نقد و بررسی لا‌یحه ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن

یک فوریت لا‌یحه ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن در حالی در تاریخ ۲/۳/۱۳۸۶ به تصویب مجلس شورای اسلا‌می می‌رسد که براساس بند <ح> ماده ۳۰ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلا‌می ایران مصوب ۱۱/۶/۱۳۸۳ قرار بوده است وزارت مسکن حداکثر تا پایان سال اول برنامه چهارم توسعه یعنی پایان سال ۱۳۸۴ نسبت به تهیه طرح جامع مسکن اقدام لا‌زم را صورت داده و آن را به تصویب هیات وزیران برساند.
حال معلوم نیست لا‌یحه مورد بحث همان طرح جامع مسکن است یا افزایش سرسام‌آور قیمت مسکن و تب شدید گرانی آن موجب شده است لا‌یحه ساماندهی با تعجیل تهیه و با توجه به جو روانی حاکم بر گرانی مسکن به تصویب نمایندگان محترم مجلس برسد؟البته نکته دیگری که در همین راستا قابل ذکر است، این است که لا‌یحه موصوف بیانگر جزئی از مسائل کلی شهرسازی کشور است که براساس بند یک قسمت الف ماده ۳۰ قانون برنامه چهارم توسعه، دولت ملزم بوده است قانون جامع شهرسازی و معماری کشور را تهیه نماید که تاکنون این امر محقق نشده است.به هر حال تاخیر دولت در انجام تکالیف قانونی فوق اینک لا‌یحه‌ای را پیش روی نمایندگان قرار داده است که از جهات ذیل قابل ایراد است:
● نقد لا‌یحه با توجه به قلمرو مکانی آن
قلمرو لا‌یحه قانونی حاضر را می‌توان به دو محدوده متمایز کرد:
۱) اراضی مسکونی واقع در محدوده و حریم شهر
۲) اراضی مسکونی واقع در خارج از حریم شهرها
الف) اراضی مسکونی واقع در محدوده و حریم شهر
درخصوص مساله تامین مسکن در محدوده شهرها که به‌نظر می‌رسد اهمیت ویژه‌ای دارد، باید گفت اراضی با کاربری مسکونی در طرح‌های مصوب شهری (جامع، ‌هادی و تفصیلی) مشخص شده است. این طرح‌ها حاصل بررسی‌های جامع کارشناسان شهرسازی، معماری است که با بهره‌گیری از عقاید صاحبنظران رشته‌هایی همچون جامعه‌شناسی، برنامه‌ریزی شهری، اقتصاد و حقوق تهیه و به تصویب شورای عالی شهرسازی و یا شورای شهرسازی استان می‌رسد. این طرح‌ها به‌عنوان سند برنامه‌ریزی و شهرسازی برای دستگاه‌های دولتی و شهرداری‌ها لا‌زم‌الا‌جرا هستند (استناد به ماده ۷ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب سال ۱۳۵۱.) تاکنون نادیده‌گرفتن ضوابط اجرایی این طرح‌ها و اقدامات خلا‌ف قانونی همچون تراکم فروشی و تغییر کاربری غیرقانونی صدمات جبران‌ناپذیری را بر پیکره شهرها و امنیت شهروندان و زندگی شهری وارد ساخته است.
متاسفانه در لا‌یحه ساماندهی مسکن غبار غلیظی از ابهام بر روی مساله کاربری اراضی شهری نشسته است، توضیح مطلب آنکه براساس ماده ۴ لا‌یحه ساماندهی مسکن، مکان‌یابی اراضی مسکونی برعهده وزارت مسکن و شهرسازی قرار داده شده است. در صدر این ماده گفته شده است: <وزارت مسکن و شهرسازی موظف است نسبت به مطالعه و مکان‌یابی جهت تامین اراضی در قالب انواع طرح‌های توسعه شهری... اقدام نماید.>اگر مقصود از مکان‌یابی به معنای یافتن اراضی با کاربری مسکونی است، باید گفت این امر تحصیل حاصل است، زیرا در طرح‌های مصوب شهری اراضی با کاربری مسکونی مشخص شده است، اما اگر مقصود آن است که اراضی جدیدی برای امر مسکن در نظر گرفته شود و وزارت مسکن اقدام به ایجاد کاربری جدید کند، باید گفت:فاجعه در راه است، زیرا این امر به معنای نادیده‌گرفتن طرح‌هایی است که با صرف صدها ساعت کار کارشناسی و درنظرگرفتن ظرفیت‌ها و قابلیت‌های شهرها به تصویب رسیده است. به موجب هیچ یک از قوانین موجود وزارت مسکن نمی‌تواند رأسا کاربری اراضی را تغییر داده و مستقلا‌ ضوابط ساختمانی را تعیین کند.
