موانع ساختاری مدیریت توسعه شهری در ایران

این مقاله بر آن است تا با رویکرد ساختارگرائی به بررسی ویژگی‌های ساختاری کلان مدیریت توسعه شهری ایران بپردازد. در این جهت، ویژگی‌های ساختاری مدیریت کلان برنامه‌ریزی توسعه شهری کشور از بررسی ترکیب و روابط بین اجزاء آن در فرآیند تصمیم‌گیری و اجراء طرح‌های توسعه استخراج می‌گردد. شاخص‌های مورد استفاده در این خصوص، اجزاء و عناصر ساختار مدیریت، انواع و فرآیند تهیه برنامه‌های توسعه شهری کشور است.
●●مقدمه
دوران حکومت پهلوی نقطه عطف مهمی در تاریخ تحولات اجتماعی ایران به‌شمار می‌آید. ”این دوره را از نظر تحول در روابط تولیدی می‌توان به دو دوره تقسیم کرد: دوره اول ۱۳۴۱-۱۳۰۴، مرحله گذار از روابط ارباب رعیتی به روابط سرمایه‌داری، و دوره دوم ۱۳۵۷-۱۳۴۲، مرحله رشد و گسترش روابط سرمایه‌داری و تبدیل آن به روابط مسلط تولیدی“ (سوداگر ۱۳۶۹-۱۱۲). دوره ۱۳۲۰ - ۱۳۰۰ که با ظهور رضاشاه آغاز و با سقوط او به پایان می‌رسد، نخستین مرحله از چرخه درازمدت احیاء استبداد و ترکیب آن با روش‌ها و آرمان‌های شبه مدرنیستی و شبه ناسیونالیستی است (کاتوزیان ۴۴:۱۳۷۲). در این نظام مدیریت شهری به تبع ساختاری کلان سیاسی کشور، دولتی و متمرکز بود و شهرداری نقش کارگزار دولت را در خدمات‌رسانی شهری ایفاء می‌کرد (مدنی‌پور ۱۱۳:۱۳۸۱). الگوهای برنامه‌ریزی شهری بر اساس تمایلات تجددگرایانه و مدرنیستی حاکمان دولت به نظام مدیریت شهری تحمیل شد. وقوع انقلاب اسلامی و تشکیل شوراهای اسلامی نیز در عمل تغییر اساسی در نظام مدیریت شهری کشور تحمیل شد. وقوع انقلاب اسلامی و تشکیل شوراهای اسلامی نیز در عمل تغییر اساسی در نظام مدیریت شهری کشور به‌وجود نیاورده‌اند.
این مقاله بر آن است تا ویژگی‌های ساختاری کلان مدیریت توسعه شهری کشور را با پاسخگوئی به‌ سؤالات ذیل استخراج نماید:
- ویژگی‌های عمومی ساخت سیاسی - مدیریتی و تأثیر آن بر ساخت فضائی شهر در ایران چیست؟
- محدودیت‌های ساختاری نظام مدیریت و برنامه‌ریزی توسعه شهری کشور کدام است؟
۱. ساختار کلان مدیریت و توسعه کشور
ویژگی‌های عمومی، جایگاه و نقش خرده ساخت سیاسی - مدیریت در نظام اجتماعی ایران و تأثیر آن بر توسعه عمومی و ساخت فضای شهری کشور را می‌توان در دو نوع نظام سنتی و شبه مدرنیستی یا شبه سرمایه‌داری خلاصه کرد:
۱-۱. نظام سنتی، ماقبل سرمایه‌داری
به‌طور کلی، نظام سنتی اجتماعی - سیاسی ایران از دو بخش طبقه حاکم و دستگاه دیوانی (دولت) از یک سو و عموم اقشار مردم و گاه یک قشر بینابینی از سوی دیگر تشکیل می‌شده است . در این نظام، دولت نماینده هیچ طبقه‌ای نبوده است. کلیه طبقات تحت سلطه دولت قرار داشتند و هیچ یک از طبقات در برابر دولت حقوقی نداشته است. به این ترتیب، دولت نه در رأس، بلکه در فوق طبقات (یعنی در فوق جامعه) قرار داشت. قانون، یعنی چارچوبی که تصمیمات دولت را محدود و قابل پیش‌بینی کند، وجود نداشت. قانون عبارت از رأی دولت بود که می‌توانست هر لحظه تغییر کند. چون همه حقوق اساساً در انحصار و همه وظایف بر عهده دولت بود و مردم اصولاً حقی نداشتند، وظیفه‌ای نیز در برابر دولت برای خود قائل نبودند (کاتوزیان ۱۴۷:۱۳۷۵،۷:۱۳۷۲؛۱۳۸۰ الف: ۱۰،۷).
