حکومت بر اینترنت

ورود نهادهای متعدد حاکمیتی در هدایت و نظارت اینترنت و ترسیم حقوق و تکالیف هر یک از نهادها جهت پرهیز از موازی کاری, از مهمترین دغدغه های حقوقدانان فناوری اطلاعات است چه شایسته بود پیش از بحث ساماندهی کاربران در قلمرو اینترنت, ساماندهی حاکمان مورد توجه قرار می گرفت امید آنکه این مجموعه نوشتار تدارکی باشد برای آن سامان

ورود نهادهای متعدد حاکمیتی در هدایت و نظارت اینترنت و ترسیم حقوق و تکالیف هر یک از نهادها جهت پرهیز از موازی‌کاری، از مهمترین دغدغه‌های حقوقدانان فناوری اطلاعات است. چه شایسته بود پیش از بحث "ساماندهی کاربران" در قلمرو اینترنت، "ساماندهی حاکمان" مورد توجه قرار می‌گرفت. امید آنکه این مجموعه نوشتار تدارکی باشد برای آن سامان.

۱) درآمد

از روزگار قدیم، عرضه خدمات ارتباطی در گستره جهانی به یکی از دو شکل دولتی یا خصوصی صورت می‌گرفت. به این ترتیب که برخی از کشورها(مانند آمریکا و کانادا) از آغاز این خدمات را بر دوش بخش خصوصی نهاده و برخی دیگر دولت را مسلط بر ارائه خدمات مخابراتی می‌دانستند(مانند بسیاری از کشورهای اروپایی)؛ ولی تغییر نگرش جهانی نسبت به مولفه‌های بنیادینی مانند اقتصاد دولتی، بنگاه‌های خصوصی، کاهش نقش بازاری دولت و نظایر آن، رفته‌رفته جامعه جهانی را بر توسعه بخش خصوصی متفق‌القول کرد.

ایجاد نهاد رگولاتوری نیز معلول همین تغییر نگرش است. این نهاد، نخست در کشورهایی موضوعیت یافت که بخش خصوصی در کنار بخش دولتی، آرام‌آرام پای به عرصه می‌گذاشت، از همین رو ضرورت دیده شد که باید نهادی به عنوان تنظیم‌کننده روابط دو بخش "دولتی" و "خصوصی" وارد عمل شود. مهمترین رسالت رگولاتور، صیانت از نهال نوپای بخش خصوصی در برابر افزون‌طلبی سنتی بخش دولتی خلاصه می‌شود.

رفته رفته، مشاهده آثار مثبت ایجاد رگولاتوری سبب شد که حتی در کشورهایی که ارائه خدمات ارتباطی را از طریق بخش خصوصی دنبال می‌کند نیز نهاد رگولاتوری با کارکرد جدیدی ایجاد شود. دراین کشورها تکلیف اساسی رگولاتور در تنظیم روابط بخش خصوصی و مصرف‌کننده و همچنین اعمال سیاست‌های فرکانسی دیده شده بود. بنابراین می‌توان چنین استنتاج کرد که رگولاتور، در میانه مثلث "سیاست‌گذار"، "ارائه‌‌کننده خدمات" و "بهره‌بردار" قرار گرفته و مکلف به تنظیم روابط میان سه ضلع این مثلث است.

۲) رگولاتوری در ایران

ایران نیز از جمله کشورهایی است که فعالیت‌های ارتباطی در آن توسط بخش خصوصی آغاز شد ولی در ۲۵ آذرماه ۱۳۳۱ و به موجب قانون ملی شدن ارتباط تلفنی در سراسر کشور، این مسیر وارونه شد و عملا از آن پس متولی مطلق عرصه ارتباطات دولت بود. این اندیشه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز ظاهر شد تا آنجا که اصل ۴۴ قانون اساسی به صراحت بیان می‌دارد "پست و تلگراف و تلفن ... در اختیار دولت است".

اما ایران نیز نمی‌توانست از تحولات جهانی متاثر نباشد. به خصوص آنکه ITU به عنوان یکی از توابع فرعی سازمان ملل متحد، در مقام توصیه‌های جهانی، کشورهای مختلف از جمله ایران را به سوی خصوصی‌سازی خدمات ارتباطی، سوق می‌داد. مهمتر اینکه منافع کشورهای مختلف از جمله ایران، چنین ایجاب می‌کرد که از فربهی بیمارگونه دولت در عرصه تصدی‌گری کاسته شود. سرانجام این سلسله مقدمات در قانون توسعه سوم به ثمر نشست و چنین مصوب شد که "به منظور جلوگیری از ضرر و زیان جامعه و تحقق رشد و توسعه اقتصادی کشور بخش غیردولتی در قلمرو شبکه‌های مستقل و موازی پستی و مخابراتی؛ حسب مجوز هیئت وزیران اجازه فعالیت خواهد داشت".

از این پس بود که بخش خصوصی نیز همگام با بخش دولتی پای به عرصه فعالیت گذاشت. به همین سبب ضروری شد که نهادی به عنوان تنظیم‌کننده روابط بخش دولتی و خصوصی ایجاد شود که به رسالت بنیادین حمایت از بخش خصوصی در برابر اقتدار متصدیان دولتی بپردازد.

