‌ی ۸ این سیاست‌ها نیز بر تخصیص یارانه هدفمند به بخش کشاورزی در جهت دستیابی به اهداف ذیل تأکید می‌شود:
تحقق خودکفایی، حمایت از ساخت زیربناها، مراعات معیارهای زیست محیطی، قابلیت انعطاف پذیری در شرایط محیطی مختلف و ارتقاء قدرت رقابت در بازارهای بین‌المللی مورد تاکید قرار گرفت.
سرویس مسائل راهبردی ایران در ادامه بررسی های خود درباره‌ی سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی ایران، به منظور تسهیل دسترسی خبرنگاران سیاستی و سیاست پژوهان اقتصادی، متن کامل این مقاله را که در مؤسسه پژوهش‌های برنامه ریزی و اقتصاد کشاورزی وزارت جهاد کشاورزی تدوین شده؛ منتشر می‌کند.
سرویس مسائل راهبردی ایران ضمن اعلام آمادگی برای بررسی دقیق‌تر نیاز‌های خبرنگاران و سیاست‌پژوهان محترم، علاقه‌مندی خود را برای دریافت ([e-mail]) مقالات دانشجویان، پژوهشگران، حرفه‌مندان، مدیران و سیاست‌گذاران محترم در ارائه‌ی عناوین جدید مقالات و یا تکمیل یا ویرایش آن‌ها اعلام می‌کند.
سهم یارانه تولیدی و سایر پرداخت‌ها در بخش کشاورزی از ارزش افزوده و تولید ناخالص داخلی
جدول شماره ۵ سهم یارانه‌های تولیدی، مصرفی و اعتبارات تحقیقات بخش کشاورزی را از تولید ناخالص داخلی نشان می‌دهد.
طبق ارقام جدول ۵، سهم ارزش افزوده بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی طی چند سال حدود ۱۴ درصد بوده است. سهم سایر بخش‌های اقتصادی به ترتیب شامل ۱۱ درصد نفت، ۲۴ درصد صنعت و ۵۰ درصد خدمات، می‌باشد. مشاهده می‌شود خدمات و صنعت بیشترین سهم از تولید ناخالص داخلی را در کشور دارا هستند. ولیکن بخش کشاورزی نیز هنوز سهم قابل توجهی در اقتصاد کلان کشور دارد که با توجه به این سهم و اهمیت کشاورزی در تامین امنیت غذایی، ایجاد اشتغال، تهیه مواد خام بسیاری از صنایع تبدیلی و نقش آن در پایداری و حفظ محیط زیست از حمایت کمتری برخوردار است و سهم یارانه پرداختی آن از تولید ناخالص داخلی بسیار اندک می‌باشد.
نمودار ۳ نشان می‌دهد که سهم یارانه تولیدی بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی و میزان یارانه مصرف کننده تا سال ۱۳۸۴، علی‌رغم سیر صعودی اختلاف دارند. علاوه بر این سهم یارانه تولیدی بخش کشاورزی از تولید ناخالص طی سال ۱۳۸۵ سیر نزولی یافته است.
همچنین در نمودار شماره ۴ مشاهده می‌شود که طی سال‌های ۱۳۸۵ ـ ۸۱ ۱۳روند تغییرات سهم اعتبارات برای تحقیقات کشاورزی از تولید ناخالص به تدریج و با شیب ملایم سیر نزولی یافته و این درحالی است که با توجه به اهمیت بخش کشاورزی لازم است که سرمایه‌گذاری‌های بیشتری برای تحقیقات این بخش انجام پذیرد.
● نرخ رشد یارانه‌های پرداختی به تولید و اعتبارات بخش کشاورزی
برای داشتن تصویری روشن‌تر از روند تغییرات یارانه‌ها در سال‌های مورد مطالعه نرخ رشد اقلام حمایتی و اعتبارات بخش کشاورزی در جدول شماره ۶ و نمودار ۵ آورده شده است. شایان ذکر است که نرخ رشد به صورت واقعی محاسبه شده و تاثیر تورم از آن حذف گردیده است.
نمودار شماره ۵ نشان می‌دهد، نرخ رشد یارانه بیمه بیشترین و نرخ رشد یارانه سم، بذر و اعتبارات تحقیقات بخش کمترین میزان را طی سال‌های ۱۳۸۵ ـ ۸۱ ۱۳داشته است. بعد از بیمه، رشد یارانه سود و کارمزد بانکی بیشترین میزان افزایش را طی این سال‌ها داشته است.