در جامعه سنتی ایران، همانند سایر جوامعی شرقی و خاورمیانه، اگرچه عوامل مختلفی در ظهور شهرها دخالت داشته‌اند، اما وجود خرده ساخت سیاسی فردمدارانه، متمرکز و زورمدارانه، مهم‌ترین عامل بوده است. شهرها وابسته به جذب مازاد روستاهای پیرامون بوده‌اند خود فرمان به حساب نمی‌آمدند. قوانین جای در شهر و روستا، از مراکز دیگری صادر می‌شدند که مقتضیات مربوط به تداوم نظام سیاسی را مدنظر داشتند و توسط نظام سیاسی تدوین و زورمدارانه به اجراء درمی‌آمدند ، (پیران ۱۳۶۸ ب: ۴۵-۴۳). توسعه شهری در این دوره تحت قدرت عوامل حکومت محلی و مرکزی و بیشتر تحت‌تأثیر دو عامل مالکیت و نیازهای روزانه زندگی شکل می‌گرفت. بر این اساس، نظام فضائی گسسته بر محور دو حوزه روستائی تولیدکننده محصولات کشاورزی و شهری به‌عنوان محل استقرار حاکم و بزرگ‌ مالکان و گاه تولیدکننده ابزار کشاورزی و جذب مازاد کشاورزی به‌صورت محلی بوده است. از این رو نظام یا شبکه شهری مبتنی بر اهداف برنامه‌ریزی شده و برنامه‌های توسعه شهری وجود نداشته است. در این نظام، اراده و خواست حاکم محلی در تخصیص و کاربری ارضی شهری در جهت تأمین حداکثر منافع شخصی و حاکمیت مرکزی از طریق اخذ مالیات و بهره بیشتر تعیین‌کننده بوده است.
۲-۱. نظام شبه مدرنیستی - شبه سرمایه‌داری
روند تحول نظام اجتماعی - سیاسی ایران به سمت نظام سرمایه‌داری که از دورهٔ صفویه، خصوصاً قاجاریه آغاز شده بود، در زمان پهلوی تشدید شد. نظام سنتی ایران با تلفیقی از مؤلفه‌های مدرنیسم (سرمایه‌داری) در دوره پهلوی، منتهی به نظام جدید شبه مدرنیستی دولتی با تحکیم استبداد سنتی بر پایه‌های درآمدهای عظیم نفتی، ارتش مدرن و دستگاه دیوانسالاری گسترده گردید. به‌طور کلی، عدم پایگاه (مشروعیت) مردمی، استبداد سلطنتی نوگرا، گسترش سرطانی نهادهای سرکوب‌گر دولتی، سرمایه‌داری دولتی و وابستگی به امپریالیسم از ویژگی‌های سرمایه‌داری ایران در این دوره است (سوداگر ۱۱۷:۱۳۶۹ - ۱۱۴).
در شکل‌گیری نظام شبه مدرنیستی در ایران، با تأثیر از جوامع غربی، ضرورت برنامه‌ریزی و تهیه برنامه به‌عنوان ابزار و محل توسعه متمرکز دولتی نیز پدیدار شد. از این‌رو، برنامه‌های توسعه در مقیاس‌ها و موضوعات مختلف، از جمله توسعه شهری تهیه شدند. در این خصوص، نخستین برنامه توسعه ملی ایران با تصویب اولین برنامه هفت ساله عمرانی در ۱۳۲۷ آغاز شد. در این روند، برنامه‌ریزی شهری از الگو‌های برنامه‌ریزی جامع و متمرکز مربوط به مراحل آغازین برنامه‌ریزی در نظام مدرن اقتباس شده بود. این نوع برنامه‌ریزی با تأکید بر محصول و روش شناخت، تحلیل و طرح، به طرح کاربردی زمین در قالب سازمان فضائی سلسله مراتبی حوزه‌های شهری انجامید. این نوع برنامه‌ریزی و برنامه‌ها، گذشته از محدودیت‌های محتوائی، روش‌شناختی و فنی، از حیث مدیریت، با این سه مانع عمده ساختاری در ایران مواجه شدند:
۱. جامعه ایران فاقد ظرفیت‌های لازم تاریخی در زمینه‌های اجتماعی و سیاسی و زیرساخت‌های مادی بوده است؛
۲. به جهت عدم فهم مبانی فلسفی مدرنیته، به‌جای ایجاد ظرفیت‌های اجتماعی و سیاسی، برنامه‌های توسعه در ایران عمدتاً معطوف به زمینه‌های علمی و ظواهر تجدد (مدرنیزاسیون) شده است؛
۳. توسعه کم مهم‌ترین ویژگی‌اش ماهیت عمومی آن است، در ایران کاملاً دولتی بود.
