اقتصاد سیاسی بودجه ۱۴۰۵: طرحی برای مدیریت بحران عمیق اقتصادی

دنیای اقتصاد/متن پیش رو در دنیای اقتصاد منتشر شده و بازنشرش در آخرین خبر به معنای تاییدش نیست

مسعود روغنی زنجانی، اقتصاددان و رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه، به تازگی در یک گفت‌وگو به بررسی لایحه بودجه سال۱۴۰۵ پرداخته است. لایحه بودجه۱۴۰۵ با رویکردی «به‌شدت انقباضی» از سوی دولت به مجلس ارائه شده و به گفته مسعود روغنی زنجانی، هدف اصلی آن نه رشد رفاه، اشتغال یا تولید، بلکه مدیریت بحران عمیق اقتصادی کشور است. روغنی زنجانی اشاره کرد که محدودسازی اطلاع‌رسانی پیش از تقدیم لایحه نشان‌دهنده شرایط اضطراری و کاهش شدید قدرت مانور مالی دولت است. به باور او، چسبندگی بالای هزینه‌های جاری، به‌ویژه در حوزه‌های امنیتی و برخی نهادهای فرهنگی، امکان اصلاحات جدی را محدود کرده و سیاست انقباضی در بستری از تورم بالا، کسری مزمن بودجه، افت رشد اقتصادی و محدودیت جذب منابع جدید اتخاذ شده است.

روغنی زنجانی با اشاره به شاخص‌های کلان، چشم‌انداز ۱۴۰۵ را تداوم تورم بالا، رشد اقتصادی منفی یا ضعیف، تشدید نابرابری، کاهش سرمایه‌گذاری و افزایش بیکاری می‌داند و نتیجه گرفت که از این بودجه نمی‌توان انتظار بهبود معیشت یا کیفیت خدمات داشت. او اجرای عملی بودجه را نیز وابسته به متغیرهای نامطمئن سیاسی و درآمدی دانست و با مقایسه شرایط کنونی با سال‌های جنگ، بر ضرورت تغییر پارادایم حکمرانی اقتصادی تاکید کرد.

لایحه بودجه۱۴۰۵ پس از مدت‌ها، سرانجام از سوی دولت به مجلس تقدیم شد؛ بودجه‌ای که با عنوان «سیاست انقباضی شدید» مطرح شده و واکنش‌های مختلفی را در میان نمایندگان، کارشناسان و افکار عمومی برانگیخته است. مسعود روغنی زنجانی، رئیس اسبق سازمان برنامه و بودجه در گفت‌وگو با اقتصادنیوز گفت: هدف اصلی این بودجه مدیریت بحران اقتصادی کشور است و نباید انتظار رشد رفاه، اشتغال یا تولید را از آن داشت.

 روغنی زنجانی با اشاره به اینکه برای اولین‌بار دولت قبل از تقدیم لایحه بودجه به مجلس، اطلاع‌رسانی عمومی درباره آن را محدود کرده است، گفت: به‌نظر می‌رسد ضرورت این کار برآمده از شرایط بحرانی مالی و اقتصادی کشور و هماهنگی با مجلس و نهاد بالادستی برای تصمیمات لازم برای مقابله با بحران بوده است. خود این کار نشان از حیاتی بودن تصمیمات راهبردی است که متغیر‌های مالی و اقتصاد بودجه ضرورت آن را برای مسوولان دیکته می‌کنند و نشان می‌دهد که قدرت مانور از حوزه مالی دولت و اقتصاد رخت بر بسته و باید تغییرات دیگر و مهمی در پارادایم حکمرانی اقتصادی  انجام گیرد تا نفس‌های بریده و به‌تنگ‌آمده متغیر‌های اقتصادی با مراقبت‌های ویژه و تدبیر، بازیابی شود و به تدریج نقش اصلی خود را برای حیات‌بخشی عزتمندانه زندگی جامعه ایران بازی کند.

