سیطره دولت‌ها بر شهرداری تهران

بعد از تاسیس قوهء قانونگذاری در ایران و شكل‌گیری نظام حقوقی، نهاد شهرداری جزو نخستین نهادهای اداری، تمدنی جدید بود كه در جامعهء ایران تاسیس شد. قانون بلدیه بعد از نظام‌‌نامهء انتخابات، نظام‌نامهء داخلی دارالشورای ملی ایران و قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی چهارمین قانونی است كه به تصویب نخستین دورهء مجلس شورای ملی می‌رسد. به عبارت دیگر این قانون از منظر تاریخی چهارمین قانون تاریخ حقوق و قانونگذاری در ایران است.
به روشنی پیداست كه بی‌هیچ تردیدی غیر از نهاد پارلمان كه به یمن قانون اساسی مشروطه چندماه بعد از پیروزی انقلاب مشروطه تاسیس شد، نهاد بلدیه یا همان شهرداری نخستین سازمان اداری جدید بود كه در همان دوران به موجب قانون بلدیه موجودیت یافت.
از منظر تاریخ حقوق، قانون بلدیه همانند تعداد زیادی از قوانین راجع به حوزهء عمومی كه در سال‌های نخست قانونگذاری در ایران تصویب شدند; اقتباس كاملی از قانون شهرداری‌ها در فرانسه است كه البته تغییرات قانونی بعدی و نهایتا قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ نشان‌دهندهء حفظ و پایداری شاكلهء اصلی آن است. به طور بسیار خلاصه نظام حقوقی مدیریت شهری كه در قانون بلدیه دیده می‌شود مبتنی بر دو محور بنیادین است. نخست این‌كه مجموعهء مدیریت و برنامه‌ریزی شهری بر عهدهء نهاد بلدیه قرار داده شده و دوم، مدیریت شهری مستقل از دولت بوده و تحت مسوولیت نهاد انجمن بلدیه قرار دارد كه خود انجمن بلدیه به انتخاب ساكنان شهرها برگزیده می‌شدند.
این نگاه تاریخی حاكی از یك سابقهء صد ساله برای نهاد شهرداری و انجمن‌های شهر است. در ظاهر امر به نظر می‌رسد كه باید در طول تجربهء یكصد سالهء نظام حقوقی مندرج در قانون بلدیه (و قوانین و مقررات شهری بعدی) در ایران، این قانون محقق و نهادینه شده باشد به این معنا كه مدیریت شهری تحت اختیار كامل نهادهای غیرمتمركز محلی یعنی شهرداری‌ها و نیز انجمن‌های شهری قرار داشته باشد، اما واقعیت كاملا خلاف برداشت اولیه را به نمایش می‌گذارد. در طول این دوره یكصد ساله به صورت‌های مختلف، دولت بر شهرداری‌ها سیطرهء كامل داشته است. شهرداران توسط وزارت داخله یا همان وزارت كشور امروز انتخاب می‌شدند. انجمن‌ها یا همان شوراهای شهر تا هشت سال پیش تقریبا هیچ‌گاه صورت واقعیت به خود نگرفتند، حداكثر آن‌كه جز نامی از آن‌ها دیده نمی‌شد.
مسلما در شرایط متعارف و معمولی، عمر یكصد ساله برای نهادینه شدن یك تاسیس قانونی، عمر زیاد و بسنده‌ای است. حال این پرسش جدی پیش روی ماست كه چرا نهاد شهرداری و در كنار آن نهاد شوراهای شهر در ایران مطابق با آنچه در قانون بلدیه و بعدها در قانون شهرداری تعریف شده بود، شكل واقعی به خود نگرفت؟ و شهرداری‌ها از نظر مالی و حدود اختیارات مقهور قدرت همه‌جانبهء دولت شدند و حق انتخاب آزاد انجمن‌های شهر یا شوراهای اسلامی از مردم سلب شد و دولت به عنوان قائم‌مقام این نهاد، تمام اختیارات مدیریت شهری را در دستان خود قبضه كرد؟ مسلما متدولوژی و منطق حقوقی قادر به پاسخگویی به این سوال نیست و برای دریافت دست‌كم بخشی از پاسخ این سوال ناگزیر از مراجعه به شیوه‌های جامعه‌شناسی حقوق هستیم.
به طور خلاصه آنچه در این باب باید مورد توجه قرار گیرد، عدم تناسب ساخت حقوقی قانون بلدیه در سال ۱۲۸۶ با ساخت اجتماعی و نظام شهری جامعهء ایران است.
به گواهی آمار و تاریخ اجتماعی ایران، جمعیت شهری ایران در دورهء مورد بحث حداكثر بیش از ۲۱ درصد كل جمعیت كشور نیست. علاوه بر این تعداد بسیار زیادی از شهرهای ایران در آن دوره از نظر اجتماعی عمدتا ساخت كشاورزی سنتی دارند و تابع قواعد اجتماعی روستایی هستند. حداكثر آن‌كه به تعبیر جامعه‌شناسانه، آن‌ها را در آن دوره در شمار روستا - شهرها طبقه‌‌بندی می‌كرده‌اند. با این ملاحظات به سادگی می‌توان به این نكته اشاره كرد كه اولا ساخت رهبری اجتماعی در این دوران عمدتا مبتنی بر ساخت مدل‌های سنتی رهبری اجتماعی از قبیل نظام‌های ارباب - رعیتی، بزرگ مالكی و مانند این‌هاست و بسیار ساده است كه نظام دموكراتیك و انتخابی مندرج در قانون بلدیه در مقابل یك چنین ساخت اجتماعی از شانس بسیار ناچیزی برای پیروزی و موفقیت برخوردار است. به ویژه آن‌كه در سطح كلان نیز مناسبات آمرانه و اقتدارگرایانه همچنان فعال و در عرصهء اجتماعی معتبر بود.
از سوی دیگر درك مفاهیم حقوقی مندرج در قوانین توسط جامعه یكی از شرایط ضروری برای افزایش شانس موفقیت حقوق موضوعه به شمار می‌آید. در چنان وضعیت پر تعارضی كه بین ساخت حقوقی مندرج در قانون بلدیه و واقعیت‌های بالفعل اجتماعی وجود داشت بسیار طبیعی است كه درك اجتماعی از این قانون به حداقل كاهش یابد. یكی از نتایج چنین نقصانی كاهش تقاضا و فشار عمومی برای اجرای قانون است. در چنین شرایطی نه تنها عدم اجرای قانون بلدیه و عدم تحقق واقعی آن در عرصهء سیاسی و اجتماعی تعجب‌آور نیست بلكه اگر این قانون عینا و به همان صورت كه تصویب شده بود به اجرا درمی‌آمد تعجب برانگیز می‌نمود.
در هر حال امروز، توسعهء جامعه شهری، افزایش جمعیت شهری، ارتقای گستردهء فرهنگ عمومی و بسیاری عوامل دیگر، شرایطی را فراهم كرده است كه از نظر اجتماعی جامعهء شهری ایران كاملا شرایط تحقق نظام دموكراتیك مدیریت شهری را داراست.
به آن معنا كه بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مدیریت شهری به صورت كاملا مستقل از دولت و تحت اقتدار نهاد شوراهای اسلامی باید سازمان یابد یعنی مدیریتی كه شهرداری‌های با استقلال كامل و برخورداری از منابع مالی كافی و مستقل فعالیت كنند. شهرداران به انتخاب شوراهای شهر برگزیده شوند و ادارهء شهر و مدیریت شهری تحت اقتدار شوراها و شهرداری‌ها قرار گیرد.

كامبیز نوروزی

منبع : روزنامه سرمایه