ضرورت تحول در الگوی مدیریت توسعه محله‌ای شهر تهران

این پژوهش به ”آیب‌شناسی ساختار سازمانی و جایگاه محله در ساختار مدیریت و برنامه‌ریزی شهرداری تهران می‌پردازد. مهمترین نتایج این پژوهش، تبیین محدودیت‌های ساختاری شهرداری تهران در مدیریت شهری و ضرورت بازنگری و ارائه الگوی بهینه مدیریت محلات شهری بر مبنای مشارکت شهروندان است. به‌عبارت دیگر، این مبحث بر آن است تا در راستای ”توانمندسازی نظام مدیریت شهری براساس ایجاد و توسعه نهادهای محله‌اش“، ”الگوی بهینه کلان مدیریت محلات شهری در شهر تهران“ را ارائه کند.
۱) مقدمه
با تحولات اجتماعی سریع جوامع بشری در یک قرن اخیر، روز به روز بر اهمیت و پیچیدگی ساختار نقش و مدیریت شهرها افزوده شده است. ظهور انقلاب صنعتی در قرن هجدهم و تکامل آن در قرن نوزدهم، منشاء تحولات شگرف، علمی فنی و اقتصادی در جوامع غرب و سپس تأثیرات آن بر جوامع ”پیرامون“ بوده است. بیشترین تحولات و تأثیرات در نظام مدیریت و سازمان فضائی شهرها تجلی یافت. رشد بی‌سابقه جمعیت و توسعه فیزیکی شهرها و پیش‌گیری نرخ رشد جمعیت از نرخ رشد زیرساخت‌ها و آشفتگی در سازمان شهرها از پیامدهای مراحل آغازین این روند بوده است. وقوع جنگ‌های اول و دوم جهانی و خسارت‌های وارده ناشی از آنها، از دیگر عوامل تشدید مسائل شهرها و توجه و تمرکز گسترده علوم و مدیریت برای حل آنها بوده است. این تحولات، توسعه روزافزون علوم و مدیریت شهری را نیز در پی داشته است و طی این روند، رویکرد مدیریت شهری، شهرها را نیز در پی داشته است. در طی این روند، رویکرد مدیریت شهری، بر مشارکت مردمی، در یک نظام سلسله‌مراتبی خرد و کلان شهری بوده است. در این نظام، در بین واحدها یا حوزه‌‌های مختلف سازمان فضائی شهرها، محله‌ها به‌عنوان کوچکترین واحد، مهمترین و بارزترین تجلیگاه تحقق ساختار و عملکرد حاکمیت محلی بوده است. علاوه بر اثر مستقیم و اغلب اساسی این تحولات بر جغرافیائی اجتماعی و مورفولوژی شهرها، قدرت اقتصادی و قانونی اختیارات محلی جدید، حاکمیت شهری را به یک عامل قدرتمند در شکل‌دهی و تغییر شکل محیط شهری تبدیل کرده است.
اگرچه زمینه تغییر در نظام مدیریت و سازمان فضائی شهری ایران از دوره قاجاریه، خصوصاً در پی انقلاب مشروطیت فراهم گردیده بود، اما سرآغاز تحولات جدی علمی و فراگیر آن از دوره پهلوی بوده است. استقرار حکومت متمرکز ملی توسط رضاشاه، همراه با تأثیرات بیرونی، زمینه را برای تحولات مذکور فراهم کرده بود. این تحولات که با الهام ازالگوهای غربی و اجراء ناقص آنها با تکیه بر دیوانسالاری و استبداد فردی ایجاد گردیده بود، مانع رشد ارگانیک شهرها شد و رشد جمعیت و توسعه فیزکی لجام گسیخته و غیررسمی آنها و پس‌ماندگی توسعه مدیریت شهری از رشد فیزیکی شهری را در پی داشته است. برخلاف سنخ و سرعت تحولات مدیریت شهری جوامع پیشرفته و دموکراتیک، تحولات مدیریت شهری در ایران به سمت ساختار تمرکز دولتی، اما بخشی و غیرارگانیک و بطئی بوده است. در این نظام، نظارت، کنترل و هدایت توسعه شهرها از طریق سازمان‌های دولتی و عمومی در سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی انجام می‌پذیرد. این نظام دارای تنگناها و نارسائی‌های عمده قانونی، ساختاری و عملکردی است که تحول در آن لازمه برون‌رفت آن از وضع موجود به سمت نظام غیرمتمرکز و مشارکتی (تعاملی) است. ر این راستا تنها از دههه گذشته و سال‌های اخیر به جهت زمینه‌های داخلی و تأثیرات بیرونی، مطالبات و ضرورت حکومت‌های محلی مشارکتی مطرح در اوایل سده اخیر، با تغییراتی بازخوانی و گام‌های اولیه‌ای چون تشکیل شوراهای شهری برداشته شده است.
در نظام مدیریت شهری ایران، شهرداری به‌عنوان مسئول بلافصل و مستقیم نظارت، کنترل و هدایت توسعه فضائی شهرها در راستای اهداف طرح ”جامع“ و ”تفصیلی“، نقش مهمی در تحقق انتقام و سازمان‌یابی فضائی شهرها دارد. در این بین، اهمیت تحقق و پایداری نظام خرد محله‌ای به منظور ایجاد تعادل و توازن هسته‌ها و حوزه‌های جمعیتی و خدماتی حائزاهمیت ویژه‌ای است. عدم تحقق این مهم، موجب عدم انتظام سلسله‌مراتب هسته‌ها و حوزه‌های استقرار جمعیت، فعالیت و خدمات و نهایتاً عدم سازمان‌یابی فضائی درون شهرها می‌شود.