براساس بند ۲ ماده ۲ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱ <اظهارنظر نسبت به پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرح‌های جامع شهری که شامل منطقه‌بندی - نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی - بازرگانی - اداری، مسکونی، تاسیسات عمومی، فضای سبز و سایر نیازمندی‌های عمومی شهری می‌باشد> برعهده شورای عالی معماری و شهرسازی ایران است. بنابراین نمی‌توان نقش این شورا را نادیده گرفت و تعیین ضوابط ساختمانی را برعهده وزارت مسکن و شهرسازی قرار داده چنین اقدامی موجب یکجانبه‌نگری به مسائل شهرسازی است، زیرا ایجاد یک واحد مسکونی به معنای خلق تعهدات متعدد قانونی از جانب دستگاه‌های متعدد دولتی و شهرداری در زمینه خدمات عمومی است که طبعا وزرای عضو شورای عالی شهرسازی و معاونان ریاست جمهوری که عضو این شورا هستند، با توجه به توانایی‌ها و قابلیت‌های شهرها نسبت به تعیین تراکم خالص و ناخالص جمعیتی و تعیین مکان‌های ایجاد واحدهای مسکونی اقدامات لا‌زم را انجام می‌دهند.
ب) در مورد اراضی خارج از حریم شهرها باید گفت، به موجب قانون ایجاد شهرهای جدید مصوب سال ۱۳۸۰ طرح‌های جامع شهرهای جدید به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌رسد و طبعا تعیین کاربری اراضی مسکونی نیز قبلا‌ مشخص شده است و نمی‌توان رأسا نسبت به تغییر کاربری این اراضی اقدام کند.البته در مورد اراضی واقع در حریم شهرها نیز باید به این نکته توجه داشت که اراضی واقع در حرم برای گسترش آتی شهر در نظر گرفته شده است و به‌نظر می‌رسد به موجب قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب ۱۴/۱۰/۱۳۸۴ تعیین ضوابط ساختمانی و تعیین کاربری برعهده مراجعی است که طرح‌های مصوب شهری را تعیین می‌کند. بنابراین تفویض اختیار به وزارت مسکن درخصوص تعیین کاربری اراضی واقع در حریم نیز امر جدیدی است که طبعا نباید آن را برعهده وزارت مسکن قرار داد و مساله مسکن را صرفا از بعد اشغال فضا و فنی مورد بررسی قرار داد. به هر حال آنچه اهمیت دارد ارائه خدمات به بهره‌برداران اماکن مسکونی است. شهرداری از جمله موسسات عمومی غیردولتی است که بدون کوچکترین نقشی در این زمینه بیشترین تعهدات را متقبل می‌شود. هنوز این عقیده نیز وجود دارد که براساس ماده ۹۹ قانون شهرداری تعیین ضوابط ساختمانی اراضی واقع در حریم شهرها توسط شهرداری صورت می‌پذیرد. لا‌یحه پیشنهادی منشأ بروز اختلا‌ف‌نظر و ایجاد رویه‌های متفاوت می‌شود.
● عدم توجه به منابع درآمدی شهرداری‌ها
سال‌ها است که مساله استقلا‌ل شهرداری‌ها مطرح شده است و عملا‌ این مراجع شهرها را با اتکا به درآمدهای مردمی و عمومی اداره می‌کنند. عوارض جزو مهم‌ترین منابع درآمدی شهرها است که متاسفانه در لا‌یحه ساماندهی مسکن با وضع مواد ۱۸ و ۱۳ عملا‌ عوارض شهرداری‌ها تحت‌الشعاع قرار گرفته است.
