اجرای قانون بدون داشتن متولی مشخص

سرانجام رئیس‌جمهور در آخرین روزهای سال گذشته طی دستوری به معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری را پس از ۱۸ ماه از زمان تصویب صادر کرد. تاخیر ۱۸ ماه در اجرای این قانون در حالی اتفاق افتاده که قوانین از زمان تصویب قابلیت اجرایی خواهند یافت مگر آنکه در قانون تاریخ دیگری برای اجرا در نظر گرفته شود. ماده ۲ قانون مدنی مقرر می‌دارد: «ماده ۲- قوانین ۱۵ روز پس از انتشار در سراسر کشور لازم‌الاجراست مگر آنکه در قانون، ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد.» اما در قانون خدمات کشوری نه‌تنها چنین ترتیبی قائل نشده بود بلکه قانون تصریح داشت: در اجرای ماده ۱۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری تمامی قوانین و مقررات عام و خاص مغایر با این قانون از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون لغو می‌گردد. حال این سوال مطرح است مسوولیت تاخیر در اجرای قانون با کیست، آیا مقامی می‌تواند به هر دلیلی از اجرای قانون استنکاف نماید. به نظر می‌رسد برای تاخیر به عمل آمده دو فرضیه متصور است اول اینکه بار مالی ناشی از اجرای قانون تامین نشده است و دوم، ایرادات اساسی و چالش‌های فراروی اجرای قانون. در مورد بار مالی ناشی از اجرای قانون باید گفت چگونه دولت لایحه‌ای به مجلس تقدیم می‌کند که بار مالی آن ‌را در زمان تهیه لایحه نادیده می‌گیرد؟! ضمن اینکه براساس اصل هفتادوپنجم قانون اساسی طرح‌ها و لوایحی قابل طرح در مجلس شورای اسلامی است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد. سوالات و ابهامات فراوانی در این خصوص وجود دارد که به لحاظ مطول شدن از ذکر آن خودداری می‌شود. قانون مدیریت خدمات کشوری در پی برخی نابسامانی‌ها در نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳/۶/۱۳۷۰ از قبیل عدم افزایش ضریب حقوق کارکنان دولت متناسب با نرخ تورم و برخی افزایش‌های موضوع ماده ۶ قانون اخیرالذکر تحت عنوان فوق‌العاده جذب خلاف و مغایر فلسفه وجودی این ماده قانون و اعتراضات بخشی از پرستاران، معلمان، پزشکان و پیراپزشکان، کادر اداری قوه قضائیه و... به منظور بهبود وضعیت معیشتی کارکنان دولت، از سوی نمایندگان مجلس هفتم، دو طرح یکی برای ایجاد نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و دیگری برای ایجاد نظام هماهنگ و فراگیر پرداخت و مستمری بازنشستگان در تاریخ‌های ۲۱/۴/۱۳۸۳ و ۲۹/۶/۱۳۸۳ به تصویب رسید. در راستای اصلاح نظام پرداخت کارکنان دولت در سال‌های اخیر، مطالعاتی در سازمان امور اداری و استخدامی سابق و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به عمل آمده بود. با تصویب طرح‌های دوگانه فوق در مجلس شورای اسلامی، معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور طی جلساتی با جمع‌آوری مواد و بخش‌هایی از قوانین منسوخ و قوانین موجود یا تئوری‌های جدید مدیریت، لایحه‌ای تحت عنوان «لایحه مدیریت خدمات کشوری» تدوین نمود. این لایحه طی نامه شماره ۹۱۹۲/۳۰۱۸۶ مورخ ۲۰/۲/۱۳۸۴ برای سیر مراحل تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردید. در زمان تقدیم لایحه، برخی از نمایندگان محترم، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و تعدادی از کارشناسان و صاحب‌نظران علوم اداری ایرادات و اشکالات بسیاری را بر لایحه وارد دانستند. لایحه از نظر شکلی (صوری)، محتوایی (ماهوی) و اجرایی، در درون خود دارای تناقضات و تعارضات فراوانی بود. برخی از نمایندگان به منظور بهره‌برداری سیاسی در کسب آرای بیشتر جامعه کارمندی و انتخاب مجدد از حوزه انتخابیه دچار سیاسی‌کاری به چالش‌های اجرایی لایحه در صورت تصویب توجهی نداشتند و حتی به طرح‌های دوگانه‌ای که خود در مجلس تصویب کرده بودند توجه نکرده، زیرا لایحه تقدیمی دولت در خصوص ایجاد نظام هماهنگ پرداخت بسیار فراتر از قانون (مصوب ۲۱/۴/۱۳۸۳) بود و تقریبا کلیه قوانین استخدامی و حقوق اداری را دگرگون می‌ساخت و هیچ اثری از قانون ایجاد نظام هماهنگ فراگیر بازنشستگان (مصوب ۲۹/۶/۱۳۸۳) در لایحه وجود نداشت. برای روشنتر شدن موضوع به ایرادات، اشکالات اساسی و تناقضاتی که کماکان وجود دارد به‌طور کامل اشاره می‌شود: جناب آقای دکتر ناصر کاتوزیان استاد ممتاز حقوق دانشگاه تهران از میان مجموعه تعاریف حقوق این تعریف را می‌پسندد که حقوق: «مجموعه‌ای از قواعد الزام‌آور و کلی است که به منظور ایجاد نظم و استقرار عدالت، بر زندگی اجتماعی انسان حکومت می‌کند و اجرای آن از طرف دولت تضمین می‌شود.» فلسفه حقوق صفحه ۵۴۹. بنابراین الزام‌آور بودن، کلی بودن، تضمین اجرا و اجتماعی بودن به معنای ایجاد نظم و استقرار عدالت، ویژگی‌های عام قاعده حقوقی است، فارغ از این ویژگی‌های عام، روشن و صریح، قابل فهم بودن و بدون ابهام و ایهام بودن از دیگر ویژگی‌های قانون است. با توجه به مطالب مذکور، قانون مدیریت خدمات کشوری در مواردی از نظر کلی واجد شرایط یک متن حقوقی نیست که به برخی از این ویژگی‌ها و شرایط به‌طور خلاصه اشاره می‌شود:
▪ قابل فهم بودن:‌
قواعد حقوقی باید به زبانی ساده تبیین شود که برای عموم قابل فهم باشد و جامعه مورد نظر بتواند به سهولت جایگاه خود را بیابند.