باید خاطرنشان ساخت که شهرداری تهران فاقد تشکیلات، اختیارات، توان فنی و ابزار کافی جهت ایفاء نقش برنامه‌ریزی، کنترل و هدایت توسعه فضائی محلات شهر تهران است. محلات در ساختار مدیریت شهرداری تهران فاقد نظام مشخص مدیریت و برنامه‌ریزی بوده و نقش شهرداری‌های نواحی و محلات نیز صرفاً نظارتی و خدماتی شهری است. رفع این نقیصه، علاوه و اصلاح ساختار مدیریت شهرداری تهران، نیاز به الگوی مدیریتی جایگزینی برای محلات دارد که بتواند علاوه بر استفاده از ظرفیت موجود مشارکت‌پذیری شهروندان، توسعه آن را نیز در پی داشته باشد. بنابراین در راستای رفع نارسائی‌های موجود توسعه اجتماعی و فضائی شهر تهران، تمرکز بر مدیریت و توسعه محلات به‌عنوان مبنا و ضرورت توسعه نواحی، مناطق و کلانشهر تهران، با تدقیق الگوهای مناسب الزامی است. این توسعه به مفهوم گسترش سازمان شهرداری در مقیاس محلات نیست، بلکه محلات به‌عنوان مهمترین عرصه مدیریت و برنامه‌ریزی مشارکتی، دارای مدیریت غیرمتمرکز، مشارکتی یا تعاملی است.
۲) سابقه و اهمیت محله در مدیریت و توسعه شهری
محله از خانه‌های مجاور هم در یک فضای جغرافیائی خاص و از تجمع، پیوستگی کم یا زیاد، معاشرت نزدیک، روابط همسایگی و اتحاد میان گروهی از مردم به‌وجود می‌آید. به‌عبارت دیگر، محله هم یک واحد فیزیکی و م یک واحد همگن اجتماعی است. از این‌رو جهت شکل‌گیری یک محله شهری؛ وجود یک حوزه یا پهنه جغرافیائی با وسعت کم یا زیاد، پیدایش و تکوین یک اجتماع کوچک انسانی و وابستگی و تعامل اجتماعی بین آنها ضروری است. محله به‌صورت یک واحد فیزیکی و با هویت کاملاً مشخص اجتماعی، الگوهای مشترک زندگی، استفاده برابر از امکانات و مؤسسات عمومی، به‌عنوان ابزار کار برنامه‌ریزان شهری شناخته می‌شود (شکوئی ۱۳۶۵: ۴۸-۵۱).
اگرچه شکل‌گیری و رشد ارگانیک محلات در شهرها به جهت جدائی‌گزینی اجتناب‌ناپذیر اجتماعی - فرهنگی، اقتصادی - صنفی و سیاسی طبقات و گروه‌های ساکن در شهرها از سابقه طولانی برخوردار است، اما در پی تغییر مستمر شیوه زندگی، تحولات تکنولوژیک، شیوه‌ها و ابزار ارتباطی و کاهش ضرورت روابط اجتماعی چهره به چهره، به مرور از اهمیت محلات ارگانیک مبتنی بر شاخص‌های اجتماعی - فرهنگی کاسته شد و شهرها به سمت تفکیک حوزه‌ها و سازمان سلسله‌مراتب عملکردی برنامه‌ریزی شده سوق یافته‌اند. دیدگاه‌های مربوط بهساختار و الگوهای فضائی شهر و محله‌های شهری جدید و طرح‌ریزی شده اواخر دهه ۱۸۰۰ در واقع مبین ساخت طبقاتی شهرها است و به ساماندهی فضائی شهرهای جدید بر محور محلات به شکل مکانیکی در یک سلسله‌مراتب واحدهای فضائی مرتبط به هم تأکید دارند. نظریه ساخت ”دوایر متحدالمرکز ارنست برگس“، نظریه ”ساخت قطاعی همرهویت“، نظریه ”ساخت اکولوژیک کالوین اشمید“ و نظریه ”ساخت چندهسته‌ای چنسی هریس و ادوارد اولمن“ در خصوص ساخت شهر، از جمله مهمترین نظریه‌های مبین طبقاتی بودن شهرها و جدائی‌گزینی اکولوژیک یا فضائی - اجتماعی ساکنین و حوزه‌های شهری هستند طرح محله و ”باغ شهر ابنزر هاوارد“، طرح ”واحد خودیار کلرنس پری“ و ”کلر“ از معروف‌ترین الگوهای محله‌های شهری جدید و طرح‌ریزی شده می‌باشند. در طرح ”هاوارد“ و ”پری“ بیشتر بر عوامل فیزیکی و دسترسی پیاده به فضاها و مراکز خدماتی سطح محله و در طرح ”کلر“ بر همگنی و هماهنگی‌های اجتماعی به موازات دسترسی به خدمات در طرح‌ریزی محلات شهری تأکید می‌گردد.
