انتخابات و اقتصاد سیاسی بودجه‌های حمایت‌های اجتماعی

معمولاً در کشورهایی که دارای نظام انتخاباتی هستند، در زمان انتخابات مبارزات سیاسی میان احزاب شدت بیش‌تری می‌گیرد و تبلیغات احزاب و نامزدها غالباً بر بهبود سیاست‌های رفاهی متمرکز می‌شود. البته در کشورهایی که دارای احزاب واقعی و پایدار هستند سیاست‌های حزبی مرتبط با سیاست‌گذاری عمومی به طور منظم از طریق ارگان‌های حزبی و رسانه‌های جمعی به اطلاع مردم می‌رسد و در معرض تحلیل و انتقاد قرار می‌گیرد. در واقع، رای‌دهندگان عموماً از کم‌وکیف سیاست‌های تبلیغ‌شده توسط نامزدها مدت‌ها قبل از برگزاری انتخابات آگاه می‌شوند. اما در کشورهایی که نظام انتخاباتی دارند ولی احزاب سیاسی واقعی ندارند نامزدها چون مسئولیت حزبی ندارند همه‌گونه وعده‌های واهی به مردم می‌دهند تا رای کسب کنند، ظاهراً مردم هم به خود زحمت نمی‌دهند که در مورد امکان‌پذیری این وعده‌ها اندکی تامل و درنگ روا دارند. در این نوشته‌ی کوتاه قصد بر آن نیست که به موارد تجربی بپردازیم بلکه مدل‌های نظری در مورد رای‌دهنگان و سیاست‌های احزاب یا نامزدهای انتخاباتی به طور کوتاه و شاید ناقص مرور می‌شود.
ابتدا باید به این نکته اشاره شود که اتفاق عقیده درباره‌ی چارچوب مناسب برای تحلیل سیاست برنامه‌هایی که نامزدها در زمان انتخابات ارائه می‌کنند وجود ندارد. در نتیجه، ادبیات موجود در این زمینه بسیار متفرق و متنوع است. با وجود این، در این نوشته به شماری محدود از نظریه‌ها در این زمینه می‌پردازیم که برخی از آن‌ها طرح‌هایی را مطرح می‌کنند که در چارچوب آن‌ها مدل‌های مشخص‌تری ساخته می‌شوند و برخی دیگر نیز فرضیه‌هایی عرضه می‌کنند که به انجام تحلیل‌های تجربی کمک می‌کنند.
به‌طورکلی، در این نظریه‌ها سه بازیگر یا کنشگر اصلی، یعنی رای‌دهندگان، نامزدها (سیاستمداران)، و دیوان‌سالاران وجود دارند. به‌علاوه، بسیاری از این بازیگران در سازمان‌هایی نظیر احزاب سیاسی و گروه‌های ذی‌نفع با یکدیگر کار می‌کنند، و گاهی خالی از فایده نیست که خودِ این سازمان‌ها را به‌منزله‌ی بازیگران راهبردی تلقی کنیم.
اغلب مدل‌ها در یکی از دو طبقه‌بندی کلی یعنی مدل‌‌های مبتنی بر رای‌گیری (رای‌دادن) فضایی[۱] (یا ایدئولوژیک) و مدل‌های مبتنی بر گروه‌های ذی‌نفع قرارمی‌گیرند. اغلبِ مدل‌های رای‌دادن فضایی فرض می‌کنند که رای‌دهندگان به طور مستقل رفتار می‌کنند، و سیاستمداران با ارائه‌ی سیاست‌ها یا ایدئولوژی‌هایی که کالای عمومی محسوب می‌شوند برای کسب قدرت رقابت می‌کنند. به عبارت دیگر، آن‌ها حمایت رای دهندگان را با توزیع کردن پول یا شغل به دست نمی‌آورند.
اما بر اساس فرض مدل‌های گروه ذی‌نفع، رای‌دهندگان به شکل گروه‌هایی با منافع یا خصوصیات مشترک سازمان یافته‌اند. این گروه‌ها در مقابل امتیازهایی که نامزدها آشکارا وعده می‌دهند از آن‌ها حمایت می‌کنند. بعضی از این مدل ها بر آرا تمرکز می کنند، و به‌خصوص بر توانایی هر گروهی که آرای اعضایش را در برابر گرفتن امتیازهایی به نفع نامزد یا نامزدهایی به صندوق می‌ریزد. طبق فرض بعضی از مدل‌ها، گروه‌هایی می‌توانند با گرفتن امتیازهایی منابع دیگری را در اختیار نامزدها قرار دهند. به‌کارگیری این رویکردها غالباً به پیش‌بینی‌هایی متفاوت درباره‌ی نتایج احتمالی سیاست حمایت اجتماعی می‌انجامد.
