به گزارش روز نو درست در میانه همین دوگانه است که سیاست اجتماعی ایران این روزها قرار گرفته است. احمد میدری، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی روز سهشنبه ۲۷مرداد از بررسی افزایش مبلغ کالابرگ سخن گفت، اما بلافاصله سه پرسش را کنار آن گذاشت: افزایش بهچه میزان باشد، کدام گروهها را دربرگیرد و آثار اقتصادی آن از جمله بر تورم چه خواهد بود. همزمان معاون سیاستگذاری پولی بانک مرکزی نیز از تلاش دولت برای یافتن منابع مالی پایدار برای ادامه اجرای کالابرگ خبر داده است.
همین چند جمله شاید خلاصه مناسبی از دشواری سیاست حمایتی در اقتصاد امروز ایران باشد. از یک طرف افزایش قیمت مواد غذایی و کاهش قدرت خرید کنارکشیدن دولت از حمایت از خانوارهای کمدرآمد را دشوار میکند. از طرف دیگر حمایت گسترده و دائمی هزینه دارد و اگر برای این هزینه منبع قابلاتکایی وجود نداشته باشد مساله رفاهی خیلی زود بهمساله بودجه تبدیل میشود. پرسش اصلی دیگر این نیست که دولت باید از مردم حمایت کند یا نه بلکه تقریبا همه طرفهای این بحث ضرورت حمایت از گروههای آسیبپذیر را پذیرفتند. اختلاف از جایی آغاز میشود که باید مشخص شود این حمایت بهچه کسی، از چه کانالی، بهچه میزان و از کدام منبع پرداخت شود.
یارانهای که مسیرش عوض شد
برای قضاوت درباره کالابرگ باید ابتدا دید سیاستگذار از چه چیزی فرار کرده است. دولت چهاردهم سیاست خود را بر انتقال بخشی از یارانه از ابتدای زنجیره تامین بهانتهای آن بنا کرد. تخصیص ارز ارزان بهواردکننده و تولیدکننده تضمین نمیکرد تمام یارانه ارزی در قالب قیمت پایینتر بهمصرفکننده منتقل شود. فاصله نرخهای ارز نیز امکان ایجاد رانت، تقاضای اضافی برای ارز و اختلاف قیمت میان ابتدا و انتهای زنجیره را افزایش میداد. دولت از این رو تلاش کرد بخشی از عواید اصلاح نظام ارزی را مستقیما بهخانوار منتقل کند. ایرنا در گزارشی که روز سهشنبه منتشر کرد، این تغییر را حرکت از حمایت مبتنی بر ارز چندنرخی بهحمایت معیشتی مستقیمتر توصیف کرده است.
این استدلال را نمیتوان نادیده گرفت. ارز ترجیحی نیز کالای رایگانی برای اقتصاد نبود. وقتی دولت دلار را با نرخی پایینتر از بازار در اختیار بخشی از زنجیره قرار میدهد درواقع یک یارانه پنهان توزیع میکند؛ یارانهای که میزان بهرهمندی نهایی خانوار از آن بهساختار بازار، نحوه توزیع، رقابت، نظارت و رفتار واسطهها بستگی دارد. انتقال یارانه بهمصرفکننده از نظر نظری میتواند مسیر حمایت را کوتاهتر و قابل مشاهدهتر کند.
دولت برای کالابرگ حتی یک کارکرد دیگر نیز تعریف کرده است. مسوولان وزارت رفاه گفتند گردش منابع کالابرگ باعث شده پول سریعتر از فروشگاهها بهزنجیره تولید مواد غذایی منتقل شود و از این مسیر بهسرمایه در گردش تولیدکننده نیز کمک شود. در گزارشهای منتشرشده از رقم حدود ۵/۸۷هزارمیلیارد تومان گردش ماهانه منابع مرتبط با کالابرگ سخن گفته شده است؛ بنابراین صورت مساله فقط انتخاب میان یارانهدادن و یارانه ندادن نیست بلکه انتخاب میان چند شیوه مختلف حمایت است که هرکدام هزینه و فایده خود را دارند. با این همه عبور از ارز ترجیحی تازه ابتدای مساله بود؛ زیرا یارانه مستقیم برخلاف تخفیف پنهان در نرخ ارز بهسرعت در بودجه خود را نشان میدهد.