در شهرهای ایران نیز محلات دارای قدمت و سابقه دیرینه هستند. در شهرهای ایران باستان، نظام اجتماعی طبقاتی و روابط قومی و قبیله‌ای، مهمترین عامل حوزه‌بندی فضائی و زمینه شکل‌گیری محلات در شهرها بوده است. با توسعه صنعت و بازرگانی، عامل اقتصادی نیز بر عوامل اجتماعی افزوده شد. در دوره ساسانیان با رونق تجارت و بازرگانی و شکل‌گیری اصناف، محلات مبتنی بر نظام صنفی شکل گرفتند (سلطان‌زاده ۱۳۶۷: ۲۲-۲۳). البته به جهت عدم گستردگی ساختار اقتصادی، غلبه فعالیت‌های کشاورزی، عدم گستردگی نیازها و نهایتاً عدم تنوع تولید کالا و خدمات، گسترش و تنوع فضائی - کالبدی فضاهای تولید آنها اندک بود و محلات شهری به شکل پیچیده امروزی نبودند. با ظهور اسلام در ایران، علاوه بر عوامل اجتماعی و اقتصادی، شاخص‌های فرهنگی - مذهبی در ساختار شهرها و شکل‌گیری محلات اهمیت فوق‌العاده‌ای یافت. در این دوره، محله‌ها واحدهای نیمه‌مستقل متشکل از گروه‌های صنفی، قومی، نژادی و مذهبی بوده‌اند. در دوره صفویه، صاحبان هر حرفه غالباً در یک محله سکونت می‌یافتند و به‌کار اشتغال داشته‌اند. در دوره قاجار اگرچه با تأثیر از تحولات بیرونی و فروریزی دیوارها و حذف‌ خندق‌ها، توسعه برخی شهرها سرعت یافت، اما محله‌ها همچنان سازمان و ساختار سنتی خود را حفظ کرده بودند. در این دوره، نظام شکل‌گیری محلات بیشتر براساس خویشاوندی، اعتبار خانوادگی یا حرفه بوده است. در این دوره در هر محله اقشار مختلف متمکن و فقیر در کنار هم زندگی می‌کردند.
اما از دوره پهلوی به جهت رواج الگوهای برنامه‌ریزی و شهرسازی شبه مدرنیسم، روند توسعه و سازمان شهرها کاملاً دگرگون شد و به مرور از نقش محلات به مفهوم واحدهای تجمع انسانی همگن اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی کاسته شد. در این دوره، سازمان فضائی شهر بیشتر براساس تفکیک و جدائی مکانیکی نقش حوزه‌ها و خدمات مدیریتی، برنامه‌ریزی را اجراء شد. محلات شهری در این دوره بیشتر مسکونی بر محور عامل اقتصاد خانواده شهری و در یک شیب فضائی - اجتماعی شمالی - جنوبی شکل گرفتند. در این دوره محلات جدید برخلاف دوره قاجار که براساس اصل ”محرومیت“ و ”امنیت“ دارای بافت بسته، فشرده و درونگرا بودند، محدود به معابر شهر، باز، برون‌گرا و منفک از بافت‌های گذشته توسعه یافتند. بر این اساس، طرح‌های توسعه شهری که تضمین‌کننده سازمان سلسله‌مراتبی حوزه‌های استقرار جمعیت، فعالیت و خدمات مدیریتی و نهایتاً سازمان فضائی شهری هستند تیه گردیدند. با وجود اینکه امروزه بر ماهیت، اهداف، نظام تهیه و اجراء و نتیجه این طرح‌های انتقادات شدیدی وارد می‌باشد، در صورت اجراء کامل و به موقع می‌توانستند حداقل منتهی به شکل‌گیری سازمان سلسله‌مراتبی فضائی و مدیریت یمناسبتر از وضع موجود در شهرها بشوند. عدم هماهنگی و تناسب عملکرد مدیریت شهری با اهداف آن طرح‌ها، یکی از دلایل اساسی عدم سازمان‌یافتگی فضائی شهر تهران است.
شهرها در ایران از دوره اسلامی تا دوره قاجار از طریق ”حاکم یا امیر شهر“ ، ”رئیس شهر“، ”کلانتر“، ”کدخدا“، ”محتسب“، ”داروغه یا عسس“ و ”قاضی و حاکم شرع“ اداره می‌شدند. اما با بازگشت ناصرالدین شاه از اروپا در ۱۲۵۸ هـ.ش، فکر تأسیس شهرداری رونق گرفت و با انقلاب مشروطه و طرح دیدگاه‌های نوین در آن، ضرورت تشکیل نوعی نهاد محلی از طریق انتخابات که بتواند مرجع ارائه خدمات به مردم و رسیدگی به مشکلات آنان باشد، احساس گردید. بر همین اساس در ۱۲۸۶ هـ.ش قانون ”تشکیل بلندپایه“ به تصویب مجلس شورای ملی رسید و به اجراء گذاشته شد. این قانون بعدها چندین بار متناسب با شرایط و اوضاع سیاسی - اجتماعی کشور و الزامات چدید در مدیریت شهری مورد بازنگری و اصلاح قرار گرفت و اصلاح عمدهٔ آن در ۱۳۳۴ هـ.ش اتفاق افتاده است.
● محدودیت‌های ساختاری شهرداری تهران در توسعه محله‌ای
آخرین تغییرات جدی در تشکیلات شهرداری تهران در ۱۳۶۷ هـ.ش ایجاد گردید، که براساس آن شهرداری تهران به هفت معاونت تقسیم شد (نمودار ۱). بر این اساس، برای اولین بار در تشکیلات شهرداری تهران ضرورت حوزه هماهنگی و برنامه‌ریزی دیده و گنجانده شد، اما عناصر متشکله آن به‌خوبی سازماندهی نشد و پیوند سازمانی لازم آن با اجزاء دیگر سازمان جهت ایفاء نقش هماهنگی و برنامه‌ریزی فراهم نگردید. وظایف و عملکرد شهرداری تهران همچنان با غلبه امور مستمر اجرائی - عمرانی و ارائه خدمات شهری یا حداکثر، برنامه‌ریزی در ابعاد فیزیکی محدود شد و شهر تهران از جنبه‌های برنامه‌ریزی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بی‌بهره مانده است. اما از ۱۳۶۹ هـ.ش با طرح دیدگاه نوین مدیریتی در شهرداری تهران، این سازمان به بازسازی درونی؛ از جمله بازسازی پرسنلی، تشکیلاتی و خصوصی‌سازی امور تحت تصدی خود پرداخت (مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران، ۱۳۷۳: ۸۵-۸۸).