برای درک بهتر وضعیت حمایت از بخش کشاورزی در ایران و اتخاذ سیاست‌های مناسب، بررسی شیوه‌های حمایت و میزان آن، در سایر کشورهای جهان ضروری است، لذا در این قسمت به اختصار سیاست‌های حمایت در بخش کشاورزی کشورهای دیگر مرور می‌شود
▪ حمایت از بخش کشاورزی در کشورهای عضو سازمان OECD
سازمان همکاری‌های توسعه اقتصادی ( OECD ) متشکل از ۳۰ کشور عضو است که در زمینه‌های مختلف اقتصادی همکاری دارند یکی از فعالیت‌های مشترک آن ها برآورد میزان حمایت و پایش تغییرات آن در بخش کشاورزی با استفاده از شاخص‌های تعریف شده و قابل انطباق با اطلاعات هر یک از کشورهای عضو است. هجدهمین گزارش سالانه این سازمان تحت عنوان "سیاست‌های کشاورزی در کشورهای OECD، پایش و تغییرات در سال ۲۰۰۶" نیز به این امر اختصاص یافته است. چکیده گزارش حاکی از آن است که در همه کشورهای عضو در مقایسه با سال ۱۹۹۰ تغییرات کمی در میزان حمایت‌ها مشاهده می‌شود، نوع حمایت‌ها تغییر یافته و معطوف به کالاهای خاص شده است. ولیکن با وجود کاهش حمایت‌ها، هنوز حمایت از تولیدکنندگان کشاورزی وجه غالب حمایت در این کشورها می‌باشد.
به عنوان سهمی از افزایش درآمد زارعین میزان حمایت (%PSE) از تولیدکنندگان به طور متوسط از ۳۸ درصد دریافتی آنها در سال‌های ۱۹۸۸ ـ ۱۹۸۶ به ۲۹ درصد در سال‌های ۲۰۰۴ و ۲۰۰۵ رسیده است. در سال‌ ۲۰۰۶ میزان حمایت بالغ بر ۲۷ درصد از درآمد دریافتی کشاورزان بوده که دو درصد نسبت به سال ماقبل کاهش نشان می‌دهد و ارزش آن حدود ۲۶۸ میلیارد ریال یا ۲۱۴ میلیارد یورو می‌باشد.
شیوه حمایت و میزان آن در هر یک از کشورهای عضو سازمان بسیار متفاوت است. برای مثال میزان حمایت‌ها ازتولیدکنندگان از حدود ۱% دریافتی آنها در نیوزیلند تا ۵% در استرالیا، ۴۱% در ایالات متحده آمریکا و مکزیکو، ۲۲% در کانادا و ۲۴% در ترکیه متغیر بوده است. در اتحادیه اروپا میزان حمایت بالغ بر ۳۴ درصد بوده که ۵ درصد بالاتر از میانگین حمایت‌ها در کل سازمان می‌باشد. حمایت از تولیدکننده در ژاپن ۵۵% دریافتی زارعین و در ایسلند، نروژ و کره بیش از ۶۰% بوده است. در طی سال‌های اخیر بیشترین کاهش در میزان حمایت‌ها در کشورهایی که بالاترین حمایت‌ها را داشته‌اند نظیر ایسلند، ژاپن و سوییس اتفاق افتاده است.
حمایت قیمتی محصولات و نهاده‌های مختلف در سال‌های ۸۸‌ ۱۹ـ ۱۹۸۶ حدود ۸۶ درصد حمایت‌های تولیدکننده در بخش کشاورزی کشورهای عضو سازمان را تشکیل می‌داده است که درسال‌های ۲۰۰۶ ـ ۲۰۰۴ به ۶۴ درصد کاهش یافته است.
تغییر سیاست‌های حمایتی و کاهش میزان حمایت از تولیدکننده در کاهش میزان حمایت از تولید کننده در کاهش تفاوت بین‌ قیمت داخلی محصول و قیمت‌های مرزی به نحو بارزتری مشاهده می‌شود، تثبیت قیمت‌های جهانی نتیجه کاهش سطح حمایت‌های قیمتی و در برخی موارد تغییر پرداخت‌ها و کاهش تفاوت بین قیمت‌های داخلی و جهانی بوده است. ضریب حمایت اسمی تولیدکننده (NPC) که میزان حمایت بازار داخلی کالا را نشان می‌دهد تدریجا از ۲۵/۱ درصد در سال ۲۰۰۵ به ۲۱/۱ درصد در سال ۲۰۰۶ تغییر یافته است. این عدد بیانگر آنست که قیمت‌های داخلی کشورهای OECD به طور متوسط ۲۱ درصد بالاتر از قیمت‌های جهانی قرار دارند برای مقایسه در سال ۱۹۸۸، NPC به طور متوسط ۵۱/۱ درصد بود که نشان دهنده بالاتر بودن قیمت‌های داخلی به میزان ۵۱ درصد نسبت به قیمت‌های جهانی بوده است. بیشترین حجم کاهش ضریب مذکور در کشورهای سوییس، نروژ و ایسلند اتفاق اتفاد ولیکن در برخی کشورها نظیر کره و ژاپن قیمت‌های داخلی هنوز بیشتر از دو برابر قیمت‌های مرزی برای برخی کالاها است.