▪ قابل اجرا بودن:
متون حقوقی باید به اندازه‌ای صریح، روشن و شفاف باشد که مجریان را در اجرا دچار شک، تردید و ابهام نکند و از برداشت‌های متفاوت یا تفسیرهای سلیقه‌ای جلوگیری کند.
▪ عدم انسجام و تعارض بین مواد:
در ماده ۱۰۳ و تبصره‌های آن شروط بازنشستگی به ۳۵ سال سابقه خدمت و ۷۰ سال سن افزایش یافته است. در صورتی‌که در ماده ۱۲۷ براساس قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت، کارکنانی که دارای ۲۵ سال سابقه خدمت می‌باشند با ۵ سال ارفاق می‌توانند با ۳۰ سال سابقه خدمت به افتخار بازنشستگی نائل آیند. در این صورت ملاحظه می‌گردد کارمندی با حداقل ۲۵ سال سابقه خدمت و ۵ سال سنوات ارفاقی می‌تواند بازنشسته شود. ولی کارمند دیگری با ۳۱ سال سابقه خدمت امکان بازنشسته شدن را ندارد و باید تا سن خدمتی ۳۵ سال، اجبارا در دستگاه بماند. از طرفی در کشوری که یکی از معضلات آن نرخ بالای بیکاری است، برای جذب فارغ‌التحصیلان و بیکاران، سن بازنشستگی را تقلیل می‌دهند نه افزایش. مساله دیگر امید به زندگی است. در قوانین جاری حداکثر سن بازنشستگی ۶۵ سال می‌باشد و در قانون مورد نظر ۶۵ سال به ۷۰ سال افزایش یافته است. در صورتی‌که براساس آمار وزارت بهداشت، درمان‌وآموزش پزشکی در سال ۱۳۸۶ امید به زندگی در ایران برای مردان ۷۰ و برای زنان ۷۳ سال اعلام شده است.
▪ ایجاد فضای پلیسی، رعب و وحشت در محیط کار:
در تبصره ۱ ماده ۹۱ قانون مقرر شده است «دستگاه‌های اجرایی موظف‌اند علاوه بر نظارت مستقیم مدیران از طریق بازرسی‌های مستمر داخلی توسط بازرسان معتمد و متخصص در اجرای این ماده نظارت مستقیم کنند. چنانچه تخلف هر یک از کارمندان مستند به گزارش حداقل یک بازرس معتمد به تایید مدیر مربوطه برسد، بالاترین مقام دستگاه اجرایی یا مقامات و مدیران مجاز می‌توانند دستور اعمال کسر یک‌سوم از حقوق، مزایا و عناوین مشابه و یا انفصال از خدمات دولتی برای مدت یک ماه تا یک‌سال را برای فرد متخلف صادر کنند.» تصور کنید هر مدیر، بازرسان معتمدی برای خود انتخاب کرده و براساس گزارش این بازرس فرد را به جرایمی که باید در دادگاه صالح به اثبات برسد به کسر حقوق و مزایا و یا انفصال از خدمت محکوم کند چه اتفاقات ناگواری در محیط کار رخ خواهد داد. راستی دفاتر بازرسی و رسیدگی به شکایات و یا واحدهای حراست که زیر نظر بالاترین مقام اجرایی دستگاه برای این منظور تشکیل شده‌اند با اجرای این بند قانون چه کار خواهند کرد؟! آیا با این شیوه بازرسی و نظارت، آنها منحل خواهند شد؟!