براساس چارت سازمانی مصوب ۱۳۶۷ هـ.ش شهرداری تهران، شهرداری‌های مناطق شهر تهران با وابستگی شدید سازمانی به حوزه‌های ستادی شهرداری تهران، نقش اجرائی - خدماتی مستمر و جاری در مناطق شهر تهران در قالب بودجه سالیانه، بدون وجود برنامه‌های بالادست بلندمدت و میان‌مدت توسعه را بر عهده داشتند. از دهه ۱۳۷۰ هـ.ش این روند به سمت استقلال، خودکفائی و مدیریت متمرکز در مناطق پیش رفت، تا اینکه در ۱۳۸۲ هـ.ش حوزه معاونت هماهنگی و برنامه‌ریزی در سازمان شهرداری‌های مناطق به تصویب رسید (نمودار ۲). در چارت سازمانی شهرداری‌های مناطق، نواحی شهر تهران توسط شهرداری‌های نواحی مناطق شهر تهران و در زیرمجموعه معاونت امور شهری و فضای سبز شهرداری‌های مناطق اداره می‌گردند. بر این اساس، مدیریت نواحی، مدیریت خدمات شهری است و محلات بدون سازمان مستقل و مشخص مدیریتی، توسط عوامل مدیریت نواحی اداره می‌شوند (نمودار ۳).
از سوی دیگر، فرآیند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری اجرائی در شهرداری تهران فرآیندی متمرکز و یک‌جانبه، به‌ویژه از بالا به پائین است. کانون‌های تصمیم‌گیری در این فرآیند، حوزه‌های ستادی و معاونت‌های گوناگون شهرداری تهران می‌باشند (معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران، ۱۳۸۲: ۶۵). این فرآیند سلسله‌مراتبی مدیریت و برنامه‌ریزی، در مقیاس تصمیمات و فعالیت‌های منطقه‌ای نیز همانند ساختار کلان شهرداری تهران، متمرکز و از بالا به پائین است (نمودار ۴). در این فرآیند:
۱) نظر شهردار منطقه نقش اساسی و تعیین‌کننده دارد و فرآیند برنامه‌ریزی و اجراء طرح‌ها کاملاً از بالا به پائین است.
۲) نقش کارشناسان بیشتر در تهیه طرح یا پروژه است، تا تصمیم‌سازی.
۳) ضرورت اجرائی، توجیه اقتصادی، مکانیکی، ارتباطات فضائی و ارزیابی طرح‌ها بسیار ضعیف است.
۴) ضرورت اجرائی و مکانیکی برخی از طرح‌ها با طرح جامع و تفصیلی تطبیق نمی‌کند.
۵) خواست و نقش شهروندان در این طرح‌ها بسیار ناچیز بوده و نادیده گرفته می‌شود.
۶) فرآیند تهیه طرح‌ها یا پروژه‌ها از جامعیت در برنامه‌ریزی برخوردار نیستند (کمانرودی، ۱۳۷۹: ۳۹).
اما آنچه که در شهرداری‌های مناطق در این ارتباط بیشتر مطرح می‌باشد، بودجه‌ریزی با تهیه بودجه سالانه به‌عنوان یک سند مالی است. براساس ماده ۲۵ آئین‌نامه شهرداری‌ها، بودجه شهرداری‌ها از نوع بودجه برنامه‌ای است و باید براساس برنامه‌ها، وظایف و فعالیت‌های مختلف و هزینه هر یک از آنها تنظیم گردد. اگرچه این سند مالی هم‌اکنون در شهرداری تهران در فرم‌هائی که حاوی سلسله‌مراتب فوق‌الذکر است، تهیه می‌شود، اما پروژه‌ها و فعالیت‌های مندرج در بودجه سالیانه به‌صورت بیکباره و از جمع‌بندی اعلام نیازهای حوزه‌های مختلف شهرداری منطقه، بدون وجود یک برنامه نوسای و بهسازی (عمرانی) منسجم و مدون پنج ساله تهیه می‌گردد، و اولویت‌بندی نیازها و ضرورت‌ها براساس برنامه عمرانی مذکور انجام نمی‌گیرد. عدم انسجام سازمانی در برنامه‌ریزی و تهیه برنامه‌های اجرائی از بزرگترین مسائل و مشکلات دیرینه شهرداری تهران بوده است. به‌طوری که مؤسسه توسعه بین‌المللی هاروارد در بررسی مسائل و مشکلات شهر تهران در ۱۳۵۷ هـ.ش، علاوه بر طرح فقدان هماهنگی عملی و نهادینه شده بین نهادهای مرتبط با برنامه‌ریزی شهر تهران، ب رعدم هماهنگی بین بخش‌ها و معاونت‌های مختلف درون شهرداری تهران اشاره می‌کند و آن را از دلایل اصلی عدم سازمان‌یافتگی فضائی شهر تهران می‌داند. طبق این بررسی نه تنها شهر تهران فاقد چارچوب عملی سیستماتیک و هماهنگ برای رویاروئی مؤثر با مسائلی که بر شکل سه‌بعدی شهر و عملکردها تأثیر می‌گذارند بوده، بلکه شهرداری تهران فاقد ظرفیت لازم پرسنلی، منابع مالی و تجهیزات فنی برای هدایت مؤثر توسعه کالبدی شهر تهران بوده است (مؤسسه هاروارد، ۱۳۸۱: ۴ و ۲۲).
