مبانی، ملاحظات و محورهای لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها

۱) مقدمه
اقتصاد ایران از ظرفیت‌ها و توانمندی‌های بالایی برخوردار است، به بیانی تمامی عوامل طبیعی مالی، انسانی و فرهنگی را برای پیشرفت و تعالی دارا است، دستاوردها به رغم همه خصومت‌ها چون جنگ‌ها و تحریم‌ها چشمگیر است و در عین حال مشکلاتی چون پایین بودن و نوسانات اقتصادی در کنار معضلاتی نظیر بالا بودن نرخ‌های بیکاری، تورم و نابرابری توزیع درآمد نیز انکار نشدنی است. بی‌شک درمان این معضلات پیش از هرچیز نیازمند تشخیص و شناسایی صحیح، عمیق و دقیق است. طرح تحول اقتصادی که حاصل سی‌هزار نفر - ساعت، تلاش کارشناسی است، در پی این شناخت و برای درمان این مشکلات اندیشیده شده است.
مطالعات نشان می‌دهد که مشکلات یاد شده بیش از چند دهه است که در اقتصاد ایران وجود دارند و به عبارتی به صورت پدیده‌هایی مزمن یا ساختاری در آمده‌اند که نیازمند یک برنامه تحول یا اصلاح ساختارها هستند. هر برنامه تحول نیز مستلزم داشتن مبانی «نهادی» و همین‌طور «تصویر آرمانی» یا اهداف روشن است که خوشبختانه در سال‌های اخیر این دو مهم در ایران فراهم شده‌اند. در واقع سند «چشم‌انداز ایران در افق ۱۴۰۴» و همین‌طور «سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» که از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شده‌اند، این الزامات را تامین کرده‌اند ولی بی‌شک حرکت مبتنی بر مبانی نهادی سیاست‌های اصل ۴۴ (که در آن نقش‌ها و سهم‌های بخش‌های مختلف اعم از دولت، تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی تعیین شده‌اند و در واقع مدل و مبنای مدیریت کلان اقتصادی است) به سمت چشم‌انداز که تصویر مطلوب آینده است، نیازمند ساختارهای روان و نظام‌های کارآمد و منصفانه است، تا بتوان حرکتی سریع و صحیح یا به بیانی تحول‌آفرین به سمت اهدافی چون پیشرفت و عدالت داشت.
در طرح تحول اقتصادی هفت نظام یارانه‌ها، مالیات، گمرک، بانکداری، ارزشگذاری پول ملی، توزیع کالاها و خدمات و بهره‌وری مورد توجه قرار گرفته‌اند. این هفت نظام براساس دو معیار «علم و سیاست اقتصاد» و «واقعیات اقتصاد ایران» انتخاب شده‌اند، که مورد اجماع کم‌نظیر و چشمگیر صاحبنظران جامعه است.
۲) مبانی هدفمند کردن یارانه‌ها
در بین نظام‌های یاد شده، موضوع یارانه‌ها از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است. این اهمیت از یک سو به نقش و کارکردهای عمومی یارانه‌ها در اقتصاد و از سوی دیگر به حجم و اندازه آن در اقتصاد ایران برمی‌گردد. یارانه که از آن به‌عنوان مالیات منفی نیز یاد می‌شود، یک ابزار بسیار مهم اقتصادی و در عین حال دارای آثاری فراتر از اقتصاد و دارای ابعاد اجتماعی و حتی سیاسی است. اگرچه ضرورت‌هایی چون حمایت از تولید ملی، اشتغال، رفع فقر و محرومیت و کاهش نابرابری‌های درآمدی، پذیرش بسیار بالایی را برای یارانه‌ها فراهم آورده است، ولی در عین حال چگونگی استفاده از این ابزار بسیار مهم است. در واقع دغدغه اصلی این است که نوع و روش پرداخت یارانه چه میزان در جهت رشد و پیشرفت یا عدالت است؟
امروز دیگر مناقصه بر سر اصل یارانه‌ها نیست بلکه بحث بر سر نظام کارآمد و منصفانه یارانه است. دغدغه طرح تحول اقتصادی در حوزه یارانه‌ها، همین موضوع است و خلاصه بحث آن است که نظام فعلی یارانه‌های کشور که همگانی، باز و به عبارتی قیمتی است فاقد اثربخشی می‌باشد.این شیوه توزیع یارانه در کشور دارای مشکلات اصلی به شرح زیر است:
▪ یکم: کالاها و خدمات مشمول یارانه درست انتخاب نشده‌اند.