پژوهشگران، در چارچوب هر رهیافتی، فرض‌های متفاوتی درباره‌ی انگیزه‌ها و اولویت‌های بازیگران ذی‌ربط ارائه می‌کنند. رای‌دهندگان، چه به شکل مستقل چه به شکل گروهی، می‌توانند خودخواه یا نوع‌دوست باشند. انگیزه‌ی رای‌دهندگان خودخواه یا خودمدار منفعت شخصی است. رای آن‌ها یا صرفا مبتنی بر اولویت‌های‌شان برای مصرف شخصی پس از کسر مالیات یا مبتنی بر سهم آنان از مزایای احتمالی مکتسب از بودجه‌های حمایت اجتماعی، نظیر پیش‌گیری از جرم و جنایت، است. رای‌دهندگانی که انگیزه‌های نوع‌دوستانه دارند ممکن است حداقل تا حدودی بر اساس یک برنامه‌ی رفاه اجتماعی رای دهند. در این میان، نامزدها یا به هر ترفندی در پی به حداکثر رساندن شانس انتخاب شدن‌شان هستند یا ایدئولوژی‌ای دارند که خواه‌ناخواه بر شانس انتخاباتی آنان تاثیر می‌گذارد. دیوان‌سالاران نیز غالباً حامی برنامه‌های رفاه اجتماعی هستند ولی در بعضی مواقع منافع ملموس آن‌ها از قبیل به حداکثر رساندن بودجه و نفوذ خود بر حس نوع‌دوستی‌شان می‌چربد. به‌هرحال، با آن که رای‌دهندگان، نامزدها (سیاستمداران) و دیوان‌سالاران همگی می‌توانند نقشی محوری در سیاست بودجه‌های رفاه اجتماعی بازی کنند، ولی در این نوشته‌ی کوتاه صرفاً به جنبه‌های انتخاباتی می‌پردازیم و دیوان‌سالاران را تا حدی که بتوان آنان را تنها به عنوان گروه ذی‌نفع تلقی کرد وارد این بحث نمی‌کنیم.
بخش بزرگی از ادبیات اقتصاد سیاسی درباره‌ی بودجه‌های اجتماعی از مدل‌های رای‌دادن فضایی و رای‌دهنده‌ی میانه بهره می‌گیرند تا طرح‌های ساده‌ی مالیاتی و نقل‌وانتقال درآمدها را تحلیل کنند.
مدل رای‌دهنده‌ی میانه[۲] مدل مشهوری است که بر اساس آن نامزدها (احزاب سیاسی) سیاست‌هایی را اعلام و تعقیب می‌کنند که بیش‌تر برای رای‌دهنده‌ی میانه جذابیت دارند.
فرض مشترک در مدل‌های فضایی این است که رای‌دهندگان بازیگرانی مستقل و خودخواه و نامزدها افرادی مصمم برای حداکثرسازی رای هستند. چون نامزدها فقط به رای اهمیت می‌دهند بنابراین سطح بودجه‌ی برنامه‌های حمایت اجتماعی مبتنی بر اولویت‌های خودخواهانه‌ی رای‌دهندگان در مورد حدود و نقش حکومت است. برخی از محققان اقتصاد سیاسی می‌گویند که در یک دموکراسی حد و اندازه‌ی حکومت را توزیع نابرابر درآمد که در یک اقتصاد مبتنی بر بازار پدید می‌آید تعیین می‌کند و این امر به نامزدها انگیزه می‌دهد که به رای‌دهندگان زیر میانگین درآمدی وعده بدهند که در صورت برنده‌شدن خواهند کوشید بخشی از درآمدهای رای‌دهندگانی را که درآمدشان بالای خط میانگین است به آن‌ها منتقل خواهند کرد.