۳) کمیسیون تنظیم مقررات

در تبدیل وزارت پست و تلگراف و تلفن به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، سعی بر آن شد که خلاء وجود نهاد رگولاتور در نظام ارتباطی کشور با ایجاد "کمیسیون تنظیم مقررات" رفع شود. به همین سبب در ماده ۵این قانون ایجاد این نهاد تصریح شد که اهم وظایف محول شده به آن عبارت بود از:

الف) اصلاح و تجدید ساختار بخش‌های ارتباطی کشور

ب) تعیین سیاست نرخ‌گذاری بر کلیه خدمات در بخش‌های مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات و تصویب جداول تعرفه‌ها و نرخ‌های کلیه خدمات ارتباطی

ج) تدوین مقررات ارتباطی کشور در چارچوب قوانین و مقررات کشور و اعمال و نظارت بر حسن اجرای آن اعضای کمیسیون، بنابر ماده ۶ قانون، عبارتند از وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات به عنوان رئیس کمیسیون، معاون وزیر و رئیس سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به عنوان دبیر، نماینده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، نماینده وزارت امور اقتصادی و دارایی، سه نفر صاحب‌نظر مرتبط در امور ارتباطات و فناوری اطلاعات با پیشنهاد وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات و تصویب هیئت وزیران.

آیین اجرایی کار کمیسیون نیز باید توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تنظیم و به تصویب هیئت وزیران می‌رسید که چنین نیز شد و در حال‌حاضر کمیسیون بر مبنای آیین‌کار مصوب عمل می‌کند.

بازوی اجرایی کمیسیون نیز "سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی" است که وفق تصریح قانون، دبیرخانه کمیسیون محسوب می‌شود. همچنین بنا بر تبصره ۲ از ماده ۷ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات؛ "سازمان مذکور که وظایف و اختیارات حاکمیتی، نظارتی و اجرایی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات را در بخش تنظیم مقررات ارتباطی و ارتباطات رادیویی ایفا خواهد کرد، دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی است" .

۴) آسیب‌شناسی

تحلیل عملکرد و آسیب‌شناسی نهاد تنظیم مقررات در نظام فناوری اطلاعات ایران به میزانی وسیع و مفصل است که خود می‌تواند موضوع چندین یادداشت مستقل قرار گیرد ولی آنچه در حد کلی و مجمل قابل اشاره است خروج کمیسیون تنظیم مقررات از رسالت راستین خود، یعنی صیانت از بخش خصوصی در برابر سلطه دولتی است.

برای پاسخ به این سوال که آیا کمیسیون فعلی، بضاعت این رسالت را دارد یا خیر، تاملی مختصر در ساختار آن می‌تواند راهگشا باشد. کمیسیون تنظیم مقررات خود در ذیل وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تعریف شده است. مجموعه اعضای آن نمایندگان بخش دولتی هستند و هیچ نماینده صنفی و ناظر خصوصی در آن حاضر نیست. بنابراین مولود در بدو تولد، ناقص‌الخلقه است.

به این ترتیب همه امید به خط مشی و اعتقادات فردی اعضای کمیسیون وابسته است و هیچ تضمین نهادینه‌ای جهت حرکت کمیسیون در مسیر صیانت بخش خصوصی وجود ندارد. برای شناخت این خط مشی، بررسی کارنامه کمیسیون کفایت می‌کند.

هرگاه که در عرصه ارتباطی کشور شاهد بودید که مدیر یک اپراتور دولتی به جهت تخلف از دستورات کمیسیون مواخذه شد و یا اقدام یک اپراتور به جهت انجام رفتارهای ضدرقابتی و یا تضییح حقوق کاربران ابطال شد؛ یا آنکه سازمان تنظیم مقررات به عنوان بازوی اجرایی کمیسیون توانست یک متصدی افزون‌طلب دولتی را جهت احقاق حق اپراتور خصوصی محکوم به رعایت ضوابط کند، آنگاه می‌توانید مطمئن باشید که در نظام ICT ایران، نهاد رگولاتوری وجود دارد.

در غیر اینصورت، کمیسیون تنظیم مقررات را باید نهادی تشریفاتی دانست که اقتدار اعمال قدرت بر هیچ اپراتوری را ندارد، مگر در برابر جثه نحیف و کم‌رمق بخش خصوصی، اینگونه است که رگولاتوری در ایران را باید نهادی وارونه دانست که به جبر ناتوانی در برابر نهادهای دولتی، تنها به بخش خصوصی امر و نهی می‌کند و به جای ایفای نقش "حامی" به نقش "پلیسی" در برابر بخش خصوصی دل‌خوش کرده است.

۵) اینترنت و رگولاتوری

با توجه به توضیحات ارائه شده، رگولاتوری چنانچه ایفا‌گر نقش راستین خود باشد، بی‌تردید مهمترین متولی توسعه اینترنت در کشور محسوب می‌شود. در قوانین فعلی نیز بررسی وظایف و اختیارات کمیسیون تنظیم مقررات چنین گواهی می‌دهد که سه مولفه اساسی توسعه اینترنت که عبارت است از "اصلاح ساختار" ، "نرخ‌گذاری" و "تدوین مقررات" برعهده رگولاتور گذارده شده است.

با این توضیحات باید چنین جمع‌بندی کرد که نهادهای متولی اینترنتی، در دو دسته "شکلی" و »محتوایی" قابل تقسیم هستند. بخش محتوایی آن باید توسط شورای عالی اطلاع‌رسانی مورد اقدام قرار گیرد که بخش‌های متعددی از دولت نظیر وزارت ارشاد، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت آموزش و پرورش و ... در آن مکلف به انجام وظیفه خواهند بود. از سوی دیگر بخش "شکلی" آن که شامل امور فنی- اقتصادی می‌شود که باید توسط رگولاتوری مورد هدایت و مدیریت قرار گیرد. بدیهی است در صورت پذیرش این دسته‌بندی و تقسیم کار، بخش قابل توجهی از موازی‌کاری‌های فعلی منتفی خواهد شد