وقتی حمایت بهیک عدد بزرگ تبدیل میشود
حالا ابعاد مالی سیاست روشنتر شده است. رییس کمیسیون اقتصادی مجلس روز سهشنبه گفت در قانون بودجه برای کالابرگ ۹۶۶همت پیشبینی شده است. او همزمان اعلام کرد بخشی از منابع چهارماه نخست از برداشت صندوق توسعه ملی تامین شده و درباره آثار پولی این شیوه تامین مالی هشدار داد. این اظهارنظر البته بیان دیدگاه رییس کمیسیون اقتصادی مجلس است و برای تعیین اثر دقیق پولی آن باید مسیر مالی برداشت و نحوه تسویه با بانک مرکزی را جداگانه بررسی کرد.
همین رقم، اما نشان میدهد با یک سیاست کوچک جانبی روبهرو نیستیم. نزدیک بههزار همت کالابرگ را بهبخشی جدی از سیاست مالی و اجتماعی کشور تبدیل میکند. مساله اصلی هم از همینجا آغاز میشود: یک هزینه موقت را شاید بتوان یک بار از فروش دارایی، درآمد نفتی یا برداشت از یک صندوق تامین کرد، اما هزینهای که هرماه تکرار میشود بهمنبعی نیاز دارد که آن هم هرماه تکرار شود.
بودجه۱۴۰۵ با تاکید دولت بر مهار تورم و افزایش درآمدهای پایدار بسته شد و منابع هدفمندی یارانهها نیز در آن سهم بزرگی دارد. در جریان بررسی بودجه دولت و مجلس همزمان بر حمایت معیشتی و جلوگیری از کسری تاکید کردند. این دو هدف درظاهر تعارضی ندارند، اما تعارض زمانی ایجاد میشود که رشد هزینه حمایت سریعتر از منابعی باشد که برای آن تعریف شده است.
اگر دولت یارانهای را در یک نقطه حذف کند و دقیقا معادل آن را در نقطه دیگر بهخانوار بدهد اتفاق اصلی بازتوزیع است، اما اگر تعهد جدید از منبع آزادشده بزرگتر شود باید فاصله ایجادشده از مالیات، کاهش هزینهای دیگر، درآمد نفت، فروش دارایی، استقراض یا منابع دیگری پوشش داده شود. نتیجه هر یک از این روشها نیز یکسان نیست. از همین رو نمیتوان حکم ساده صادر کرد که افزایش کالابرگ الزاما تورم ایجاد میکند همانطورکه نمیتوان هزینه تامین آن را نادیده گرفت.
کالابرگ ثابت، قیمتهای متحرک
حتی اگر منبع پرداخت امروز فراهم باشد، اما مشکل دیگری باقی است: قیمتها منتظر بودجه نمیمانند. کالابرگ یکمیلیونتومانی زمانی معنای اقتصادی دارد که معلوم شود با آن چه مقدار کالا میتوان خرید. اگررقم اعتبار ثابت بماند و قیمت برنج، روغن، گوشت، مرغ، لبنیات و دیگر اقلام بالا برود پرداخت اسمی تغییری نکرده، اما حمایت واقعی کمتر شده است. بههمیندلیل از ماههای گذشته بحث افزایش اعتبار متناسب با قیمتها در دولت و مجلس مطرح بوده است. وزارت رفاه نیز اعلام کرده هدف حفظ امکان خرید سبد غذایی مشخص است، اما محدودیت منابع مانع از آن شده که اعتبار در همه مقاطع کاملا همپای افزایش قیمتها بالا برود.
این همان تفاوت قدیمی میان درآمد اسمی و درآمد واقعی است. خانوار با تومان زندگی نمیکند بلکه با کالا و خدماتی زندگی میکند که آن تومان قادر بهخریدشان است. وقتی قیمت سبد مصرفی افزایش مییابد ارزش حقیقی یک پرداخت ثابت پایین میآید.
فشار زمانی بیشتر میشود که خوراکیها سریعتر از متوسط قیمتها گران شوند. گزارشهای مبتنی بر دادههای مرکز آمار برای خرداد۱۴۰۵ نشان میداد تورم ماهانه خوراکیها از تورم عمومی بالاتر بوده و رسانههای اقتصادی از عقب ماندن اثر کالابرگ از رشد قیمت مواد غذایی نوشتند. برای خانوار کمدرآمد این تفاوت مهمتر بوده، زیرا سهم خوراک در سبد هزینه او معمولا بیشتر از خانوار پردرآمد است.