براساس چارت سازمانی شهرداری‌های مناطق و نواحی شهر تهران، نظام سلسله‌مراتب مدیریت شهرداری تهران به‌صورت متمرکز تا سطح نواحی تداوم یافته است، اما محلات محروم از سازمان و الگوی مشخص مدیریتی هستند (شکل ۲ و ۳). همچنین، سازمان شهرداری تهران فاقد نظام مشخص برنامه‌ریزی محله‌ای است. به‌عبارت دیگر، در شهر تهران، محلات نه تنها دارای اعتبار و نظام تشکیلاتی - مدیریتی متمرکز یا غیرمتمرکز مشخصی نیستند، بلکه محروم از هرگونه فرآیند مشخص برنامه‌ریزی توسعه توسط شهرداری می‌باشند. از این رو شهرداری تهران نمی‌تواند نقش محوری را خود در سازماندهی فضائی شهر تهران بر محور محلات در راستای اهداف طرح جامع و تفصیلی ایفاء کند (نمودار ۳).
براساس طرح جامع شهر تهران، سلسله‌مراتب سازمان فضائی شهر تهران از پنج سطح شهر، حوزه، منطقه، ناحیه و محله تشکیل شده است. بر همین اساس، سازمان مدیریتی شهر تهران تا سه رده شهرداری تهران (و شورای شهر تهران)، شهرداری‌های مناطق شهر تهران و شهرداری‌های نواحی مناطق شهر تهران شکل گرفته‌اند. اما برخلاف سازمان فضائی مذکور، واحد محله در سازمان مدیریتی شهرداری‌های مناطق شهر تهران، فاقد مدیریت مشخص و سازمان‌یافته است. در سازمان شهرداری تهران، مسئولیت اداره محلات شهری بر عهده شهرداری‌های نواحی مناطق شهر تهران است. در حالی که وظایف سازمان شهرداری‌های نواحی که در ذیل معاونت امور شهری و فضای سبز تعریف شده‌اند، عموماً خدمات شهری (رفت و روب و جمع‌آوری زباله، لایروبی انهار، مسیل‌ها و قنوات، آبیاری فضای سبز، جلوگیری از سد معبر بر امور ساخت و ساز شهری) است (نمودار ۳).
براساس سازمان شهرداری‌های مناطق شهر تهران، کلیه وظایف و اقدامات شهرداری‌های مناطق و نواحی از نوع وظایف متمرکز نظارتی، خدماتی و اجرائی است. در سازمان و رفتار شهرداری‌های نواحی هیچ‌گونه وظیفه و اقدام توسعه‌ای مشاهده نمی‌شود. در شرح وظایف سازمان مصوب شهرداری‌های مناطق شهر تهران، به جز اولین بند وظایف بیستگانه - ”شناخت مسائل مختلف شهری، عمرانی و شهرسازی محدوده منطقه به‌منظور بررسی طرح‌های موردنیاز و ضروری“ - سایر وظایف شهردار منطقه نظارتی - خدماتی است. در حالی که در تشکیلات شهرداری‌های مناطق شهر تهران هیچ بخش مشخص برنامه‌ریزی که بتواند به‌طور متمرکز و مشخص برنامه‌های عمرانی (نوسازی و بهسازی) منطقه، ناحیه و محله را جهت حوزه‌های اجرائی در راستای تحقق طرح‌های توسعه شهری (جامع و تفصیلی) انجام دهد، وجود ندارد. اگرچه در اردیبهشت ۱۳۸۲ هـ.ش در سازمان جاری شهرداری‌های مناطق شهر تهران تشکیل حوزه معاونت هماهنگی و برنامه‌ریزی به تصویب رسید، اما در وضع موجود ساختار و عملکرد سازمان شهرداری مناطق و شهر تهران، امکان تثبیت و ایفاء نقش محوری آن در برنامه‌ریزی توسعه مناطق و هماهنگی عملکرد سازمان شهرداری‌های مناطق به زودی فراهم نخواهد شد.
● نتیجه‌گیری و پیشنهاد
به رغم شکل‌گیری شورای اسلامی شهر و تحولات به‌وجود آمده در تشکیلات سازمانی شهرداری تهران در دو دهه اخیر، امکان رفع نواقص و محدودیت‌های ساختار مدیریت متمرکزبخشی و غیرارگانیک و تحقق مدیریت محلی مبتنی بر مشارکت فراهم نشده است.