در سال‌های اخیر حمایت‌ها نه تنها براساس سابقه کشت، تعداد حیوانات و میزان درآمد زارع تنظیم گردیده بلکه مسایل دیگری به ویژه ملاحظات زیست محیطی، انواعی از حمایت‌ها را توجیه پذیر ساخته است.
در سال‌های گذشته بخش بزرگی از حمایت تولیدکننده مربوط به پرداخت‌های انتقالی تک کالایی SCT بوده است این سهم از ۸۸% در سال ۱۹۸۸ به ۶۴% در ۲۰۰۶ کاهش یافته است ولی روند کاهش در مورد تمام کالاها یکسان نبوده است. برای مثال در حالی که پرداخت برای حمایت از تولیدکنندگان شیر، تخم‌مرغ، غلات و دانه‌های روغنی تا ۵۰% حذف گردیده است دیگر کالاهایی که از حساسیت بیشتری برخوردارند مثل برنج و شکر کاهش حمایت بسیار ناچیزی را تجربه کرده‌اند. انواع محصولاتی که در برخی کشورهای OECD مورد حمایت می‌باشند در ذیل جداول شماره ۷ الی ۱۳ آورده شده است.
نکته جالب این‌که کشورهای عضو سازمان بسته به موقعیت‌های متفاوت در بخش کشاورزی، سیاست‌های حمایتی را تغیر می‌دهند. برای مثال در استرالیا پرداخت برای نهاده‌ها در سال ۲۰۰۶ به عنوان واکنشی در برابر خشکسالی افزایش یافت. همچنین در کشورهای ایسلند، مکزیکو، نروژ، سوئیس و ترکیه این نوع حمایت افزایش ولی در ژاپن، کره، کانادا، نیوزیلند و ایالات متحده آمریکا کاهش یافته است. مکزیکو در این سال از جمله کشورهایی بوده که حمایت قیمتی و پرداخت‌های بوجه‌ای برای حمایت را افزایش داده است.
با وجود برخی کاهش‌ها، حمایت از کشاورزی در کشورهای OECD، همچنان رقم قابل توجهی است. با در نظر گرفتن حمایت در بخش خدمات عمومی کشاورزی نظیر تحقیقات، امور زیربنایی، بازرسی و معاینه، بازاریابی و تبلیغات و سایر موارد، کل حمایت‌ها TSE حدود ۱/۱ درصد از GDP یا تولید ناخالص داخلی در سال‌های ۲۰۰۶-۲۰۰۴ می‌باشد که نسبت به سهم مشابه ۵/۲ درصدی در سال‌های ۱۹۸۸-۱۹۸۶ تقریبا ۵۰ درصد کاهش نشان می‌دهد.
در جداول شماره ۷الی ۱۳ اطلاعات مندرج در مورد کل کشورهای عضو سازمان و هر یک از کشورهای آمریکا، استرالیا، اتحادیه اروپا، ژاپن، کره و ترکیه نشان ‌ می‌دهند که سهم حمایت از خدمات کشاورزی در کل حمایت‌ها رقم قابل توجهی را تشکیل می‌دهد و به رغم کاهش حمایت‌ها در سایر موارد این‌گونه حمایت‌ها به ویژه در زمینه تحقیقات و بازاریابی کشاورزی افزایش یافته است. در این زمینه کشورهای آمریکا، استرالیا و ترکیه پیشتاز هستند.
همچنین سهم کل میزان حمایت‌ها از تولید ناخالص داخلی بسته به اهمیت بخش کشاورزی در این کشورها متفاوت است. در ژاپن، کره و ترکیه در مقایسه با آمریکا و اروپا این سهم بالاتر است.
● نتیجه‌گیری:
از آنچه درباره شیوه حمایت‌ها و پرداخت‌ یارانه در کشور ایران و سایر کشورها گفته شد نکات زیر قابل توجه است:
▪ در ایران بر خلاف کشورهای مورد مطالعه روش علمی برای محاسبه میزان حمایت‌ از بخش کشاورزی و موارد گوناگون آن وجود ندارد. این امر پایش روند و تغییر حمایت‌ها را دشوار می‌سازد همچنین ممکن است برخی حمایت‌های پنهان وجود داشته که ارقام آن به طور مستند قابل دسترس نیست و لذا برآورد کل حمایت‌ از شفافیت و صحت لازم برخوردار نمی‌باشد.
▪ ابزارهای حمایتی در ایران در مقایسه با سایر کشورها از تنوع و انعطاف کمتری برخوردار است.