دستگاه سیاسی شبه مدرنیستی که خود یکی از موضوعات و اهداف مهم توسعه ساختاری بوده، با در دست گرفتن عنان توسعه و به‌طور کلی به این چهار طریق بزرگ‌ترین مانع تحقق توسعه شده است:
۱. تهیه و هدایت برنامه‌ها در جهت منافع دولت؛
۲.عدم مشارکت مردم به‌عنوان اهداف اصلی برنامه‌ها؛
۳. عدم التزام علمی و اجرائی برنامه‌ها در موقع برخورد با منافع دولت؛
۴. عدم تهیه برنامه‌های کلیه سطوح و تکمیل نظام برنامه‌ها.
از این رو مشکل اصلی نظام مدیریت و برنامه‌ریزی ایران ساختار سیاسی غیردموکراتیک و دولت محوری آن بوده است. با فقدان نظام‌های دموکراتیک سیاسی و وجود نظام سیاسی متمرکز و یک طرفه، طبعاً نظام برنامه‌ریزی هم تحت این نظام سیاسی قرار می‌گیرد. با ارتزاق فکری نظام برنامه‌ریزی از حکومت، امکان جهت‌گیری مبتنی بر یک نظارت نظری مشخص به جز مقتضیات سیاسی و ثبات فرآیندی در آن به‌وجود نمی‌آید (ایمانی راد ۸۱:۱۳۷۷). پس از انقلاب اسلامی و استقرار حکومت جمهوری در ایران، علی‌رغم تغییرات اساسی در نظام سیاسی و اجتماعی کشور، تغییر اساسی در ساختار مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به‌وجود نیامد. بنابراین در نظام سیاسی شبه مدرنیستی ایران، دولت به جای مدیریت توسعه به مانع اصلی تکامل اجتماعی - سیاسی و تحقق توسعه تبدیل شده است (نگاه کنید به: مک‌لئود ۱۴۳:۱۳۷۷، الویری ۵۸:۱۳۷۷)، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ۲۳۲،۲۵۸:۱۳۸۲؛ سحابی ۱۲:۱۳۷۷، ۳؛ صادقی تهرانی ۴۷۶:۱۳۷۸).
۲. ساختار کلان مدیریت و توسعه شهری در ایران
نظام برنامه‌ریزی شهری و تهیه طرح‌های توسعه شهری در ایران متأثر از نظام کلان برنامه‌ریزی متمرکز دولتی - دیوانسالارانه و به‌نوعی متأثر از نظام رانتی است. بر این اساسی، عوامل نهادی و غیرنهادی (رسمی و غیررسمی) دولتی و بخش خصوصی ذی‌نفوذ در حاکمیت، به‌طور مستقیم و غیرمستقیم در سرتاسر فرآیند برنامه‌ریزی توسعه شهری بیشترین نقش و تأثیر را دارند. در این فرآیند اراده و حاکمیت فراقانونی، تغییر مستمر و تدریجی و گاه یکبار یا کنارگذاشتگی و بی‌اعتباری کل نتیجه و تولید برنامه‌ریزی، یعنی برنامه‌های توسعه شهری را موجب می‌شود.
پس از انقلاب اسلامی به رغم استقرار یک حکومت جمهوری در ایران، تغییر اساسی در ساختار مدیریت شهری به‌وجود نیامده بود. تشکیل شوراهای شهر اولین و مهم‌ترین گام در راه رفع موانع مذکور و مشروعیت دادن به نظام مدیریت شهری در ایران بوده است. با وجود این ”مدیریت امور شهری در کشور، علی‌رغم وجود محمل قانونی و سیاست‌های پیش‌بینی شده (و تشکیل شوراهای اسلامی شهرها)، به دلیل عدم [وجود] مکانیسم‌های کارآمد برای جلب مشارکت مردم، همچنان به‌صورت مدیریت متکی و معطوف به مرکز باقی مانده است“ (سازمان برنامه و بودجه ۲۶۵:۱۳۷۸). ساختار مدیریت شهری کشور نیز دارای همان ویژگی‌های ساختاری مدیریت کلان توسعه کشور، یعنی تمرکز دولتی، گستردگی و بوروکراتیک ناشی از ماهیت شبه مدرنیستی است. در این ساختار نه تنها امکان مدیریت واحد محلی و مشارکتی و تحقق برنامه‌ها و توسعه شهری میسر نیست، بلکه در آن برنامه‌های خرد و کلان متعددی در سلسله مراتب بالا به پائین فرآیند مدیریت و برنامه‌ریزی شهری وجود دارند که به‌جای ایجاد انتظام در مدیریت و توسعه شهری کشور، ابزار کنترل و اعمال منویات دولت مرکزی هستند. این عناصر را می‌توان به سه سطح ملی، منطقه‌ای و محلی تقسیم کرد.
