حکمرانی خوب؛ هم هدف هم وسیله

بینش عمیقی که پس از ناکامی های اجماع واشنگتنی ظهور کرده، این است که سیاست اصلاحات موفق، رویکردی است که اصلاحات حکمرانی در مرکزیت آن قرار داشته باشد. برای مثال اصلاحات در حوزه های تجارت یا سیاست های مالی نیازمند چیزی بیش از کاهش تعرفه ها و متوازن نمودن بودجه است. اگر می خواهید تغییرات بلندمدت داشته باشید و واقعاً بر رفتار کارگزارانی که موفقیت اصلاحات را تعیین می کنند، اثر بگذارید، باید قواعد بازی مسیر انجام سیاست تجاری یا سیاست مالی- را تغییر دهید. این بینش، توسط مطالعات کاربردی دانشگاهی انجام شده و در زمینه نهادها و رشد اقتصادی تایید شده و برنامه جدیدی را با تمرکز بر فهرست گسترده ای از اصلاحات حکمرانی به منظور دستیابی به توسعه تولید کرده است. این اصلاحات، فهرست گسترده ای از اهداف شامل کاهش فساد، بهبود حاکمیت قانون، افزایش پاسخگویی، اثر بخشی نهادهای عمومی و بهبود دسترسی و اعتراض (صدای، voice) شهروندی را هدف گذاری کرده است. این برنامه توسط مجموعه آمار و اطلاعات شاخص های کافمن- کری به شکل کمی و عددی درآمده است.
● بسیاری از این موارد خوب هستند
به ویژه گرایش به سمت حکمرانی، فضیلتی است که کمک می کند تمرکز اصلاحات به سمت اهدافی معطوف شود که به خودی خود اهداف نهایی مطلوبی به شمار می روند. در بهترین حالت عناصر برنامه اجماع واشنگتنی، همگی ارزش ابزاری داشتند. توجه به برنامه های تعرفه ای و مالیاتی یا ترکیب مخارج عمومی تا آنجاست که تنها تا حدی به اهدافی همچون افزایش رشد، کاهش فقر و برابری بیشتر دسترسی پیدا کنند. ما واقعاً نگران این بینش هستیم . در مقابل، دشوار است مجذوب اهمیت ذاتی حکمرانی بهبود یافته با ابعاد متنوع آن- حاکمیت قانون، شفافیت، اعتراض (صدا)، پاسخگویی و دولت کارآمد- شویم. حتی ممکن است بگوییم حکمرانی خوب به خودی خود همان توسعه است. ناگزیر اگر حکمرانی خوب را با رفاه مادی ترکیب کنیم به خشنودی مطلق موجود در جوامع پیشرفته دست می یابیم.
بنابراین حکمرانی خوب هم هدف است و هم وسیله. حکمرانی خوب یکی از اهداف کلیدی توسعه است که به شکل گسترده، شکل گرفته و علاوه بر این، ابزاری است برای دستیابی به سیاستگذاری موثرتر و نتایج اقتصادی بهتر. هر بحث مهمی در مورد حکمرانی باید به شکل روشن و مشخص به این تمایز توجه داشته باشد. این موضوع باید مشخص شود که حکمرانی «مساله ای» است که ما سعی در بهبود آن داریم.
در ادامه نکاتی در این مورد بیان خواهم کرد؛ اول، اینکه اقتصاددانان نکات و حرف های مفید ناچیزی برای مشارکت در حوزه حکمرانی به عنوان هدف دارند. دوم، در حالی که اقتصاددانان حرف بیشتری برای گفتن در زمینه حکمرانی به مثابه وسیله دارند اما آنچه اغلب می گویند همان چیزی نیست که باید بگویند. جایی که اقتصاددانان می توانند مفید باشند حوزه طراحی ترتیبات نهادی به منظور انجام اصلاحات سیاستی خاصی است که در جهت رفع محدودیت های رشد هدف گذاری شده باشد؛ همان چیزی که ممکن است حکمرانی در مقیاس کوچک نامیده شود. این برنامه، کمی با برنامه حکمرانی گسترده متفاوت است. سوم، گاهی اوقات بده بستان هایی میان حکمرانی به مثابه هدف و حکمرانی به مثابه وسیله وجود دارد که لازم است سیاستگذاران و مشاوران از این موارد آگاه باشند.