به‌طور مثال قریب ۲۵درصد یارانه‌ها به بخش انرژی تعلق دارند که در اکثر اقتصادها نه‌تنها به مصرف آن یارانه تعلق نمی‌گیرد، بلکه این بخش یکی از پایانه‌های اصلی تعیین‌کننده درآمدهای مالیاتی است. به‌طور مثال در کشورهای کره جنوبی، ترکیه، ژاپن و هند بیشترین درآمدهای مالیاتی و به ترتیب ۳۳، ۱۸، ۱۷ و ۱۵ درصد بودجه دولت از محل مالیات انرژی تامین می‌شود. این در حالی است که یارانه‌های انرژی در ایران ۶/۹۱ درصد بودجه جاری را به خود اختصاص داده است. (طی سال‌های ۸۵-۱۳۸۰) افزایش مشکلاتی چون ازدحام آمد و شد (ترافیک)، آلودگی‌های زیست محیطی و... نتیجه قابل پیش‌بینی این نظام یارانه است که در عمل مصرف انرژی را آن هم در حوزه‌های غیرمولد تشویق می‌کند.
▪ دوم: یارانه‌ها به گروه‌های هدف اختصاص نمی‌یابد.
از بعد اجتماعی، یارانه باید به گروه‌های کم‌درآمد تعلق گیرند. حال آنکه در روش یارانه قیمتی، به ویژه در حوزه‌هایی که کالا یا خدمات نیز درست انتخاب نشده باشند، هر کس بیشتر مصرف کند، بیشتر از یارانه بهره‌مند می‌شوند. اینکه سه دهک بالای درآمد، ۴ برابر سه دهک پایین درآمدی از انرژی بهره‌مند می‌شود،‌ که نتیجه طبیعی چنین نظامی است و کاملا از عدالت به دور است. برای نمونه، سهم دهک دهم از یارانه بنزین و گازوئیل ۳۲درصد است در حالی که سهم دهک اول از بنزین ۱/۱درصد و از گازوئیل ۷/۰درصد است.
▪ سوم: این نظام پرداخت یارانه مصرف، تولید و سرمایه‌گذاری را مختل و ناکارآمد می‌سازد.
قیمت‌ها راهنما و معیار مهمی برای انتخاب فعالان اقتصادی هستند، زیرا انتخاب کالاها و خدمات از سوی مردم و انتخاب حوزه‌ها برای تولید و سرمایه‌گذاری توسط فعالان اقتصادی متاثر از قیمت‌ها است. به طور مثال در شرایط مشابه، انتخاب لامپ کم‌مصرف در مقابل لامپ پرمصرف، کولر کم‌مصرف (انرژی) در قبال کولر (پرمصرف) و ... علاوه بر قیمت خود آن‌ها، تحت تاثیر قیمت کالای مکمل آن‌ها یعنی انرژی نیز هست. در شرایطی که قیمت انرژی به صورت نسبی و مقایسه‌ای ارزان است، نمی‌توان انتظار داشت که مردم محصولات با مصرف کم‌ انرژی (که اغلب به دلیل به‌کارگیری تکنولوژی پیشرفته‌تر، گران‌تر هستند) را خریداری کنند. در این صورت تقاضا در بازار معطوف به محصولاتی می‌شود که انرژی‌بر هستند و در نتیجه تولید‌کننده یا واردکننده نیز همین نوع محصولات را که بازار برای آن‌ها مهیا است عرضه می‌کنند و سرمایه‌گذاری نیز در همین جهت گسترش می‌یابد. ریشه این اختلال، غیرواقعی بودن قیمت انرژی است، کما اینکه در اقتصاد ایران شدت انرژی (میزان انرژی لازم برای تولید ۱۰۰۰ دلار درآمد) بالاتر از سایر کشورها است. مطالعات نشان می‌دهد که با هر بشکه (معادل) نفت خام در ایران تنها ۲۱۹ دلار درآمد ایجاد شده است، در حالی که این عدد برای جهان، ۶۶۸ دلار و برای اتحادیه اروپا حدود ۱۳۱۶ دلار است.
پرداخت یارانه‌ها در سایر کالاها و خدمات عمومی چون آب و دفع فاضلاب نیز به همین ترتیب است و اگرچه در برخی حوزه‌ها چون کالاهای اساسی از جمله نان، به لحاظ توزیع درآمدی، چولگی آن به سمت دهک‌های کمتر برخوردار است، لیکن در این حوزه‌ها نیز دچار اختلال و ناکارآمدی و لذا نیازمند تحول اساسی است. خلاصه بحث این است که این منابع عظیم یارانه نه در جای صحیح، نه به اشخاص مستحق و نه به روش صحیح، پرداخت می‌شوند و اصلاح این امر با توجه به حجم عظیم یارانه‌ها (حدود سی‌درصد تولید ناخالص ملی) ضروری است. هدفمند کردن یارانه‌ها نه به دنبال حذف یارانه‌، بلکه به دنبال به کار گرفتن آن در جای مناسب و برای اشخاص مستحق آن هم به روش صحیح است.