دولت در نتیجه با یکمساله دائمی روبهرو میشود: اگر مبلغ کالابرگ ثابت بماند خاصیت حمایتی آن کاهش پیدا میکند و اگر مبلغ افزایش یابد هزینه طرح بیشتر میشود. همین موضوع توضیح میدهد چرا وزیر رفاه اکنون افزایش اعتبار را فقط یک تصمیم اجتماعی نمیداند و بررسی آثار اقتصادی آن را نیز ضروری میخواند.
حلقهای که باید شکسته شود
اینجا نقطه حساس سیاست قرار دارد. تورم قدرت خرید را کاهش میدهد، کاهش قدرت خرید تقاضا برای افزایش حمایت را بیشتر میکند، افزایش حمایت هزینه دولت را بالا میبرد و اگر منابع جدید از مسیرهای ناپایدار یا پولی تامین شود میتواند دوباره بهفشارهای تورمی دامن بزند. البته بخش آخر این زنجیره مشروط است. همه پرداختهای حمایتی بهیک شکل تامین مالی نمیشوند و هر افزایش هزینهای نیز الزاما بهافزایش پایه پولی منتهی نمیشود، اما نگرانی درباره منبع نگرانی تازهای نیست. محمدمهدی بهکیش، اقتصاددان در گفتوگویی در خردادماه استدلال کرده بود که افزایش مبلغ کالابرگ بهتنهایی قادر بهجبران تورم نیست و تاکید داشت مساله اصلی افزایش درآمد واقعی و بازشدن مسیر فعالیت اقتصادی و تجارت است. او نسبتبه وابستهکردن یک تعهد حمایتی دائمی بهدرآمدهای نامطمئن مانند نفت هشدار داده بود.
در سوی دیگر دولت اعلام کرده تلاش میکند منابع افزایش حمایت از محلهای غیرپولی تامین شود. همین موضع نشان میدهد سیاستگذار نیز میان افزایش حمایت و چگونگی تامین افزایش حمایت تفاوت میگذارد.
تجربه چند دهه یارانه در ایران نیز یک نکته ساده را یادآوری میکند: ایجاد تعهد آسانتر از حفظ ارزش آن است. پرداخت نقدی ۴۵هزارو۵۰۰تومانی هدفمندی یارانهها در سال۱۳۸۹ برای خانوار آن روز رقم قابلتوجهی بود، اما ثابتماندن طولانیمدت مبلغ در کنار تورم ارزش واقعی آن را بهشدت کاهش داد. این تجربه الزاما بهمعنای تکرار همان سرنوشت برای کالابرگ نیست ولی علت حساسیت امروز درباره شاخصبندی حمایت بهقیمتها را توضیح میدهد.
همه نیازمندند، اما نه بهیک اندازه
مشکل دیگر سیاست حمایتی با پاسخ بهپرسش «چقدر؟» تمام نمیشود بلکه باید بهپرسش دشوارتر «برای چه کسی؟» نیز جواب داد. رییس کمیسیون اجتماعی مجلس روز سهشنبه خواستار اصلاح دهکبندی خانوارها شد. این بحث از آنرو اهمیت دارد که گسترش دامنه مشمولان احتمال جاماندن خانوار مستحق را کاهش میدهد، اما هزینه طرح را افزایش میدهد. محدودکردن مشمولان نیز منابع بیشتری برای حمایت از فقیرترین گروهها آزاد میکند، اما خطر حذف اشتباه خانوارهای آسیبپذیر را بالا میبرد.
در اقتصاد ایران مرز میان طبقه متوسط و خانوار نیازمند حمایت هم همیشه واضح نیست. ممکن است خانواری حقوقی بالاتر داشته باشد، اما مستاجر باشد و بخش بزرگی از درآمدش صرف اجاره شود. خانواری دیگر درآمد جاری پایینتری دارد ولی مالک مسکن است. تعداد فرزندان، هزینه درمان، شهر محل سکونت، دارایی و ثبات شغلی نیز بر وضعیت واقعی رفاه اثر میگذارند.