▪عناصر رسمی دولت مرکزی در سطح محلی:
اداره آموزش و پرورش، امور اقتصادی و دارائی، بهداشت و درمان، تربیت بدنی، آب برق، گاز، مخابرات ...
▪فرمانداری - شورای اداری
عناصر دولت مرکزی در سطح منطقه‌ای: استانداری سازمان مسکن و شهرسازی - شورای عالی شهرسازی و معماری استان و کمیسیون
ماده ۵ - سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان - سازمان‌ همیاری شهرداری‌های استان
۱. تهیه شرح خدمات قرارداد تهیه طرح‌های جامع شهر؛
۲. رتبه‌بندی مهندسین مشاور معماری و شهرسازی؛
۳. معرفی و اولویت‌گذاری مشاوران از سوی وزارت مسکن و شهرسازی؛
۴. انتخاب مشاور تهیه‌کننده طرح؛
۵. انعقاد قرارداد تهیه طرح بین سازمان مسکن و شهرسازی و مهندسین مشاور؛
۶. شروع عملیات تهیه سند طرح؛
۷. ارائه برنامه و طرح تهیه شده به سازمان مسکن و شهرسازی و استان و بررسی در استان،
۸. ارائه طرح به شورای شهرسازی استان؛
۹. بررسی و کارشناسی طرح در کمیته فنی شورای شهرسازی استان؛
۱۰. ارائه نظرات کمیته فنی به همراه طرح به شورای شهرسازی استان؛
۱۱. بازگشت طرح از شورای شهرسازی استان به همراه نظرات شورا به سازمان مسکن و شهرسازی؛
۱۲. ارائه طرح از سازمان مسکن و شهرسازی به وزارت مسکن و شهرسازی؛
۱۳. ارائه در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیته‌های فنی آن و تصویب طرح؛
۱۴. ابلاغ طرح برای اجراء به وزارت کشور؛
۱۵ و ۱۶. ابلاغ طرح برای اجراء به استانداردی و شورا - شهرداری جهت اجراء؛
۱۷ و ۱۸ . اتخاذ تصمیم‌گیری‌ها و ضوابط طرح و اجراء آن در شهر (پس از تهیه طرح تفصیلی و تصویب آن در استان)؛
۱۹. نظارت سازمان مسکن و شهرسازی استان بر اجراء طرح؛
۲۰. طرح موارد مغایرت‌های اساسی طرح جامع با طرح تفصیلی در شورای عالی شهرسازی و تصمیم‌گیری در مورد آن؛
۲۱ تا ۲۴، ارائه تصمیم شورا به وزارت کشور و سپس استانداردی و شهرداری جهت اصلاح عملکرد طرح.۳. انواع برنامه‌های توسعه شهری در ایران
برنامه‌های توسعه شهری را می‌توان برنامه‌های توسعه محلی در حوزه شهری دانست. این برنامه‌ها در وضع موجود کشور به این قرار هستند:
طرح جامع شهر: طبق قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۶ تیر ۱۳۵۳ و اصلاحات بعدی آن، طرح جامعه شهر عبارت از طرح بلندمدتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه‌بندی مربوط به حوزه‌های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی و تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات و نیازمندی‌های عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهای خط (ترمینال) و فرودگاه‌ها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی، بهسازی و اولویت‌های مربوط به آنها تعیین می‌شود و ضوابط و مقررات مربوط به کلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهای تاریخی و مناظر طبیعی تهیه و تنظیم می‌گردد.