مدل نوع دوم به این نکته اشاره می‌کند که برنامه‌های حمایت اجتماعی که به طور عمومی عرضه می‌شوند می‌توانند بیمه‌ای مثلاً در برابر شوک‌های اقتصادی نظیر رکودها باشند. بنابراین، در هر مقطعی از زمان در یک کشور «شاغلان» و «بی‌کاران» وجود دارند که از مزایای برنامه‌های حمایت اجتماعی برخوردارند. یکی از محققان اشاره می‌کند که چون شمار رای‌دهندگان شاغل همیشه بیش‌تر از شمار رای‌دهندگان بی‌کار است، و چون آن‌هایی که در حال حاضر شاغل هستند به وضعیت آینده یعنی وقتی که ممکن است بی‌کار شوند اهمیت نمی‌دهند ولی مقدار مالیاتی که در حال حاضر می‌پردازند که بودجه‌ی بیمه‌ی بیکاری را تامین می‌کند برای‌شان مهم است، بنابراین نظام‌های بیمه‌ی بیکاری معمولاً کوچک‌تر از حالت مطلوب هستند. به‌علاوه، تقاضا برای بیمه‌ی اجتماعی در برابر فقر با کاهش اختلاف بین درآمد میانگین و درآمد فقرا کم‌تر می‌شود.
بعضی از اقتصاددانان سیاسی می‌گویند که اگر بیمه‌ی اجتماعی یک کالای معمولی باشد، بنابراین رای‌دهنده‌ی نقطه‌ی میانه وقتی فقیرتر می‌شود تقاضایش برای این کالا کم‌تر خواهد شد، و بدین ترتیب سطح بیکاری نامشخص باقی می‌ماند. این امر در دهه‌‌‌های اخیر کاهش بودجه‌ی حمایت‌های اجتماعی را در بسیاری از کشورهای پیشرفته توجیه می‌کند حتی وقتی که نابرابری درآمدی «قبل از اعمال سیاست مالی دولت» در حال رشد بوده است.
در مدل‌های بالا نامزدهای رقیب در شرایط یکسان و ثابت سیاست‌هایی یکسان ارائه می‌کنند. اما در مدل‌های دیگر فرض بر این است که نامزدها نیز سیاست‌ها یا اولویت‌های ایدئولوژیکی دارند و مایلند این اولویت‌ها و انگیزه‌های انتخاباتی را با هم مبادله کنند. این مدل‌ها عموماً پیش‌بینی می‌کنند که سیاستمداران رقیب سیاست‌های متفاوتی را ارائه می‌کنند. بسیاری از محققان معتقدند که این مدل‌ها بیش‌تر در نظام‌هایی با احزاب سیاسی نیرومند و با برنامه کاربرد دارند.
یکی از نتایج به‌دست‌آمده از نوشته‌ها در این زمینه این است که اختلاف سیاست‌های نامزدها از نظر رای‌دهندگانی که حاضر به پذیرش ریسک نیستند وضعیتی به‌غایت مطلوب نیست. این رای‌دهندگان به جای مشاهده‌ی تغییر مداوم سیاست‌ها بسته به این‌که کدام حزب در هر انتخاباتی با اکثریت برنده می‌شود، ترجیح می‌دهند شاهد سیاستی تغییرناپذیر در حد متوسط باشند. در مورد رهبران و اعضای احزابی نیز که ریسک نمی‌کنند کسب نتایج یکنواخت‌تر در مورد سیاست‌های‌شان مرجح است. احزاب قدیمی ممکن است از طریق سازش با مخالفان‌شان به این امر نایل شوند، یعنی هر حزبی توافق می‌کند وقتی که در مسند قدرت است سیاست‌هایش را معتدل کند به شرطی که سایر احزاب هم همان‌گونه رفتار کنند. ولی احزاب جوان و ناپایدار نمی‌توانند دست به چنین معامله‌ای بزنند. بنابراین، در نظام‌هایی با احزاب ناپایدار یا ضعیف که نمی‌توانند تعهداتی را درباره‌ی رفتار آینده‌ی خود پذیرا باشند، در طول زمان نوسانات شدیدی در سیاست‌های آن‌ها رخ می‌دهد. این سناریو شامل بسیاری از کشورهای عقب‌مانده‌ای می شود که در آن‌ها احزاب واقعی رشد نیافته‌اند.