▪ چهارم: هدفمند کردن یارانه‌ها از الزامات تحقق چشم‌انداز و اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی است.
از سویی سیاست هدفمند کردن یارانه‌ها از الزامات تحقق اهداف چشم‌انداز، و داشتن اقتصادی «رشد یافته» و «عدالت محور» است، کمااینکه تسهیل‌کننده طریقت و سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. اگر بنا بر آن است که بخش‌های غیردولتی (اعم از تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی) در عرصه فعالیت‌های صدر اصل ۴۴ چون نفت، گاز، برق، آب و ... وارد شوند تا ۸۰درصد سهم را به عهده گیرند، علاوه بر آزادی فعالیت (که‌فراهم شده است)، باید انگیزه فعالیت نیز فراهم شود. بی‌تردید نمی‌توان انتظار داشت در حوزه‌هایی که قیمت‌ها تثبیت شده‌اند و مداخله‌ای هستند، رغبتی به فعالیت وجود داشته باشد. اگر پذیرفته‌ایم که باید در چشم‌انداز بر اساس معیارهایی چون رشد اقتصادی، نرخ اشتغال، تورم و برابری توزیع درآمد، جایگاه اول در منطقه را به خود اختصاص دهیم، باید راهنماهای تصمیم‌گیری (قیمت‌های نسبی) را درست کنیم. باید هزینه‌های زاید دولت را اصلاح و ظرفیت‌های درآمدهای پایدار و سالم را احیا کنیم. نمی‌توان انتظار داشت در شرایطی که بیش از بودجه جاری، به صورت پنهان به انرژی یارانه می‌دهیم، در شرایطی که باید از این مصرف مالیات بگیریم، کسری بودجه عملیاتی و مالی دولت اصلاح شود. مادامی‌که این روند ادامه یابد، وابستگی بودجه به نفت بیشتر و در این شرایط سلطه مالی بر حوزه‌های پولی و در نتیجه رشد نقدینگی و تورم اجتناب‌ناپذیر می‌شود.
اینها مثال‌هایی از ضرورت انجام تحول اقتصادی در حوزه یارانه‌ها برای رسیدن به اهداف چشم‌انداز ۱۴۰۴ و همین‌طور اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون است. ضمن اینکه حتی اگر در سر، سودای اهداف چشم‌انداز یا حتی تحقق سیاست‌های اصل ۴۴ را نیز نداشته باشیم، ادامه این روند امکان‌پذیر نیست. مطالعات نشان می‌دهد که چنانچه سیاست‌ها در بخش انرژی اصلاح نشوند، در افق چشم‌انداز با مشکلات حل ناشدنی دست به گریبان خواهیم بود. به طور مثال ادامه روند فعلی مصرف نفت، با توجه به ذخایر و ظرفیت تولید، اقتصاد ایران را در شرایطی قرار می‌دهد که ظرفیت صادرات (مازاد تولید بر مصرف) نفت خام در سال ۱۴۰۳ تنها ۳۳هزار بشکه خواهد بود. کما اینکه تراز تولید و مصرف گاز طبیعی منفی شده و در سال‌های نزدیک، ارزهای نفت صادراتی باید صرف تامین کسری گاز وارداتی شوند و تراز ارزی صادرات و واردات مجموع انرژی منفی می‌شود.