طرح‌های توسعه شهری تهران (جامع و تفصیلی) نیز ه در راستای تحقق نظام سلسله‌مراتبی حوزه‌های استقرار جمعیت، فعالیت و مدیریت شهرها شکل گرفته‌اند، به‌خوبی اجراء نشده‌اند. این طرح‌ها علی‌رغم تمام نارسائی‌ها، در صورت اجراء کامل می‌توانستند حداقل منتهی به سازمان‌یابی فضائی درون شهرها گرداند. در این طرح‌ها، محلات حداقل به‌عنوان کوچکترین واحد فیزیکی و مدیریتی سازمان فضائی شهر، در نظر گرفته شده بودند. از آنجائی که نقش شهرداری‌ها به‌عنوان مسئول مستقیم کنترل و هدایت روند تحولات فضائی شهرها، در عدم تحقق اهداف طرح‌ها و سازمان‌یابی مذکور حائزاهمیت ویژه‌ای است، در این بین، نقش شهرداری تهران در تحقق سازمان‌دهی شهر تهران و نظام محله‌ای، به جهت تراکم بیش از حد ”جمعیت، فضا و فعالیت“ در این شهر، بیش از سایر شهرداری‌های کشور است. اما متأسفانه عدم ارتباط ارگانیک و فرآیندی عملکرد عمرانی شهرداری تهران با طرح‌های توسعه شهری از موانع اساسی عدم سازمان‌یافتگی مذکور در شهر تهران بوده است.
براساس تشکیلات سازمان شهرداری تهران، شهرداری‌های مناطق شهر تهران فاقد اختیارات، توان فنی و ابزار کافی جهت ایفاء نقش برنامه‌ریزی، کنترل و هدایت توسعه فضائی مناطق هستند. در این تشکیلات، محلات فاقد نظام مشخص مدیریت و برنامه‌ریزی بوده و نقش شهرداری‌های نواحی نیز در این خصوص نظارتی و خدمات شهری است. بنابراین نبود نظام مدیریت و برنامه‌ریزی محله‌ای در شهرداری تهران یکی از عوامل اساسی عدم امکان توسعه محلات و شکل‌گیری نظام سلسله‌مراتبی فضائی شهر تهرا است. عدم انسجام سازمانی و فرآیندی در تهیه بودجه سالانه و برنامه‌های اجرائی کوتاه‌مدت، مانع شکل‌گیری برنامه‌های توسع منطقه، نواحی و محلات است. نبود برنامه‌های پنجساله عمرانی در بالادست بودجه سالانه و در ذیل طرح‌های توسعه شهری، بزرگترین مشکل عدم عملکرد برنامه‌ای شهرداری و سازمان‌نیافتگی فضائی شهر تهران است.
در راستای رفع این نارسائی‌های و تحقق توسعه محلات و شکل‌گیری نظام فضائی شهر تهران، تمرکز بر مدیریت و توسعه محلات به‌عنوان مبنا و ضرورت توسعه نواحی، مناطق و کلانشهر تهران الزامی است. لازمه تحقق این مهم، قبل از هر چیز، تدقیق و توسعه نظام مدیریت و برنامه‌ریزی محله‌ای است.
واقعیت آن است که توسعه و تحقق مدیریت محله‌ای با اصلاحات ساختاری سازمان شهرداری‌ها نیز میسر نمی‌باشد. چرا که الگوهای مدیریتی موجود، علی‌رغم حضور شوراها، بر محور شهرداری و به‌طور متمرکز و از بالا به پائین صورت می‌پذیرد، که با اهداف توسعه مدیریت محله‌ای بر محور و مشارکت شهروندان همخوانی ندارد. از این رو، توسعه نظام مدیریت محله‌ای به مفهوم گسترش تشکیلات سازمان ی شهرداری در مقیاس محلات نیست، بلکه محلات به‌عنوان کانون و کارگاه مدیریت و برنامه‌ریزی مشارکتی، دارای مدیریت غیرمتمرکز، مشارکتی یا تعاملی است. تحقق این مهم جز از طریق سازماندهی فرآیندی در برابر سازمان وظیفه‌ای، سازماندهی مختلط در برابر سازمان تک‌گونه‌ای و بخشی موجود، شکل‌گیری الگوی مدیریت و برنامه‌ریزی سازشی و تعاملی با رویکرد سیستمی به شهر، مدیریت و برنامه‌ریزی شهری میسر نیست. در این سیستم، شکلظگیری ساختار مدیریتی مشارکتی با محوریت محلات، الگوهای متفاوتی با ساختار مدیریت و برنامه‌ریزی متمرکز سلسله‌مراتبی شهرداری تهران قابل ارائه خواهد بود.
در این الگوها، حوزه‌ها و سطوح مشارکت و دخالت شهرداری، بسته به شرایط محلی و زمانی، متغیر است. این نظام مشارکت می‌تواند از واگذاری کلیه امور حله‌ای به شهروندان و تشکل‌های محلی بر محور شورای محله تا نظام مشارکتی با محوریت شهرداری متغیر باشد. البته در هر الگوئی، تهیه برنامه‌های میان‌مدت و کوتاه‌مدت توسعه محلات در ذیل برنامه‌های کلان توسعه شهری موجود به صورت مشارکتی، حائزاهمیت ویژه‌ای است. در این الگوها، حوزه‌ها و سطوح مشارکت و دخالت شهرداری بستگی به شرایط محلی و زمانی دارد. این نظام مشارکت می‌تواند به واگذاری کلیه امور محله‌ای به شهروندان و تشکل‌های محلی بر محور شوراهای محله تا نظام مشارکتی با محوریت شهرداری متغیر باشد.