● حکمرانی به مثابه هدف
عیار سنجش یک جامعه توسعه یافته «پیشرفته»، دولتی است که ویژگی های حکمرانی خوب- شفافیت، اثربخشی، حاکمیت قانون، فقدان فساد، صدا و مشارکت- را به نمایش بگذارد. از زمان آدام اسمیت تاکنون اقتصاددانان به اهمیت این خصوصیات پی برده اند اما کمتر حرفی برای گفتن در مورد چگونگی دسترسی به این شاخص ها داشته و دارند. در مرکز ثقل این ویژگی های مطلوب، ترتیبات اجتماعی، سیاسی و قانونی ای وجود دارد که بازارها - و تحلیل اقتصادی- معمولاً آنها را از پیش مسلم می پندارند. این ویژگی ها، عمیقاً در تاریخ، سنت و سیاست جامعه حک شده اند، همان طور که اینگونه مباحث در حوزه تخصص دانشمندان حقوق و علوم سیاسی است تا اقتصاددانان. اقتصاددانان ابزارهایی دارند که می تواند چشم انداز تحلیلی روشن و موقتی بر موضوعات بگشاید و این امر می تواند در زمانی که مباحثات صرفاً به سمت یکی از جوانب حرکت می کند، مفید باشد- در ادامه بیشتر در این مورد بحث خواهم کرد اما اقتصاددانان در تفکر در مورد چگونگی ایجاد حاکمیت قانون در جامعه، بهبود اعتراض (صدا) و پاسخگویی یا کنترل فساد در سطح گسترده نه مزیت مطلق دارند نه مزیت نسبی. بنابراین توصیه های بعدی من برای اقتصاددانان حاضر در حرفه مشاوره در خصوص حکمرانی به مثابه هدف خیلی ساده خواهد بود؛ این کار را انجام ندهید.
● حکمرانی به مثابه وسیله
حکمرانی ارزشی ابزاری دارد تا جایی که برای تولیدکنندگان و خانوارها، شفافیت بیشتری در مورد قواعد بازی ارائه داده و سرمایه گذاران را با تضمین بیشتری در این مورد همراه می کند که بتوانند بازدهی هایی، متناسب با تلاش خود به دست بیاورند. این نکته ای اساسی است که ادبیات و مطالعات کاربردی نهادها و رشد بر آن تاکید کرده اند. علاوه بر این، این موضوعی منطقی برای تفکر در مورد اصلاحات حکمرانی در زمینه استراتژی های رشد است.
ارتباط بلندمدت میان حکمرانی خوب و درآمد بالاتر قابل بحث و طرح نیست. وجود یک رابطه علنی از حکمرانی خوب به درآمد بالاتر، اکنون به طور وسیعی مورد قبول واقع شده است اما موضوعی که کمتر بدان توجه شده این است که این ارتباط بلندمدت راهنمایی بسیار ناچیزی در مورد اتخاذ استراتژی های متفاوت جهت ایجاد رشد بالاتر ارائه می کند. یقیناً وجود این رابطه پیشنهاد نمی کند که ما به طور سیستماتیک بر حکمرانی بهبود یافته به منظور افزایش رشد در زمان و شرایطی تکیه کنیم که سیاستگذاران و مشاوران آنها در این مورد نگران باشند (ظرف یک یا دو دهه). من از وجود هرگونه شواهد اقتصادسنجی قوی که دال بر وجود رابطه مستحکمی میان معیارهای استاندارد حکمرانی با رشد (همه شواهد در مورد سطح بالاتر است) باشد، بی خبرم. از سوی دیگر به اندازه کافی شواهدی در مورد کشورهایی وجود دارد که به سرعت رشد می کنند در حالی که حکمرانی ضعیفی دارند- مانند چین، ویتنام، کامبوج و برخی از کشورهای معروف آسیایی - و بر همین اساس می توان ادعای برعکسی در این مورد داشت. در واقع ما باید این واقعه را خبر خوبی تلقی کنیم که تغییرات نهادی در مقیاس وسیع- از نوعی که توسط برنامه حکمرانی مد نظر قرار گرفته است- به سختی، همیشه یک پیش شرط اصلی برای افزایش رشد اقتصادی است.