اگرچه ”طرح‌های جامع“، با ریشه در تفکر مدرنیسم در سازمان‌دهی شهرهای اروپائی و آمریکائی در سال‌های پس از جنگ‌ جهانی دوم نقش اساسی داشتند، اما از اواخر دهه ۱۹۶۰ و اوایل دهه ۱۹۷۰ از نظر روش‌شناسی و روش، فاقد اصالت پیوند نظام‌مند بین ”اندیشه“، ”واقعیت“، ”هدف“، ”عمل“ و ”توسعه“ شناخته و به مرور منسوخ شدند. در ایران نیز طرح‌های جامعه تفصیلی به اقتباس از الگوهای رایج در غرب از دهه ۱۳۴۰ تدوین شدند. این طرح‌ها علاوه بر داشتن آن نارسائی‌های محتوائی فاقد زمینه‌های سیاسی - اجتماعی لازم و دارای خلأ مدیریت هم بودند و حتی نتوانستند آن نقش سنتی خود را که در دنیای غرب بازی کردند. در ایران نیز داشته ‌باشند. بنابراین، اغلب این طرح‌ها، از جمله طرح جامع شهر تهران به دلیل عدم وجود سازمانی مشخص برای هماهنگی بین بخشی و اجزاء متفرق مدیریت شهری، یا ناقص اجراء شده یا کاملاً کنار گذاشته شده‌اند. علاوه بر نارسائی‌های مذکور، برخی ایرادهای فنی و روش‌شناختی این طرح‌ها را به اختصار می‌توان به این قرار برشمرد:
۱. عدم وجود حکومت واحد محلی و هماهنگی میان‌بخشی؛
۲. عدم جامعیت فراگیر روش‌شناختی و انطباق با واقعیت‌های اجرائی؛
۳. سیستم یک طرفه و متمرکز تصمیم‌گیری و عدم مشارکت شهرداری‌ها در فرآیند تهیه و تصویب؛
۴. تعطیل شدن عمل برنامه‌ریزی پس از تهیه، تصویب و ابلاغ طرح و قطع ارتباط بین تهیه‌‌کننده و مجری (سعیدنیا ۱۳۷۸ الف: ۱۲)؛
۵. طولانی بودن مدت زمان تهیه و تصویب؛
۶. عدم انعطاف‌پذیری شرح خدمات و انطباق با ویژگی‌های متفاوت شهرها؛
۷. عدم انطباق با قابلیت‌های مالی مجری؛
۸. عدم مشارکت شهروندان و تطبیق با نیازهای آنها؛
۹. فقدان توانائی سازمانی شهرداری‌ها در مدیریت توسعه شهری.
پس از آشکار شدن نارسائی‌ها و کنار گذاشتن الگوی طرح‌های چامع توسعه شهری در کشورهای اروپائی و آمریکا در دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰، الگوی برنامه‌ریزی ”ساختاری“ در انگلستان و کشورهای وابسته به آن، و الگوی برنامه‌ریزی ”راهبردی“ در کشور آمریکا و کشورهای وابسته به آن رواج یافت و جایگزین شیوه‌ها و الگوهای جامع متمرکز گردید. نارسائی‌های ساختار نظام مدیریت و برنامه‌ریزی طرح‌های توسعه شهری در ایران پس از یک دهه تجربه در اجراء، در میانه دهه ۱۳۵۰ آشکار شد و به سرعت تعمیق یافت و ماهیت و محتوای این طرح‌ها را نیز مورد هدف قرار داد. ولی کمیته بررسی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با مطالعه این نارسائی‌ها بازاندیشی و تغییر طرح‌های توسعه شهری کشور را در دستور کار خود قرار داده است.
●طرح تفصیلی: طبق قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن، طرح تفصیلی طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر، نحوه استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت‌های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین و نقشه‌ها و مشخصات مربوط به مالکیت بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می‌شود.
”طرح‌های تفصیلی تاکنون در ایران با این تصور تهیه شده‌اند که باید در آنها صرفاً جزئیات مربوط به گذربندی‌ها، تفکیک و قطعه‌بندی ارضی، نوع، ارتفاع و تعداد طبقات ساختمان‌ها و سایر تأسیسات و تسهیلات عمومی شهری در مقیاس ۱:۲۰۰۰ تعیین گردد. در حالی‌که طرح‌های تفصیلی بر اساس شرح خدمات اولیه و کنونی دارای محتوای تعریف شده وسیع، قابل توجه و متفاوت از تعبیر فوق بوده‌اند“ (شارمند ۲۸:۱۳۷۸).
پس از پیروزی انقلاب اسلامی، به جهت نارسائی‌های مذکور و لزوم بازنگری در طرح‌های جامع و تفصیلی، شرح خدمات جدیدی برای ان نوع طرح‌ها تهیه شد. به‌نظر می‌رسد که طرح‌های تفصیلی با محتوای این شرح خدمات (در صورت اجراء) می‌توانستند برای هدایت فعالیت‌های شهرسازی و استفاده از اراضی و در یک جمله، توسعه هماهنگ و موزون شهر به‌طور کامل مورد استفاده قرار گیرند. موضوع قرارداد (پیوست شماره ۱) تهیه این طرح که به قرارداد تیپ شماره ۱۲ (قرارداد تهیه طرح‌های توسعه و عمران حوزه نفوذ و تفصیلی شهرها) با ۸ پیوست، مصوب ۶/۱۰/۱۳۶۳ معروف است، شامل موارد ذیل است:
- انجام مطالعات و تهیه طرح‌ها و برنامه‌های توسعه و عمران شهر و حوزه نفوذ آن - پیوست ۳.