طبق فرض مدل‌های مبتنی بر گروه ذی‌نفع، اغلب رای‌دهندگان به صورت گروه‌های سازمان‌یافته وارد عرصه‌ی سیاسی می‌شوند و بنابراین، به جای رای‌دهندگان منفرد، این گروه‌ها هستند که به بازیگران اصلی در سیاست‌های راهبردی مبدل می‌شوند.
یکی از راه‌های تحلیل سیاست برنامه‌های حمایت اجتماعی در جهانی مملو از گروه‌های ذی‌نفع به کاربردن مدل «تقسیم دلار» در سیاست است [در این مدل دو بازیگر هر یک بخشی از یک کالا را می‌طلبند. اگر سهم‌خواهی آن‌ها بیش‌تر از کل کالا نباشد، آن‌گاه هر دو بازیگر سهم مطالبه‌شده خود را دریافت می‌کنند]. همه‌ی رای‌دهندگان حداقل به یک گروه تعلق دارند و هر گروه ذی‌نفع می‌کوشد سهم خود را از مزایای عمومی به حداکثر برساند. فقرا هم مستثنا نیستند. ولی شمار بزرگ گروه‌های ذی‌نفع احتمالی به‌منزله‌ی بازیگران سیاسی و نبودِ یک ساختار سیاسی مشخص، مفیدبودن این رویکرد را در مورد پیش‌بینی نتایج بحث برنامه‌های حمایت اجتماعی محدود می‌کند.
تعدادی از پژوهشگران با این فرض که رای‌دهندگان یا گروه‌های رای‌دهنده با استفاده از نظریه‌ی احتمالات (حداقل از نظرگاه یک نامزد انتخاباتی) رای می‌دهند بر این مشکل فائق می‌آیند. شرایط یکسان در این مدل‌ها وجود دارد، و در آن همه‌ی احزاب رقیب مجموعه‌ی یکسانی از سیاست‌ها را عرضه می‌کنند. به‌علاوه، سیاست‌هایی که در این شرایط ارائه می‌شوند نوعی خاص از کارکرد رفاهی اجتماعی را به حداکثر می‌رساند.
تنی چند از محققان رویکرد دیگری را مطرح کرده‌اند و می‌گویند احتمال وجود یک مسئله‌ی اجتماعی یا ایدئولوژیکی می‌تواند رای‌دهندگان را به گروه‌های مختلف تقسیم کند، مثلاً اختلافات مذهبی یا قومی، یا نگرش‌هایی مربوط به سیاست‌های اجتماعی نظیر شبیه‌سازی و سقط جنین. اگرچه این محققان عمدتاً علاقه‌مند به سیاست‌های حمایت اجتماعی نیستند ولی رویکرد آن‌ها نکاتی را برای بررسی و پژوهش مطرح می‌سازد.
یکی از نکات تلویحی این مدل‌ها این است که واردکردن یک مسئله‌ی اجتماعی رقیب اهمیت بازتوزیع منابع و درآمدها را در مناظره‌ی سیاسی تقلیل می‌دهد. وقتی که یک مسئله‌ی اجتماعی دیگری وارد بحث سیاسی می‌شود انگیزه‌ی بازتوزیع را تضعیف می‌کند زیرا شکاف‌های موجود را مشخص می‌سازد. اگر هر دو حزب تعداد آرایِ خود را به حداکثر برسانند، آن‌گاه یک راه‌حل متعادل برای مسئله‌ی بازتوزیع موجود است. در واقع، هر دو حزب سیاست‌های بازتوزیعی یکسانی پیشنهاد خواهند کرد.
به‌علاوه، بر اساس این رویکرد، یک شوک اقتصادی نامطلوب به افزایش بودجه‌ی حمایت‌های اجتماعی می‌انجامد و علت این است که چنین شوکی فایده‌ی نهایی مصرف شخصی را افزایش می‌دهد، ولی احتمالاً به طور مستقیم بر اولویت‌های اجتماعی یا ایدئولوزیکی تاثیر نمی‌گذارد.