ممکن است این نکته در ابتدا متناقض به نظر برسد، اما نباید اینگونه باشد. کشورهای فقیر از محدودیت های زیادی رنج می برند و سیاست های رشد
اثر بخش، آنهایی هستند که مهم ترین محدودیت ها را شناسایی می کنند. به طور کلی ممکن است حکمرانی ضعیف، محدودیت مهمی در زیمبابوه و سایر کشورها به شمار آید اما آشکارا در چین، ویتنام یا کامبوج همین حکمرانی ضعیف محدودیت مهمی به شمار نمی رود و مطمئناً در اتیوپی، آفریقای جنوبی، السالوادور، مکزیک و برزیل اصلاً اینگونه نیست. به مثابه یک قاعده، اصلاحات حکمرانی وسیع نه برای رشد ضروری است نه کافی. این موضوع لزوماً بدین دلیل نیست که آنچه واقعاً در عمل کارگر می افتد حذف موفقیت آمیز محدودیت های جدی است- آیا این محدودیت ها، انگیزه های عرضه در کشاورزی، موانع زیرساختی یا هزینه بالای دسترسی به اعتبارات هستند. این کافی نیست به دلیل اینکه، پایداری و ثبات نتایج اصلاحات حکمرانی، بدون ایجاد رشد کاملاً دشوار است. متعاقباً یک برنامه حکمرانی گسترده به ندرت به عنوان بخشی از یک استراتژی رشد مد نظر قرار می گیرد- به استثنای حالتی که مثال های نادری در این زمینه مشاهده شوند که حکمرانی ضعیف به طور خاص به عنوان بخش اصلی محدودیت های ساختاری بر رشد شناسایی شود.
● اصلاح شیوه حکمرانی در خدمت رشد
ممکن است، انجام اصلاحات گسترده در شیوه حکمرانی به طور کلی، جزء اولویت های برنامه ریزی برای رشد نباشد اما این به آن معنا نیست که استراتژی رشد نباید یک مولفه حکمرانی داشته باشد. با این حال، وجود این مولفه خاص، به منظور شناخت محدودیت ها ضروری است و آن دسته از ترتیبات نهادی را دربرمی گیرد که بهترین شیوه کاهش محدودیت های مرتبط با یک رویکرد پایدار را نشان می دهند.
من مثال سیاستگذاری اقتصاد کلان را مطرح کردم، به دلیل اینکه، این، حوزه ای است که اقتصاددانان در آن در رابطه با پیش شرط های نهادی لازم بسیار اندیشیده اند و جایی است که حضورشان به شکل قابل توجهی موثر بوده است. نوع دیگری از تفکر غنی نهادی در چندین حوزه دیگر نیز توسعه یافته است همانند نظام آموزشی و مقررات ارتباط از راه دور. اما در بسیاری از حوزه های دیگر، چنین شیوه تفکری یا ساده لوحانه است یا وجود ندارد. سیاست تجاری و سیاست صنعتی را به ترتیب به عنوان مثال هایی از گروه اول و دوم ذکر می کنم. در سیاست تجاری، طرفداری بلند مدت مشاورین خارجی از یکسان کردن قواعد تعرفه ای (یا تعهدات خارجی)، نوعاً از طریق اولویت های سیاسی و مقدمات نهادی که به شکل ضعیفی به یکدیگر متصل شده اند، تحریک و اجرا شده است. در اصل توسط بسیاری از حرکت های مفصلی شکل و به نظر می رسد در سیاست صنعتی، بینش غالب- که اساساً در اولویت قرار گرفته- این است که پیش شرط لازم برای طراحی و اجرای ترتیبات نهادی وجود ندارد حتی زمانی که چنین سیاستی در اصل مطلوب باشد.