- انجام مطالعات و تهیه طرح‌های تفصیلی - پیوست ۴.
- انجام مطالعات و تهیه نقشه‌های جزئیات شهرسازی مربوط به برنامه‌های ۵ ساله عمرانی شهر - پیوست ۵.
- نظارت بر اجرای طرح توسعه و عمران شهر و برنامه ۵ ساله عمرانی شهر و فعالیت‌های عمرانی حوزه نفوذ آن - پیوست ۶ (سازمان برنامه و بودجه ۱۳۶۳).
طرح‌های توسعه و عمران، حوزه نفوذ و تفصیلی شهرها، علی‌رغم تحولات قابل توجه، تفاوت محتوائی چشمگیری با طرح‌های جامع نداشته و با وجود اینکه از نظر شرح خدمات، موضوع قرارداد شامل استفاده از خدمات مهندسی مطالعات و تهیه طرح‌ها و برنامه‌های توسعه و عمران حوزه، نفوذ تهیه طرح‌های تفصیلی، نقشه‌های جزئیات شهرسازی، نظارت بر اجراء طرح‌ها و برنامه‌های پنج‌ساله عمرانی شهر می‌باشد، ولی در عمل تاکنون تنها شامل دو بخش مطالعات مربوط به حوزه نفوذ و طرح جامع شهر و مطالعات تفصیلی بوده‌اند و بخش‌های تهیه نقشه‌های جزئیات شهرسازی و نظارت بر اجراء آنها جامه عمل نپوشیده است (شارمند ۳۹:۱۳۷۸)، از جمله نکات حائزاهمیت سازمان پیش‌بینی شده شرح خدمات طرح‌های توسعه و عمران، حوزه، نفوذ و تفصیلی شهرها، نظارت مشاور یا دستگاه تهیه‌کننده طرح بر اجراء توسعه و عمران شهر و همکاری منظم و مستمر با شهرداری‌ها در جهت تحقق این طرح‌ها به این قرار است:
- همکاری با شهرداری در زمینه تشکیل و تجهیز واحدهای برنامه‌ریزی فنی، کنترل و هدایت فعالیت‌های عمرانی شهر و حوزه نفوذ و آموزش کادر فنی شهرداری؛
- تکمیل و اصلاح نقشه‌های تفصیلی و جزئیات شهری در حین اجراء و نظارت عالیه بر اجراء نقشه‌ها؛
- پیشنهاد تجدیدنظر و تغییر در برنامه‌ها و طرح‌های عمرانی شهر پس از پایان دوره سه ساله و به‌هنگام نمودن طرح‌ها و برنامه‌ها؛
- انجام مطالعات تکمیلی در حوزه نفوذ شهر و تنظیم پیشنهادهای مشخص اجرائی (سازمان برنامه و بودجه ۱۳۶۳).●طرح هادی‌شهر
طرح هادی‌شهر طرحی است که در جهت گسترش آتی‌شهر و نحوه استفاده از زمین‌های شهری برای عملکردهای مختلف به‌منظور حل مشکلات حاد و فوری شهر و ارائه راه‌حل‌های کوتاه‌مدت و مناسب برای شهرهای با جمعیت کمتر از ۵۰,۰۰۰ نفر که فاقد طرح‌های جامع شهری می‌باشند، تهیه می‌شوند. از نارسائی‌های این طرح‌ها ویژگی فیزیکی - کالبدی آنها در تأثیرپذیری از طرح‌های جامع شهری است.