بههمیندلیل دهکبندی صرفا یک عملیات آماری نیست بلکه انتخابی سیاستی نیز هست. هرچه حمایت هدفمندتر شود کیفیت اطلاعات اهمیت بیشتری پیدا میکند. اگر داده دقیق باشد میتوان با هزینه مالی کمتر منابع بیشتری را بهگروههای واقعا آسیبپذیر رساند. اگر داده خطا داشته باشد، هدفمندی میتواند بهحذف کسانی منجر شود که درست در مرز آسیبپذیری قرار دارند.
از سوی دیگر حمایت فراگیر نیز بهای خود را دارد. وقتی تقریبا همه جمعیت مشمول یک انتقال مالی شوند تفاوت سیاست اجتماعی با توزیع عمومی یارانه کمتر میشود و دولت برای حفظ مبلغ واقعی آن بهمنابع بسیار بزرگتری احتیاج خواهد داشت. نقطه تعادل میان این دو یکی از مهمترین تصمیمهایی است که دولت باید بگیرد.
کالابرگ قرار نیست همه کار اقتصاد را انجام دهد
شاید درمیان بحثهای موافق و مخالف یک نقطه مشترک وجود داشته باشد: از کالابرگ نباید بیش از ظرفیت آن انتظار داشت. کالابرگ میتواند در دوره جهش قیمت مواد غذایی از شدت شوک بر خانوار کمدرآمد بکاهد. میتواند حداقلی از مصرف کالاهای اساسی را حفظ کند. میتواند یارانه را نسبتبه ارز ارزان، مستقیمتر بهمصرفکننده برساند و اگر زیرساخت آن درست کار کند امکان رصد بهتر جریان منابع را نیز فراهم آورد. اینها کارکردهای کوچکی نیستند، اما کالابرگ نمیتواند تورم را مهار کند، سرمایهگذاری ایجاد کند دستمزد حقیقی را بالا ببرد یا هزینه مسکن را کاهش دهد. بهکیش نیز در نقد خود بر همین موضوع تکیه کرده و افزایش درآمد واقعی مردم را مسالهای بنیادیتر از افزایش عدد یارانه دانسته است.
این تمایز برای قضاوت منصفانه اهمیت دارد. اگر از یک سیاست حمایتی انتظار داشته باشیم فقر ناشی از تورم مزمن را بهتنهایی حل کند تقریبا از ابتدا آن را محکوم بهشکست کردهایم. درمقابل اگر وجود سیاست حمایتی باعث شود اصلاح تورم، کسری بودجه، رشد اقتصادی و اشتغال بهحاشیه برود ابزار جبرانی جای مساله اصلی را گرفته است.
سیاست اجتماعی در بهترین حالت باید سپری دربرابر شوک باشد و نه موتور اقتصاد. وظیفهاش این است که اجازه ندهد یک خانوار در دوره بحران از حداقل مصرف ضروری سقوط کند، اما بازگشت پایدار قدرت خرید فقط زمانی اتفاق میافتد که درآمد واقعی خانوار نیز رشد کند.
صورتحسابی که هنوز بسته نشده است
از همین رو نمیتوان امروز حکم نهایی داد که سیاست جدید حمایتی دولت موفق بوده یا شکست خورده است. حرکت از یارانه ارزی بهحمایت مستقیم میتواند بخشی از رانتهای نظام قبلی را کاهش دهد و امکان اصابت دقیقتر منابع بهمصرفکننده را فراهم کند. درمقابل افزایش ابعاد مالی کالابرگ، تورم بالای مواد غذایی و مساله منابع پایدار پرسشهای تازهای پیش روی دولت قرار داده است. گزارشهای روز سهشنبه مجلس نیز نشان میدهد مساله تامین ۹۶۶همت و نحوه تامین بخشی از منابع همچنان محل بحث دولت و مجلس است.
شاید معیار سنجش سیاست را باید عوض کرد. تعداد دفعات شارژ کالابرگ یا رقم اسمی پرداخت بهتنهایی درباره موفقیت آن چیزی نمیگوید. باید پرسید قدرت خرید واقعی خانوار مشمول چه تغییری کرده، چنددرصد هزینه سبد ضروری با حمایت دولت پوشش داده شده، چه میزان از منابع بهفقیرترین گروهها رسیده و هزینه این سیاست از چه محلی تامین شده است.