یکی از مسائل مهمی که برای اجرای این قانون مغفول واقع شده، کم ‌توجهی به مسوول اجرای قانون است. کلیه قوانینی که از زمان تاسیس قوه مقننه در ایران به تصویب رسیده، مجری قانون، نحوه اجرا و امکانات مورد نیاز اجرای قانون به‌صورت شفاف و مشخص آمده است. هر سازمان برای اجرای قانونی خاص با هدف مشخص تاسیس شده است.
از آنجایی که قانونگذار کار هجو و بیهوده‌ای انجام نمی‌دهد و تاسیس هر سازمان با دلایل کافی و نیاز جامعه انجام می‌پذیرد، حذف و انحلال آنها هم باید توسط همان مرجع انجام شود. در اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی، مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور به تفکیک به رئیس‌جمهور محول شده است. از این اصل چنین استنباط می‌شود که امور مربوط به برنامه و بودجه و امور مربوط به اداری و استخدامی کشور به‌لحاظ ماموریت‌ها، مسوولیت‌ها و تخصص‌های مختلف قابل جمع‌نبوده و برای هرکدام از انجام این امور سازمانی تاسیس شده و به‌لحاظ اهمیت جایگاه آنها این وظایف خطیر زیر نظر مستقیم رئیس‌جمهور قرار گرفته‌اند. بنابراین ادغام و انحلال آنها توسط مرجعی غیر از مرجع تصویب کننده مغایر قانون اساسی و قوانین موضوعه و مربوطه بوده است. هرچند با ایجاد معاونت‌های برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور برخی از کارشناسان و صاحبنظران معتقدند سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی کشور به نحوی احیا شده‌اند ولی این چنین نیست زیرا با بررسی احکامی که آقای رئیس‌جمهور برای معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی صادر کرده‌اند نشان می‌دهد اوضاع نظام اداری کشور بسیار وخیم و نگران‌کننده است. سازمان امور اداری و استخدامی و یا معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی وظیفه خطیر صیانت از نیروی انسانی اعم از نیروهای خدماتی، کارشناسی و مدیریتی، استخدام و ورود به خدمت، اصلاح ساختار کلان کشور، تنظیم روابط کارمندان دولت (به معنی عام کارگر) و دولت (به‌عنوان کارفرما) و... را به‌عهده دارد. بیش از ۲۰ ماه از مصوبه شورای عالی اداری مورخ ۱۸/۶/۱۳۸۴ موضوع تفکیک وظایف امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه و ایجاد دو معاونت تحت عناوین «معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» و «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی» و نزدیک به ۱۵ ماه از ابلاغ نمودار تشکیلاتی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهوری (۱۱/۹/۱۳۸۶) می‌گذرد. در ابلاغیه اخیر خطاب به معاونت توسعه مدیریت تصریح شده است نسبت به استقرار تشکیلات جدید با توجه به موارد زیر اقدام شود:
ـ تدوین شرح وظایف واحدهای سازمانی معاونت‌های «توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» و «برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی.»
ـ پست‌های سازمانی دو معاونت از محل پست‌های سازمانی «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» سابق تامین شود.
ـ ساختمان، امکانات، تجهیزات و منابع (انسانی، فیزیکی، مالی، اطلاعاتی و ردیف اعتباری) متناسب وظایف محوله و... بین دو معاونت توزیع و سازماندهی شود.
از زمانی که نمودار سازمانی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ابلاغ شده، کدام یک از مسوولیت‌های محوله انجام شده است؟! اغلب نیروی انسانی که در بخش اداری و استخدامی و در حوزه معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی فعالیت داشته‌اند با تفکیک وظایف و انتزاع وظایف امور اداری و استخدامی از بخش برنامه و بودجه و الحاق این وظایف به حوزه معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی در بلاتکلیفی به سر برده و مشکلات عدیده‌ای را متحمل شده‌اند. وضعیت به‌وجود آمده در حالی انجام می‌گیرد که صیانت از سرمایه انسانی بخش دولتی به عهده این معاونت گذاشته شده است و این بلاتکلیفی کارشناسان و خسارات روحی و روانی که به آنها وارد شده به آسانی قابل جبران نیست. با توجه به مطالب اخیر، اجرای این قانون نیاز به ساختار اداری مناسب و نیروی انسانی توانمند و معتقد دارد. در حال حاضر بخش اداری چندان مناسبی در ساختار کل کشور وجود ندارد و نیروی انسانی موجود (اکثریت بدنه کارشناسی) بنا بر عللی با همه کاستی‌ها کمترین انگیزه و اعتقادی به اجرای این قانون ندارند. اشاره به موضوع اخیر صرفا از این لحاظ انجام گرفت که تا حدودی مشکلات نداشتن متولی مستقل برای اجرای این قانون ترسیم شده و تبعات آن بازگو شود. با همه ایرادات و مشکلات اساسی مطروح، قانون برنامه و بودجه با توجه به ماموریت‌های اساسی پیش‌بینی شده در آن خود نیاز به ساختار مناسبی دارد و در این بخش نمی‌تواند مسوول اجرای قانون دیگری شود که با ماموریت‌های محوله هیچگونه سنخیت و هماهنگی ندارد.

منبع : روزنامه اعتماد ملی