●برنامه‌نوسازی، عمران و اصلاحات شهری (پنج‌ساله)
بر اساس ”قانون نوسازی و عمران شهری“ مصوب ۱۳۴۷، شهرداری‌ها مکلف به تهیه، تصویب و اجراء برنامه پنج‌ساله نوسازی و عمران شهری هستند. به موجب ماده ۱ قانون مذکور، ”نوسازی و عمران و اصلاحات اساسی و تأمین نیازمندی‌های شهری و احداث و اصلاح و توسعه معابر و ایجاد پارک‌ها و پارکینگ‌ها (توقفگاه‌ها) و میدان‌ها و حفظ و نگهداری پارک‌ها و باغ‌های عمومی موجود و تأمین سایر تأسیسات موردنیاز عمومی و نوسازی محلات و مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها از وظایف اساسی شهرداری‌ها در اجراء وظایف مذکور مکلف به تهیه برنامه‌های اساسی و نقشه‌های جامع هستند“. بر اساس ماده ۲ این قانون، ”در شهر تهران از تاریخ اول فروردین ۱۳۴۸ و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور تعیین را اعلام کند به کلیه اراضی و ساختمان‌ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه به مأخذ پنج در هزار بهای آنها که طبق مقرارت این قانون تعبین خواهد شد برقرار می‌شود. شهرداری‌ها مکلف هستند بر اساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصراً به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند. مصرف وجوه حاصل از اجراء این قانون در غیر موارد مصرف در این قانون حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولت خواهد بود“. به موجب ماه ۱۵ این قانون، ”شهرداری‌های مشمول ماده ۲ این قانون مکلف هستند با راهنمائی وزارت کشور، برنامه عملیات نوسازی و عمران و اصلاحات شهر را برای مدت پنج سال بر اساس نقشه جامع و در صورتی که شهر فاقد نقشه جامع باشد بر اساس احتیاجات ضروری شهر و با رعایت اولویت آنها در حدود منابع مالی مقرر در این قانون و سایر امکانات مالی شهرداری تنظیم کرده و طرح‌های مربوط را بر اساس آن اجراء کنند“ (حجتی اشرفی ۱۳۷۹: ۵۶، ۱۰۱، ۱۰۵).
●برنامه اجرائی کوتاه‌مدت (سالانه)
برنامه کوتاه‌مدت اصولاً یک برنامه سالانه و بخشی از برنامه میان‌مدت (پنج ساله) است که با تفصیل بیشتر و دقیق‌تر برآورد و تنظیم می‌شود و مبنای تنظیم بودجه سالانه قرار می‌گیرد. در واقع اصطلاح بودجه برنامه‌ای نیز از ارتباط بودجه با برنامه سالیانه ناشی شده است. این برنامه حاوی نقشه‌های دقیق اجرائی، مشخصات دقیق فنی، زمان‌بندی اجراء و پیشرفت و سازمان اجرائی هر یک از پروژه‌ها، رابطه هر پروژه با سایر پروژه‌ها و سایر مسائل جزئی و تفصیلی اجراء پروژه است. بر اساس ماده ۲۳ آئین‌نامه مالی شهرداری‌ها، بودجه سالانه شهرداری عبارت از یک برنامه جامع مالی است که در آن کلیه خدمات و فعالیت‌ها و اقداماتی که باید در طی سال مالی انجام شود همراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدهای لازم برای تأمین هزینه انجام آنها پیش‌بینی می‌شود و پس از تصویب انجمن (شورای) شهر قابل اجراء است. بر اساس ماده ۲۵ این قانون، بودجه شهرداری‌ها باید بر اساس برنامه‌ها و وظایف و فعالیت‌های مختلف و هزینه هر یک از آنها تنظیم شود.
●●خلاصه و نتیجه‌گیری
ساختار مدیریت و برنامه‌ریزی کلان توسعه و شهری ایران، دارای ویژگی‌های غالب شبه مدرنیستی است که به رغم پیش‌بینی برخی مؤلفه‌ها و شاخص‌های مدیریت دموکراتیک در آن، این مؤلفه‌ها در بسیاری از موارد یا تحقق پیدا نکرده یا در صورت تحقق، از کارکردهای مورد انتظار مبتنی بر ماهیت واقعی خود بازمانده‌اند. بر همین اساس نظام برنامه‌ریزی کشور که به‌صورت جامع و متمرکز شکل گرفته است. علی‌رغم تمام مسائل و مشکلات فلسفی و روش‌شناختی، کارائی لازم و ممکن خود را با تأثیرگذاری مؤلفه‌های مدیریت سنتی از دست داده است. در واقع برنامه‌ریزی در ایران از حیث ساختاری، فاقد زمینه‌های اجتماعی - سیاسی بوده و به‌جای محمل توسعه، در عمل ابزاری در دست دولت و معطوف به ابعاد مادری و عمرانی ملی شده است. در این ساختار، مدیریت و برنامه‌ریزی به‌جای تحقق توسعه، مانع اصلی توسعه است.