او افزود: لایحه تقدیم شد و داده‌های کلیدی آن در معرض افکار عمومی و نخبه‌ها و اندیشمندان و کارشناسان مالی و اقتصادی قرار گرفت. آنچه در ارزیابی اولیه در افکار عمومی، میان نمایندگان مجلس و از سوی خود دولت از ویژگی این بودجه مطرح شد، انقباضی بودن لایحه بودجه ۱۴۰۵ بود که قطعا از این زاویه می‌توان انقباضی بودن این بودجه را تایید کرد و البته جای برخی کاهش‌ها در هزینه بودجه همچنان باقی است که به احتمال ذی‌نفع آنها -که عمدتا ذی‌نفع‌های تازه‌وارد به بودجه دولتی در حوزه فرهنگی هستند-  با حضور موثر در نها‌دهای خارج از دولت و حضور موثر در مجلس، امکان حذف آنها را از دولت و سازمان برنامه گرفته‌اند.

اما سیاست انقباضی در چه شرایطی انجام می‌گیرد؟ سیاست‌های انقباضی بر اساس تجربه کشور‌ها در دنیا معمولا در شرایطی اتخاذ می‌شود که اقتصاد کشور با تورم فزاینده روبه‌رو است، رشد تولید ناخالص داخلی روند نزولی دارد و امکان جذب منابع جدید برای جبران کسری‌ها یا تامین هزینه‌های مورد نیاز کاهش یافته است و بودجه با کسری مزمن روبه‌رو است. به عبارتی، نرخ رشد درآمدها به کندی گرایش دارد و نرخ رشد هزینه‌ها به سرعت افزایش پیدا می‌کند و این وقتی تشدید می‌شود که در نظام تصمیم‌گیری ذی‌نفع‌های کلیدی به‌دلیل منافع خود جسبندگی شدیدی به سیاست‌های راهبردی خود دارند و انعطاف پذیری آنها در این زمینه بسیار کم است. لذا امکان چرخش در سیاست‌های راهبردی برای اصلاح امور اقتصادی و به‌خصوص در بودجه را نمی‌دهد.

 او در پاسخ به پرسش علت رسیدن به چنین شرایطی گفت: این داستان بلندمدت سیاستگذاری در حوزه اقتصاد و تنظیم بودجه از قبل از انقلاب شروع شد و بعد از انقلاب نیز ادامه یافته است. برای نمونه اجازه بدهید نگاهی به شاخص‌های کلان اقتصاد سال ۱۴۰۴ و پیش‌بینی این متغیر‌ها را بیندازیم تا روشن شود که این بودجه در چه بستری تهیه شده و تنظیم‌کنندگان آن با چه محدودیت‌هایی روبه‌رو هستند.

با فرض تداوم وضع موجود و ادامه سیاست خارجی فعلی و شرایط حاکم بر روابط ما با آمریکا و اسرائیل که همچنان جنگی است: نرخ تورم بین ۵۰ تا ۶۰درصد در سال جاری بوده و بر اساس همین بودجه در صورت تحقق ارقام منابع آن، نرخ تورم برای ۱۴۰۵بین ۵۰-۴۵درصد خواهد بود. نرخ رشد اقتصادی برای سال جاری ۰.۳درصد بوده و برای سال آینده بین منفی ۰.۳ تا منفی ۰.۶درصد پیش‌بینی می‌شود و این به معنی کاهش رفاه عمومی خواهد بود. ضریب جینی برای سال آینده بین ۰.۳۸۲ تا ۰.۳۸۸ پیش‌بینی می‌شود که به معنی تشدید فاصله طبقاتی است و باید به کسانی که به نام عدالت این وضع را بر کشور تحمیل کرده‌اند، تبریک گفت.

در سال جاری پیش‌بینی می‌شود ۳۵۰ هزار تا ۴۰۰ هزار شغل از دست رفته و به بیکارها اضافه شوند و سرمایه‌گذاری ناخالص هم تا ۵.۸درصد کاهش و بیکاری تا ۹.۳درصد افزایش پیدا خواهد کرد. از نظر من با این شرایط از این بودجه چه انتظاری می‌توان داشت؟ رفاه؟ نه. توزیع عادلانه؟ نه. ارائه کالا و خدمات با کیفیت؟نه. با همه زحماتی که دولت می‌کشد و خدمات در اختیار مردم گذاشته می‌شود، آیا این کالا و خدمات باکیفیت است؟ نه.