فرض سومین رویکرد مبتنی بر نظریه‌های گروه‌های ذی‌نفع این است که نامزدها نه‌تنها به برنده‌شدن اهمیت می‌دهند، بلکه دارای ایدئولوژی‌های شخصی در مورد بودجه‌ی حمایت‌های اجتماعی و توزیع درآمدها نیز هستند. به‌علاوه، شهروندان ممکن است نوع‌دوست نیز باشند، هم به مصرف خودشان و هم برای مقدار بودجه‌های اجتماعی اهمیت قائل باشند. پژوهشگرانی نشان داده‌اند که در شرایط ثابت، احزاب نرخ‌های مالیاتی متناسب با درآمد مبتنی بر ایدئولوژی خود را پیشنهاد می‌کنند و خواهان بردن انتخابات هستند، و از موضوع توزیع درآمدها استفاده می‌کنند تا گروه‌های رای‌دهنده‌ی پرنفوذ و نیرومند را به خود جلب کننند.
ماهیت بودجه‌ی حمایت‌های اجتماعی به گروه‌هایی با نفوذ سیاسی بیش‌تر و به اولویت‌های ایدئولوژیکی آن‌ها در مورد مسئله‌ی بازتوزیع وابسته است. اساساً، وقتی که اولویت‌ها در مورد بودجه‌ی اجتماعی بخشی از ایدئولوژی اجتماعی احزاب سیاسی هستند، این مدل پیش‌بینی می‌کند که احزاب مختلف سیاست‌های بودجه‌ی اجتماعی متفاوتی ارائه خواهند کرد. نتیجه‌ی این امر عدم‌همگرایی در راهبردهای بودجه‌ی اجتماعی احزاب سیاسی است.
چه رویکرد رای‌دهنده‌‌ی میانه چه رویکرد گروه ذی‌نفع را در مورد سیاست حمایت و بیمه‌ی اجتماعی ترجیح دهیم، مسلماً در اغلب کشورها منابع سیاسی فقرا به‌شدت محدود است. بسیاری از پژوهشگران مدل و سیاست گروه ذی‌نفع را سناریوی بدبینانه‌تری برای فقرا تلقی می‌کنند، زیرا نظام فشار متمایل به طبقه‌ی بالاست. سایر پژوهشگران می‌گویند که رقابت سیاسی میان‌حزبی، حداقل امیدهایی را برای طبقات پایین‌تر ایجاد می‌کند یا، در هر صورت، فقدان این رقابت وضعیت را نسبتاً ناامیدکننده می‌سازد.
نظام‌های استبدادی در کشورهای عقب‌مانده عمدتاً غیررقابتی هستند. فقدان پاسخ‌گویی انتخاباتی در این نظام‌ها گرایش به طبقات بالا را در نامردمی‌ترین رژیم‌ها در این کشورها نهادینه می‌سازد. برخی از محققان معتقدند که نقش نخبگان در چارچوب رژیم‌های استبدادی در تعیین دوام رژیم بسیار اساسی است. گذار به دموکراسی معمولاً نتیجه‌ی توافق میان نخبگان است. آن رژیم‌های استبدادی که می‌خواهند قدرت را حفظ کنند دارای انگیزه‌ای برای طراحی بودجه‌های حمایت اجتماعی با گرایش به طبقه‌ی بالا هستند.
سرانجام، به علت ضعف سیاسی فقرا، بسیاری از محققان می‌گویند که سیاست‌گذاران علاقه‌مند به بهبود وضعیت فقرا باید به جای حمایت از برنامه‌های به‌شدت هدفمند از برنامه‌های جامعی حمایت کنند که به فقرا نیز کمک می‌کنند. برنامه‌های به‌شدت هدفمند بسیار آسیب‌پذیر و در معرض «واکنش رفاهی» هستند. این واکنش ممکن است در طول بحران اقتصادی، یا پس از یک دوره‌ی مداوم رکود اقتصادی، یا به دلیل دگرگونی در کنترل سیاسی ایجاد شده درباره‌ی مسایل غیراقتصادی ظهور کند.
با وجود این، یافته‌های تجربی در مورد رقابت سیاسی احزاب در زمان انتخابات نشان می‌دهند که وعده‌های انتخاباتی احزاب همواره مبدل به سیاست‌گذاری عمومی در جهت کمک به فقرا نمی‌شود.

دکتر محمود عبدالله زاده، مدیر مسئول و سردبیر فصلنامه‌ی اقتصاد سیاسی و عضو هیئت علمی پژوهشگاه علوم انسانی است.
[۱] Spatial Voting
[۲] median voter
محمود عبدالله‌زاده

منبع : سایت تحلیلی البرز