نظام برنامه‌ریزی کانون توسعه کشور، به‌علت عدم برنامه‌های راهبردی و آمایشی تا برنامه‌ چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، فاقد هر گونه اهداف درازمدت توسعه بوده است. در یک ساختار دیوان‌سالارانه مبتنی بر سلسله مراتب بزرگ‌ترین تا پایین‌ترین سطح برنامه‌ریزی (کشور - ده)، حجم بسیار زیاد برنامه‌ها، تشکیلات و عوامل درگیر در برنامه‌ریزی، امکان تدفیق و تعمیق برنامه‌ریزی‌ها و برنامه‌های تدوینی را غیرممکن ساخته است. به جهت عدم اعتبار لازم برنامه‌ریزی و التزام برنامه‌‌ای مدیریت، بسیاری از سطوح برنامه‌ریزی تحقق پیدا نکرده و نظام برنامه‌ریزی و برنامه‌های توسعه کشور شکل نگرفته است .
اگرچه در تهیه برنامه‌های میان‌مدت توسعه اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی کشور، فرآیند برنامه‌ریزی در مرحله تهیه برنامه به‌صورت غیرمتمرکز و با اعلام اهداف و سیاست‌ها از بالا و تهیه و تدوین برنامه از پایین است، اما به جهت عدم برنامه‌های توسعه ناحیه‌ای و روستائی و عدم امکان اعلام برنامه‌ای نیازهای آن سطوح، فرآیند پائین به بالای مذکور بیشتر شکلی و دیوان‌سالارانه است. بر این اساس و با توجه به اهداف این مقاله، ویژگی‌های عمومی و موانع ساختاری نظام مدیریت و برنامه‌ریزی توسعه در ایران را می‌توان در موارد زیر برشمرد:
۱. به شدت دولتی، متمرکز، بخشی و از بالا به پایین است؛
۲. بسیار گسترده و دیوان‌سالارانه است؛
۳. سیاست‌زده، فاقد انتظام و ناکارآمد است؛
۴. فاقد اندیشه و فرآیند توسعه است؛
۵. فاقد التزام عملی فراگیر دستگاه‌ها و عناصر مدیریت از اصول و برنامه‌های رسمی توسعه است؛
۶. فاقد مشارکت احزاب، تشکل‌های غیردولتی و مردم است؛
۷. فاقد ظرفیت‌های لازم برنامه‌ریزی توسعه در سطوح پایین مدیریتی است؛
۸. فاقد برنامه‌ریزی نظام‌مند است؛
۹. فاقد ظرفیت‌های لازم تحقق توسعه است.
نظام مدیریت شهری کشور نیز دارای همان ویژگی‌ها و محدودیت‌های ساختاری نظام کلان توسعه کشور است. در این نظام، مدیریت مستقل محلی به رغم شکل‌گیری شوراهای اسلامی شهر شکل نگرفته است و کلیه اجزاء و عناصر دولت مرکزی دارای نقش و منافع مشترک متداخل و لایه لایه در حوزه مدیریت و فضای شهری هستند. در این نظام طرح و برنامه‌های توسعه شهری، تحت‌تأثیر اراده دولت و عناصر رسمی و غیررسمی دولت در سطوح مختلف ملی، منطقه‌ای و محلی است. در این نظام، عناصر و برنامه‌های متعدد سلسله مراتبی، پیش از ایجاد انتظام در مدیریت و توسعه شهری کشور، به ابزار اعمال منویات مدیریت شهری تبدیل شده‌اند. به همین جهت، اغلب طرح‌های توسعه شهری کشور، از جمله شهر تهران، گذشته از نارسائی‌های فنی و روش‌شناختی، عدم هماهنگی‌‌های بین بخشی و اعمال سلایق مدیریتی، یا ناقص اجراء یا کاملاً کنار گذاشته شده‌اند. عدم مشارکت شهرداری‌ها و مردم به‌عنوان مجریان و مصرف‌کنندگان اصلی در تهیه طرح‌های توسعه شهری، موجب عدم انطباق این طرح‌ها با واقعیت‌های محلی و اجرائی، عدم ارتباط نظام‌مند سطوح و تعیین شدن عمل برنامه‌ریزی پس از تهیه، تصویب و ابلاغ طرح شده است. عدم تهیه برنامه‌های نوسازی، عمران و اصلاحات یا برنامه پنج‌ساله توسط شهرداری‌ها به‌عنوان سند و ابزار اجرائی نمودن طرح‌های جامع و تفصیلی و موضوعی در راستای قاعده‌مندی رفتار و اقدامات مدیریت شهرداری‌ها و نهایتاً تحقق توسعه شهری، حداقل در بخش فضائی، کالبدی شهری، یکی از نمونه‌های بارز بی‌اعتباری توسعه برنامه‌ای شهرها در ایران است

موسی‌ کمانرودی کجوری