چسبندگی بالا و هزینه‌های جاری، قدرت مانور را از دولت گرفته و اکثر این ارقام ماهیت دیکته‌شده به دولت دارند؛ با توجه به همه این موارد، بودجه تنظیم‌شده قابل قبول و قابل فهم است. او افزود: اما اینکه آیا این بودجه در عمل هم به همین شکل اجرا خواهد شد؟ همچنان جای سوال است. نمی‌دانیم آیا تنش با اسرائیل به جنگ مجدد منجر می‌شود؟ آیا آمریکا وارد این درگیری خواهد شد و از آن حمایت می‌کند یا نه؟ آیا مذاکره‌ای با آمریکا صورت خواهد گرفت و سیاست در برابر کشورهای همجوار تغییر خواهد کرد یا نه؟ آیا درآمد‌های نفتی محقق خواهد شد؟ آیا مالیات با توجه به رشد ۴۰درصدی آن و رشد ۰.۳درصد در تولید ناخالص داخلی در سال ۱۴۰۴ که ظرفیت اخذ مالیات را کاهش می‌دهد، محقق خواهد شد یا مجبور به استفاده از منابع بیشتر از صندوق توسعه ملی خواهد شد و...؟ همه این عوامل بر اجرای بودجه اثرگذار هستند.

من نمی‌دانم در چنین شرایطی چرا نهادهایی چون آستان قدس به کمک دولت نمی‌آیند. در دوره جنگ بخشی از منابع این آستان مقدس صرف هزینه‌هایی برای حمایت از رزمنده‌ها می‌شد، آیا شرایط فعلی خیلی بهتر از شرایط آن دوره است؟ در حال حاضر آستان تا جایی که من می‌دانم حدود ۴۸۰میلیارد تومان به دولت مالیات می‌دهد؛ ولی به‌صورت جمعی خرجی مجدد به خود آستان برمی‌گردد. آیا بهتر نیست با یک موافقت‌نامه این مبلغ ولو ناچیز برای کمک به پروژه‌های مناطق محروم به دولت واگذار شود. در اینجا من باید یه یک مصاحبه اشاره کنم که در آن اعلام کردم شرکت‌های تابع آستان وام ارزی از صندوق توسعه ملی می‌گیرند، ولی پس نمی‌دهند. به جای ۱۵‌میلیون یورو، ۱۵‌میلیارد دلار اعلام کردم که بازتاب خوبی نداشت. به این وسیله آن را تصحیح و از معاونت اقتصادی آستان عذرخواهی می‌کنم. براساس گزارش مقامات اقتصادی، آستان سیاست مدیریت شرکت‌ها را کنار گذاشته و آنها را وارد بورس می‌کنند که قدم خوبی برای جدا شدن آستان از شرکت‌داری است. 

اجازه بدهید من به تجربه خودم در رابطه با این بودجه و بودجه سال‌های ۱۳۶۵ و ۱۳۶۶ بپردازم. از زاویه سنجه‌های کلان بودجه هم می‌توان به این دو مقطع پرداخت که مالیه عمومی این دو مقطع علائم خوبی به حاکمیت نمی‌دهند. همان‌طور که در ابتدا گفتم، بودجه و اقتصاد از نفس افتاده و احتیاج به مراقبت‌های اندیشه‌ای برای بازیابی آن است و آن تغییر درسیاست‌های راهبردی حکمرانی است.

در سال۱۳۶۵ به‌دلیل شرایط ویژه‌ای که تا حدود زیادی قابل مقایسه با سال۱۴۰۴ است برای مقابله با کاهش شدید درآمدهای نفت و شرایط جنگی حاکم بر اقتصاد، تمام متغیرها تحت‌تاثیر این شرایط قرار داشت، لذا برنامه‌ای به ضرورت تنظیم شد. در ابتدای این برنامه آمده است... در راستای انواع توطئه‌های استکبار جهانی، دولت جمهوری اسلامی موضوع سقوط قیمت نفت در بازارهای جهانی را یکی از مکرهای جدید استکبار به سرکردگی شیطان بزرگ می‌داند. آمریکا با همدستی ایادی چپاولگر خود در جهان با اهدافی چندگانه که یکی ازمهم‌ترین آنها یقینا به سازش کشاندن انقلاب اسلامی و خاموش کردن شعله‌های اسلام‌خواهی در سراسر جهان است، این توطئه را سامان داد… و در ادامه این برنامه آمده است:

۱. ....