▪ با توجه به سهمی که بخش کشاورزی ایران از تولید ناخالص داخلی دارد (حدود ۱۴ درصد) میزان حمایت‌ها ناچیز است برای مثال دیدیم که کشور ترکیه به دلیل وابستگی به کشاورزی حمایت بیشتری را انجام می‌دهد. سهم حمایت در سال ۲۰۰۶ در ترکیه ۹/۲، در کشور کره جنوبی ۳/۳ و در ایران بسیار پایین‌تر می‌باشد.
▪ بسیاری از کشورها یک یا چند کالای اساسی را به شدت مورد حمایت قرار می‌دهند که با گذشت زمان کاهش زیادی در حمایت آنها مشاهده نمی‌شود. ولیکن این حمایت در مورد تولید نشده کالاهای اساسی کشاورزی ایران نظیر گندم، برنج، دانه‌های روغنی شیر بسیار کم رنگ است.
▪ سهم حمایت از تحقیقات کشاورزی، زیرساختارها و بازاریابی‌ از کل حمایت‌های در ایران در مقایسه با کشورهای مورد مطالعه بسیار اندک می‌باشد. چنانکه گفته شد با کاهش میزان حمایت‌های قیمتی و بازار کالا در اغلب کشورها، حمایت‌ها در بخش خدمات عمومی کشاورزی افزایش یافته است. این سهم از کل حمایت‌ها در آمریکا ۳۷ درصد، در استرالیا ۵/۲۷ در اروپا ۵/۹ در ژاپن ۸/۱۶ در کره ۳/۱۲ و در کشور ترکیه ۱۴ درصد است.
▪ تقریبا همه کشورها به جز ایالات متحده آمریکا از مصرف کنندگان در جهت حمایت از تولیدکننده مالیات اخذ می‌کنند و در واقع حمایتی بسیار اندک و هدفمند در این زمینه دارند ولی در ایران این امر بر عکس می‌باشد، به طوری که در سال‌های اخیر با سیاست‌ تثبیت قیمت‌ها و کنترل بازار و جلوگیری از رشد قیمت محصولات کشاورزی، به خصوص آنهایی که توسط دولت خریداری می‌شوند، به نفع مصرف کننده عمل کرده و از تولیدکننده مالیات پنهان دریافت می‌شود. این امر به کاهش درآمد تولیدکننده، و کاهش انگیزه برای تولید و سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی، تبدیل اراضی و مهاجرت روستائیان منجر می‌شود.
● پیشنهادات:
▪ لازم است سیاست‌های حمایتی دولت (یارانه‌های پرداختی) مورد بازنگری قرار گرفته و بیشتر معطوف به حمایت از تولیدکننده کشاورزی و افزایش بهره‌وری در کشاورزی گردد.
▪ سهم یارانه تولیدی بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی افزایش یابد.
▪ حمایت‌ها در بخش تحقیقات کشاورزی (با توجه به منفی بودن نرخ رشد تحقیقات بخش) و امور زیربنایی و بازار کشاورزی افزایش یابد.
▪ سیاست‌های حمایتی از تنوع و انعطاف بیشتر (برحسب فعالیت‌ و شرایط) برخوردار شوند.

منابع:
۱. نجفی، بهاءالدین (۱۳۸۳)، ارزیابی سیاست‌های حمایتی دولت و اثرات آن بر رشد محصولات اساسی کشاورزی، موسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی و اقتصاد کشاورزی
۲. رحیمی عباس؛ کلانتری عباس،(۱۳۷۵)، بررسی اقتصادی یارانه، موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی.
۳. رحیمی عباس؛ کلانتری عباس، (۱۳۷۴)، سیاست‌های حمایتی با تاکید بر سیاست‌های بازرگانی، موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی.
۴. گزارشات اقتصادی و تراز بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (سال‌های ۸۵ ۱۳ـ ۱۳۸۱).
۵. دفتر سرمایه‌گذاری وزارت جهاد کشاورزی.
۶. صندوق بیمه محصولات کشاورزی.
۷. کتاب قانون بودجه سال‌های ۸۱ ۱۳ تا ۱۳۸۵.
۸. سازمان حمایت از مصرف کنندگان و تولیدکنندگان
۹. شرکت خدمات حمایتی
۱۰. آمارنامه گمرک جمهوری اسلامی ایران
۱۱. سازمان توسعه و تجارت ایران.
۱۲. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی.
۱۳. شرکت سهامی پرورش کرم ابریشم ایران.
۱۴. معاونت باغبانی وزارت جهاد کشاورزی
۱۵.Agricultural policies In OECD Countries-Monitoring And Evaluation ۲۰۰۷,OECD

منبع : خبرگزاری ایسنا