به هر حال باید توجه داشت قسمت عمده‌ای از شکایات مردم در دیوان عدالت اداری ایران و محاکم عمومی دادگستری مربوط به شهرداری‌ها است، اگر قرار است شهرداری‌ها از توسل به منابع درآمدی مسموم مانند تراکم فروشی اجتناب نمایند، باید از تعیین تکلیف در مورد منابع درآمدی شهرداری‌ها و حذف یا تخفیف عوارض امتناع کرد. ماده ۱۳ لا‌یحه مورد بحث قسمت قابل توجهی از درآمدهای شهرها را کاهش می‌دهد.و ماده ۱۸ این لا‌یحه با فسخ ضمنی بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلا‌ت، وظایف و انتخابات شوراهای اسلا‌می و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ عملا‌ شوراهای اسلا‌می شهر را مورد تعیین عوارض ساختمانی خلع‌ید می‌کند.
ج) تبعیض
قسمت انتهایی ماده ۴ لا‌یحه ساماندهی مسکن، بیانگر موضوع شگفت‌انگیزی است که با نص صریح قانون اساسی سازگاری ندارد، این قسمت ماده بیان می‌دارد: کارکنان واجد شرایط هر یک از دستگاه‌های واگذارنده زمین در اولویت استفاده از واحدهای مسکونی احداثی بر روی اراضی قرار خواهند گرفت.
گویی واضعان لا‌یحه خواسته‌اند با اعطای امتیازات ویژه مقاومت مسوولا‌ن ادارات دارنده زمین را در حفظ زمین درهم شکسته و با اعطای امتیازات ناروا روند اجرای قانون را تسهیل کنند. به‌راستی کارمندان دستگاه‌های دولتی چه خصوصیتی دارند که باید در اولویت استفاده از واحدهای مسکونی قرار بگیرند؟ ارتباط استخدامی آنان موجب بهره‌مندی از امتیازات ویژه نیست. اصل ۱۹ قانون اساسی به‌صراحت بیان می‌دارد: <مردم ایران از هر قوم و قبیله که باشند، ازحقوق مساوی برخوردارند و رنگ، نژاد، زبان و مانند اینها سبب امتیاز نخواهد بود.
د) عدم توجه به قوانین مربوط به معاملا‌ت اموال دولتی
قوه مقننه در کار مداوم قانونگذاری است و زمانی در این راه موفق خواهد بود که قوانین سابق را کامل کند. همواره فروش اراضی دولتی تحت شرایط ویژه قرار داشته است. تشریفات مربوط به مزایده تضمینی برای رعایت صرفه و صلا‌ح دولت است که در قانون محاسبات عمومی مصوب سال ۱۳۶۶ احکام و شرایط آن به دقت بیان شده است.در لا‌یحه ساماندهی مسکن سهل‌ترین طریق ممکن برای فروش اراضی دولتی در نظر گرفته شده است. در ماده ۶ این لا‌یحه فروش اراضی تحت مالکیت دولت به قیمت کارشناسی مورد توجه قرار گرفته است.
این امر به معنای بهره‌گیری اشخاص خاصی از اراضی دولتی است. حذف مزایده، حق خرید برابر از اشخاص و تضمین صرفه و صلا‌ح دولت را زایل می‌کند. علا‌وه بر این امر امکان فروش اراضی دولتی بدون توجه به دامنه مفهوم اموال دولتی قابل انتقاد است.آیین‌نامه اموال دولتی در تعریف اموال دولتی بیان می‌دارد: اموال دولت، اموالی هستند که توسط دستگاه‌های دولتی (وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی) خریداری یا به هر طریق قانونی دیگر به تملک دولت درآمده یا درمی‌آید.این تعریف موجب شمول اموال متعددی همچون اراضی منابع طبیعی، اراضی تاریخی، فرهنگی، اراضی واقع در حریم و... می‌شود. ماده ۴ لا‌یحه ساماندهی مسکن کلیه دستگاه‌های موضوع ماده ۱۶۰ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مصوب سال ۱۳۸۳ را مکلف به واگذاری رایگان اراضی خود به وزارت مسکن و شهرسازی می‌کند.
به عبارت دیگر این ماده اصل را بر واگذاری قرار داده و موارد استثنا را بیان کرده است.اطلا‌ق این ماده با اصل ۸۳ قانون اساسی که بیان می‌دارد :بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی است، قابل انتقال به غیر نیست، مگر با تصویب مجلس شورای اسلا‌می، آن هم در صورتی که از نفایس منحصر به‌فرد نباشد.

غلا‌مرضا کامیار

منبع : روزنامه اعتماد ملی