اما در یک نظام بینابین، می‌توان پیشبرد امور محله‌ای توسط مردم محلات در یک ”خانه محله“ با حضور و نظارت مستمر یک نماینده تام‌الاختیار شهرداری و نمایندگان سایر عناصر محلی دولت مرکزی را که حائز شرایط و آگاه به کلیه مسائل توسعه شهری باشد مورد توجه و بررسی قرار دد (نمودار ۵). بدیهی است که جهت تحقق این الگوی مدیریت محله‌ای، قبل از هر چیز باید زمینه‌های لازم سیاسی - حقوقی (قانونی) با اصلاحات در قوانین و الگوهای موجود، فراهم گردد. الگوی پیشنهادات مذکور شامل عناصر و عوامل زیر است:
۱) شورای محله شهری؛ به‌عنوان محور مدیریت محله.
۲) خانه محله؛ به‌عنوان مرکز اجتماعات، تضارب آرا، تصمیم‌گیری،... و مهمترین ”فضای جمعی“ محله.
۳) نماینده تام‌الاختیار شهرداری ناحیه - منطقه؛ به‌منظور جلوگیری از بوروکراسی حاکم بر الگوی مدیریت موجود.
۴) نمایندگان تام‌الاختیار سایر نهادهای محلی دولت مرکزی؛ این نمایندگان جهت اعلام نظر نهاد متبوع خود و اطلاع از مباحث و تصمیمات مرتبط و جلوگیری از بوروکراسی، حضور خواهند داشت.
۵) تشکل‌های غیردولتی، در این الگو، که بتوانند به صورت موضوعی و در مقیاس محله با شورای محله تعامل و مشارکت نمایند، حائزاهمیت ویژه‌ای است. البته این موضوع به مفهوم محدودیت مشارکت تشکل‌های غیردولتی بزرگتر و خارج از مقیاس محله‌ای نیست.
۶) سازمان‌هایمحلی، این سازمان‌ها می‌توانند نقش مهمی در پیشرفت امور صنفی و تخصصی و سرمایه‌گذاری‌های توسعه محلات ایفاء نمایند.
۷) بخش خصوصی؛ این بخش خارج از سازمان‌های محلی فعالیت می‌کند.
۸) سایر عوامل رسمی و غیررسمی دیگر؛ این موارد می‌تواند شامل امامت جمعه و جماعت، نمایندگان مجلس و موارد مشابه آن گردد.

موسی کمانرودی کجوری (دکتر موسی کمانرودی کجوری مدرس دانشگاه و معاون فنی و پژوهشی مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر و نهاد تهیه طرح‌های جامع و تفضیلی تهران است).
منابع
پیران، پرویز (۱۳۷۰). مکتب وبری، تأکید بر عوامل سیاسی، قدرت، سازمان و مدیریت اجتماعی، اطلاعات سیاسی - اقتصادی. شماره ۴۹ و ۵۰.
تشکر، زهرا (۱۳۷۸). تأملی در نظام بودجه‌نویسی شهرداری‌ها. ماهنامه شهرداری‌ها. سال اول. شماره ۷.
تشکر، زهرا (۱۳۷۹). طرح‌های توسعه شهری - ناکارآئی در اجراء. ماهنامه شهرداری‌ها. سال اول. شماره ۱۲.
حجتی اشرفی، غلامرضا (۱۳۷۹). مجموعه کامل قوانین و مقررات شهرداری و شوراهای اسلامی، چاپ دوازدهم.
حناچی، سیمین (۱۳۸۲). بررسی نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه شهری در ایران، خلاصه مقالات همایش مسائل شهرسازی ایران - چالش‌ها و چشم‌انداز آیندە، دانشگاه شیراز.
حیدرنیا، تورج (۱۳۸۲). بررسی وظایف قانونی شهرداری‌ها، ماهنامه شهرداری. سال پنجم. شماره ۵۲
جعفرزاده، علی (۱۳۸۲). سیری بر تاریخ تأسیس شهرداری‌ها در ایران. ماهنامه شهرداری‌ها، سال پنجم، شماره ۵۲.
ذواشتیاق، صمد (۱۳۷۷). چکیده طرح جامع جدید - طرح حفظ و ساماندهی (تهران: انتشارات شرکت پردازش و برنامه‌ریزی شهری).
زیستا، مهندسین مشاور (۱۳۷۲). طرح ارزیابی طرح‌های جامع شهری در ایران (تهران: انتشارات سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی).
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (۱۳۶۳). قرارداد تهیه طرح‌های توسعه و عمران، حوزه نفوذ و تفصیلی شهرها - قرارداد تیپ شماره ۱۲.
سعیدنیا، احمد (۱۳۷۸). طرح‌های توسعه شهری - مشکلات و راهبردها. ماهنامه شهرداری‌ها. سال اول. شماره ۸.
سعیدنیا، احمد (۱۳۷۹). مدیریت شهری، کتاب سبز شهرداری. جلد یازدهم (تهران: انتشارات سازمان شهرداری‌های کشور).
سلطان‌زاده، حسین (۱۳۶۷). مقدمه‌ای بر تاریخ شهر و شهرنشینی در ایران (تهران: انتشارات امیرکبیر).
شارمند، مهندسین مشاور (۱۳۷۸). شیوه‌های تحقق طرح‌های توسعه شهری (جلد دوم) - بررسی تجارب تهیه و اجراء طرح‌های توسعه شهری در ایران (تهران: انتشارات سازمان شهرداری‌های کشور).
شکوئی، حسین (۱۳۶۵). جغرافیای اجتماعی شهرها - اکولوژی اجتماعی شهر (تهران: انتشارات واحد فوق برنامه بخش فرهنگی دفتر مرکزی جهاد دانشگاهی).
شکوئی، حسین (۱۳۸۰). دیدگاه‌های نو در جغرافیای شهری. جلد اول (تهران: انتشارات سمت).