همان طور که مثال بانک مرکزی نشان می دهد، اقتصاددانان مجبورند در تفکر درباره چنین موضوعاتی در حوزه سیاستگذاری خاص مشارکت کنند. درک اقتصاددانان از ماهیت واقعی مسائل، وسواس فکری و حرف های همراه با انگیزه و توجه آنها به نتایج پیش بینی نشده، مزیتی ذاتی در طراحی ترتیبات نهادی برای پیشبرد اهداف مورد نظر به آنها می دهد در حالی که اختلالات رفتاری را نیز حداقل می کند. اینجا دستیابی به میزان مطمئنی از دانش محلی ضروری است. اقتصاددانان نیازمند درک محتوای محلی و بومی به شکل خوب و کافی هستند تا محدودیت های پیشروی دامنه امکانات را شناسایی و موانع مشابه را پیش بینی کنند. اما، به نظر من، انجام این امر در زمینه کاهش محدودیت در یک حوزه سیاستگذاری خاص- خواه سیاست پولی، سیاست تجاری، یا سیاست آموزشی- قاعده ای بسیار مهم و در عین ساده تر از طراحی اصلاحات قانونی عمده فروشی یا استقرار یک سیاست ضدفساد موثر است که به طور کلی هدایت می شود و همان طور که در بالا بحث شد این شیوه زمانی که رشد مد نظر است موثرتر خواهد بود.
● اجتناب از گرفتار شدن در دام بهترین فعالیت ها
طراحی ترتیبات نهادی مناسب، نیازمند دانش محلی و خلاقیت است. آنچه در یک محیط، کار می کند با آنچه که در محیط دیگری کار می کند یکی نیست. برای مثال، در بهینه دوم، ماهیت محدودیت اجباری و تعاملات آن با سایر اختلالات، ترتیبات مطلوب را تحت تاثیر قرار خواهد داد. آزادسازی واردات به عنوان روشی برای ادغام در اقتصاد جهانی خوب است زمانی که منافع رقابت وارداتی چشمگیر نیست و پول داخلی به شکل تعجب آوری افزایش ارزش نمی دهد، اما سوبسیدهای صادراتی یا مناطق ویژه اقتصادی در سایر شرایط عملکرد بهتری خواهند داشت. ممکن است استقلال بانک مرکزی زمانی که بی ثباتی پولی محدودیتی اجباری است ایده ای عالی باشد، اما نتیجه این امر در جایی که فقدان رقابت، چالشی واقعی است نتیجه معکوس خواهد داشت.
متاسفانه، اصلاحات نهادی که توسط سازمان های بین المللی مانند بانک جهانی، صندوق بین المللی پول و یا سازمان تجارت جهانی ترویج یافته، گرایش به سوی انجام بهترین فعالیت ها دارد. این شیوه، فرض می کند که تعیین مجموعه ای منحصر به فرد از ترتیبات نهادی مناسب از قبل و چشم اندازهایی همگرا با آن ترتیبات، ذاتاً مطلوب و امکانپذیر است. یکی از خصوصیات روشن این رویکرد، این است که امکان مقایسه های بین کشوری و محک زدن آنها را به وجود می آورد: عملکرد نهادی می تواند اندازه گیری شود: برای مثال با شمارش تعداد روزهایی که طول می کشد تا یک شرکت در کشورهای مختلف تاسیس یا یک نزاع تجاری در دادگاه حل شود. این روش تفکر، ریشه در یک شیوه بهینه اول دارد که فرض می کند نقش ابتدایی ترتیبات نهادی، تسریع حداقل کردن هزینه های مبادلاتی در حوزه مربوطه است بدون اینکه به ماهیت محدودیت های اجباری یا تعاملات بالقوه با ترتیبات نهادی در سایر نقاط سیستم توجه کند.
نکته مهم تر اینکه روشی منحصر به فرد و ویژه برای دسترسی به نتایج نهادی مطلوب وجود ندارد. نتایج نهادی مطلوب صرفاً با یک طراحی نهادی منحصر به فرد ایجاد نمی شوند. کارکرد نهادی، شکل نهادی را مشخص نمی کند و به دلیل اینکه نقشه یکتایی از عملکرد برای طراحی نهادها وجود ندارد جست وجو برای قواعد تجربی غیرتصادفی که قواعد نهادی خاص را با نتایج اقتصادی ربط می دهد بیهوده خواهد بود. آنچه عمل می کند به فرصت ها و محدودیت های محلی و منطقه ای بستگی دارد. بر اساس تعریف نهادهای بهترین فعالیت ها، وابسته به قراین و شواهد نبوده و این پیچیدگی ها را لحاظ نمی کنند. هر چقدر برنامه ریزان این موسسات بین المللی فهرست انتخاب های نهادی در دسترس به منظور اصلاحات را به جای گسترش محدود کنند، این شیوه باعث می شود تا حکمرانی بد عمل کند.