۲. بر اساس محدودیت‌های ارزی تنظیم شده است.

۳. ...

۴.... به‌منظور کنترل مشکلات ناشی از کمبود منابع است و دید توسعه‌ای ندارد.

و در ادامه اهم اهداف را به شرح زیر اعلام می‌کند:

۱. تامین کلیه نیاز‌های جنگ تحمیلی با استفاده از حداکثر امکانات داخلی.

۲. ...

۳. تامین حداقل نیازهای معیشتی جامعه انقلابی و در حال جنگ با قیمت‌های تثبیت‌شده و تلاش در جهت کنترل سطح عمومی قیمت‌ها.

...

حال به بخشی از اهداف بودجه ۱۴۰۵ توجه کنید:

اصول حاکم بر بودجه سال ۱۴۰۵

همپای تاکید بر دیپلماسی فعال و منعطف برای حل مشکلات بین‌المللی پیش روی کشور، اصول حاکم بر لایحه بودجه ۱۴۰۵ عبارتند از:

۱. تامین معیشت عموم مردم و حمایت از محرومین

۲. تقویت بنیه دفاعی و امنیتی کشور… .

با مقایسه این دو، ما به چه نتایجی می‌رسیم؛ مهم‌ترین و اصلی‌ترین نتیجه این است: همچنان مردم با مشکلات معیشتی روبه‌رو هستند و همچنان ما در حال جنگیم؛ آن هم بعد از گذشت چهل سال. در ۱۳۶۵ این برنامه نتوانست پاسخ‌گوی شرایط پیش‌آمده باشد و لذا «برنامه بحران» نوشته شد که بسیار سخت بود و تقریبا در آن فعالیت‌های برخی بخش‌های اقتصادی کلا متوقف می‌شد و فقط رساندن حداقل‌ها به مردم و مقاومت، اهداف اصلی این «برنامه بحران» بود. در این شرایط باز نتیجه‌ای حاصل نشد و حاکمیت با دوراندیشی قطعنامه۵۹۸ را پذیرفت. 

در انتها به سازمان برنامه چند توصیه دارم:

۱. آثاراین بودجه بر متغیرهای اقتصادی را هم برای مراکز تصمیم‌گیری وهم نخبه‌ها و اندیشمندان این حوزه منتشر کند و در کنار آن گزارشی دیگر برای درک عمومی به زبان ساده تهیه شود.

۲. گزارشی از تاثیر این بودجه و بودجه سال جاری هزینه‌های خانوارهای شهر و روستا تهیه کند. حتما به زبان ساده هم تهیه شود.

۳. در سال ۱۴۰۲ سازمان گزارشی از برنامه استفاده از نرم‌افزار ماژول‌های مالیه عمومی (Enterprise Resource Planning) را مطرح کرد. این برنامه که در نظام بودجه‌ریزی کشورهایی چون آمریکا، سنگاپور، امارات متحده و انگلیس مورد استفاده قرار گرفته است، به‌طور جد دنبال شود.

۴. سازمان به‌طور جد به دنبال انتقال وظیفه ذی‌حساب از وزارت امور اقتصادی و دارایی به سازمان برنامه و بودجه باشد. این حلقه آخر چرخه بودجه بعد از انتقال بودجه‌ریزی به سازمان برنامه، به‌دلیل یک تصمیم غلط در دوره هویدا، همچنان در وزارت امور اقتصادی و دارایی مستقر است. اگر به دنبال تحقق بودجه عملیاتی یا استفاده از ماژول‌ها هستید، باید ذی‌حساب‌ها به سازمان برنامه بودجه منتقل شوند.