شهرداری تهران ۱۳۸۱). سیاست‌های کلان شهرداری تهران در سال ۱۳۸۱. مجله همگامان. شماره ۲۳ و ۲۴
صالحی، اسماعیل (۱۳۷۹). پشتوانه نظری برنامه پنجساله شهرداری‌ها. ماهنامه شهرداری‌ها، سال دوم. شماره ۲۲.
صرافی، مظفر (۱۳۶۴). سیری در مباحث توسعه فضائی یا نگاهی ویژه به طرح آمایش سرزمین (تهران: انتشارات سازمان برنامه و بودجه).
عدل، شهریار و اورکاد، برنارد (۱۳۷۵). تهران پایتخت دویست ساله. ترجمه ابوالحسن سر و قد مقدم و سید احمد سیدی و فاطمه وثوقی خزائی (تهران: انتشارات سازمان مشاور فنی و مهندسی شهر تهران).
کاتوزیان، محمدعلی (۱۳۷۵). چهارده مقاله در ادبیات، اجتماع، فلسفه و اقتصاد (تهران: نشر مرکز).
ـــــــــــــ (۱۳۸۰). دولت و جامعه در ایران - انقراض قاجار و استقرار پهلوی. چاپ دوم. ترجمه سحین افشار (تهران: نشر مرکز).
کامروا، سید محمدعلی (۱۳۷۷). شهرسازی معاصر ایران بعد از انقلاب (تجزیه و تحلیل). پایان‌نامه مقطع دکتری رشته شهرسازی دانشکده هنرهای زیبا دانشگاه تهران.
ـــــــــــ (۱۳۷۸). مشروعیت مدیریت شهری. فصلنامه آبادی. سال نهم. شماره ۳۲.
کمانرودی کجوری، موسی (۱۳۷۹). تطبیق مکانیزم تهیه برنامه‌های عمرانی شهرداری منطقه ۶ تهران با سنت‌های برنامه‌ریزی. حوزه معاونت هماهنگی و برنامه‌ریزی شهرداری منطقه ۶. گزارش شماره ۳۱/ق ب/ ۷۹.
مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران (۱۳۷۴). تحول در مدیریت شهری تهران. گزارش شماره ۵۶-۷۴.
ــــــــــ (۱۳۷۴). طرح تحقیقاتی شناخت و تجزیه و تحیل وضعیت کنونی منطقه‌بندی شهر تهران و نقاط فوت و ضعف آن (خلاصه گزارش). گزارش شماره ۸۱-۲۱۳.
ــــــــــ (۱۳۷۴). برنامه استراتژیک تهران ۸۰.
ــــــــــ (۱۳۷۴). برنامه پنجساله درآمد شهرداری‌های مناطق شهر تهران. غیرمصوب (۱۳۷۸-۱۳۷۸).
ــــــــــ (۱۳۷۴)، برنامه پنجساله عمرانی شهرداری‌های مناطق شهر تهران - غیرمصوب (۱۳۷۸-۱۳۸۲).
مک لئود، تاس. اچ (۱۳۷۷). برنامه‌ریزی در ایران، براساس تجارب گروه مشاوره دانشگاه هاروارد در تهیه برنامه عمرانی سوم. ترجمه علی اعظم محمدبیگی (تهران: نشر نی).
معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران - ستاد تهیه طرح تفصیلی شهر تهران (۱۳۷۸). کلیاتی از مباحث طرح تفصیلی تهران.
ــــــــــــ کمیته سیاست‌های راهبردی (۱۳۸۰). گزارش نظام هدایت و کنترل کلانشهر تهران. ویرایش چهارم.
ـــــــــــ (۱۳۸۲). گزارشات تلفیقی طرح بررسی مسائل توسعه شهری مناطق شهر تهران - مطالعات مدیریت شهری.
نوروزی. کامبیز (۱۳۷۹). جایگاه حقوق شهرداری‌ها در نظام مدیریت شهری ایران - ماهنامه شهرداری‌ها، سال دوم، شماره ۱۵.
ملک مدنی، محمدحسن (۱۳۸۱). فراموشی، بی‌توجهی و تعطیلی تنها برنامه نوسازی و بهسازی شهرها - نامه به ریاست جمهور. شماره ۲۷۰۵ مورخ ۱۸/۷/۱۳۸۱.
منصور، جهانگیر (۱۳۷۹). جایگاه حقوقی شهرداری‌ها در نظام مدیریت شهری ایران. ماهنامه شهرداری‌ها، سال دوم، شماره ۱۵.
ورنا، ادموند (۱۳۷۹). مدیریت توسعه شهری یا توسعه مدیریت شهری. ترجمه جلال تبریزی. فصلنامه مدیریت شهری، شماره دوم.
وزارت کشور - معاونت هماهنگی عمرانی - دفتر برنامه‌ریزی عمرانی - دفتر برنامه‌ریزی عمرانی (۱۳۶۹). نگرشی بر الگوی برنامه‌ریزی شهری در ایران.
ــــــــــ (۱۳۷۹). دستورالعمل تهیه و تنظیم برنامه عملیات نوسازی، عمران و توسعه شهر (برنامه میان‌مدت عمرانی شهرداری).
هاروارد، مؤسسه توسعه بین‌المللی (۱۳۸۱). طراحی شهر تهران. ترجمه فرشاد نوریان (تهران: انتشارات پردازش و برنامه‌ریزی شهری - وابسته به شهرداری تهران).

منبع : مجله اقتصاد سیاسی