● بده بستان ها
یکی از مزایای تمایز میان حکمرانی به مثابه هدف و حکمرانی به مثابه وسیله، آن است که ما را قادر به شناسایی بده بستان هایی می کند که ممکن است نسبت به آنها بی توجهی کرده باشیم. مجدداً توضیحاتی را عرض می کنم.
تصور کنید اقتصاددان متخصص رشد، وجود یک نظام قانونی دارای کارکرد ضعیف و عدم اطمینان همراه با آن را، به عنوان یکی از محدودیت های اجباری پیش روی رشد اقتصادی شناسایی کند. یکی از راه حل های شیوه «حکمرانی در مقیاس کوچک» برون سپاری بخشی از نظام قانونی کشور به جهان بیرون است. برای مثال دولت می تواند با امضای موافقتنامه سرمایه گذاری دوجانبه با شرکای اصلی تجاری این کار را انجام دهد. این معاهدات، معمولاً شامل بندهایی است که سرمایه گذاران خارجی را قادر می سازند تا در شرایط مختلف، تحت لوای نظام قانونی کشور خارجی به جبران خسارت خود بپردازند. می توان تصور کرد که وجود چنین بندهایی در قرارداد موجب افزایش آسودگی خاطر سرمایه گذاران خارجی خواهد شد و بنابراین شاید برای غلبه بر محدودیت شناسایی شده رشد کمک کنند. اما آیا این استراتژی برای حکمرانی به مثابه هدف هم مطلوب است؟ احتمالاً خیر. جدا از ایجاد تمایزی نامطلوب میان سرمایه گذاران داخلی و خارجی- سرمایه گذار خارجی بیش از داخلی مورد حمایت قرار گرفته است- این گونه برون سپاری قدرت های قانونی موجب تقویت نهادهای قانونی داخلی
نخواهد شد. برون سپاری تا جایی که منبع مهم اعمال فشار برای انجام اصلاحات در این حوزه را حذف می کند ممکن است تثبیت نظام قضایی را نیز به تاخیر بیندازد.
تنش مشابهی ناشی از اجرای بسیاری از اشکال دیگر تعهدات درونی و بیرونی نمایان می شود که به کمک بهبود شرایط محیط سرمایه گذاری داخلی آمده اند: قوانین مالی استقلال بانک مرکزی تعرفه اجباری در سازمان تجارت جهانی، توافقنامه های تجاری منطقه ای، شروط صندوق بین المللی پول یا بانک جهانی. این موارد، زمانی که ریشه در طرح دولت برای محدود کردن رفتار آتی دولت در این زمینه مسائلی دارد که از نظر زمانی، دارای ناسازگاری استاندارد هستند، کمتر مشکل زا خواهد بود. اما اغلب، انگیزه محدود کردن رفتار آینده دولت خود به خود عمل نمی کند، بلکه حضور گروه سیاسی رقیب یا مخالف که فرض می کنند قدرت را به دست خواهد آورد مثمرثمر خواهد بود. تاثیرگذاری این شیوه همانند سیاست رشد در کوتاه مدت است و شواهد حکمرانی گسترده تر در مورد چنین تعهداتی نگران کننده هستند.
تاسیس مناطق ویژه تجاری که بر اساس آن به شرکت ها اجازه داده می شود تا در نظام های مالی متفاوتی فعالیت کنند و همچنین در این مناطق قوانینی بر نیروی کار وضع می شود که کمتر دست و پا گیر هستند، را در نظر بگیرید. این موارد نیز ممکن است بر سیاست های رشد موثر باشند، اما آنها هم سوالات مهمی پیش می کشند که آیا استانداردهای حکمرانی
● غبا وضعیت فعلیف تناسب دارند؟
زمانی که، بده بستان ها افزایش می یابد، راه حل های بدیهی و واضحی وجود ندارد. بهترین آرزو و امیدی که می توان داشت این است که مشاوران سیاستگذاری و روسای آنها انتخاب های خود را انجام دهند در حالی که کاملاً نسبت به آنها آگاهی دارند.

دنی رودریک
مترجم: محمدرضا فرهادی پور، مونا ربیعی

منبع : روزنامه سرمایه