۳) تبعات هدفمند کردن یارانه‌ها و مدیریت آن
آنچه در بالا بیان شد ضرورت‌ها و مبانی هدفمندکردن یارانه‌ها است،‌ این مباحث اگرچه با تبیین‌های متفاوت، مورد پذیرش اکثریت قریب به اتفاق صاحبنظران، مدیران و سیاست‌گذاران اقتصادی است، کما اینکه در قوانین برنامه‌های توسعه نیز بر آن تکلیف شده است، اما تاکنون اجرایی نشده است. دلیل این امر از یک طرف به واهمه از تبعات و از طرف دیگر به عدم شناخت صحیح از تبعات و سرانجام به عدم صرف وقت برای طراحی لازم برمی‌گردد.همان‌گونه که بیان شد، در هدفمندکردن یارانه‌ها اصلاح قیمت‌ها اجتناب‌ناپذیر است. در واقع هدفمندکردن یارانه‌های همگانی و قیمتی مستلزم اصلاح قیمت‌های نسبی است. اصلاح قیمت‌های نسبی به منزله درست کردن راهنماهای مصرف، تولید و سرمایه‌گذاری و ایجاد انگیزه‌های اصلاح نقشه و مسیر راه است. اما این اصلاح قیمتی در اقتصاد ایران که کانون آن بخش انرژی است با جهش اجتناب‌ناپذیر قیمت این محصول امکان‌پذیر است، این جهش قیمتی سه گروه خانوارها. بنگاه‌ها و دولت را تحت تاثیر قرار می‌دهد و مخارج یا هزینه آنها را افزایش می‌دهد. در بین خانوارها دهک‌های درآمدی بالا، امکان تحمل و انتقال این افزایش هزینه از طریق افزایش بهای عوامل تولید در اختیارشان، چون کار و سرمایه (به عبارتی درآمد) را دارند، لذا باید به فکر جبران گروه‌های پایین درآمدی (هفت دهک اول) بود. بنگاه‌ها نیز وضعیت مشابهی دارند. آن فعالیت‌هایی که انرژی در ترکیب هزینه‌شان سهم پایین‌تری دارند یا به دلیل حاشیه سود بالا، رقابتمندی بالاتری دارند، آسیب نمی‌بیند، لیکن برای برخی بنگاه‌ها وضع به ترتیبی دیگر است. در خصوص دولت نیز باید در نظر داشت که اگرچه با امکان فروش انواع حامل‌های انرژی، درآمد دولت افزایش می‌یابد، لیکن خود دولت نیز مخارج هزینه‌‌ای و سرمایه‌ای دارد که با جهش قیمت‌ها، افزایش می‌یابند، لذا باید برای جبران بنگاه‌ها و دولت نیز چاره اندیشید.در ارزیابی و مدیریت تبعات هدفمندکردن یارانه‌ها باید به نکات زیر توجه داشت:
▪ اثر واقعی:
اثر واقعی قیمت‌های انرژی، با فشار هزینه ظاهر می‌شود. این فشار هزینه از یک طرف اجتناب‌ناپذیر و در عین حال مفید است، چون اصلاح جهت‌ها و علامت‌ها را در بر دارد و از طرف دیگر با معرفی جایگزین‌ها به طور مثال توسعه حمل و نقل عمومی یا اصلاح فن‌آوری‌های تولیدی، قابلیت تعدیل دارد که باید بخشی از بسته‌های سیاستی باشد. البته همان‌طور که ذکر شد، باید جبران اثر هم صورت پذیرد.
▪ اثر انتظاری:
توفیق طرح‌های اقتصادی مستلزم تامین «شرایط فنی» و «مهندسی انتظارات» است. بخش اول مستلزم تدبیر اقتصادی و بخش دوم نیازند تدبیر اطلاع‌رسانی و فرهنگی است که اگر بخش اول را شرط لازم فرض کنیم، بخش دوم شرط کافی است.
هدفمندکردن یارانه‌ها، اگر با پذیرش آحاد مردم و فعالان اقتصادی همراه شود، حتی اگر با کاستی‌هایی در طراحی همراه باشد، توفیق آن در دسترس و محقق خواهد شد ولیکن چنانچه با شبهه‌افکنی، ابهام‌انگیزی و التهاب‌آفرینی همراه باشد، بی‌تردید با مشکلات مضاعف همراه خواهد بود. دمیدن در شیپور تورم و بزرگ نمودن تبعات، تاکید بر سختی‌ها به جای نشان دادن سرانجام شیرین کار، مواردی هستند که به ویژه باید از سوی دارندگان تریبون‌های رسمی و غیررسمی از آن پرهیز شود. در این راستا سیاست‌گذاران سازمان صداوسیما و در عین حال روزنامه‌ها، خبرگزاری‌ها و سایت‌ها و.... ضروری است. شایان ذکر است، برنامه اطلاع‌رسانی طرح تحول اقتصادی تدوین و در حال اجرا است و مستلزم مشارکت بیشتر به ویژه از سوی سازمان صداوسیما می‌باشد.
● سیاست‌های مکمل:
اجرای هدفمند کردن یارانه‌ها، نیازمند سیاست‌های مکمل است. به طور مثال برای پشت سرگذاردن دوره گذر، داشتن برنامه‌های تنظیم بازار کالاهای اساسی – همگانی (از طریق ذخیره‌سازی مناسب، مشارکت اصناف و ....)، نظارت بر حمل و نقل درون شهری و برون شهری (از طریق نظارت و جلب مشارکت تشکل‌های ذیربط و ....)، دسته‌بندی و حمایت هدفمند و هوشمند از فعالیت‌های تولیدی و صادراتی و سرانجام برنامه‌های سیاسی – امنیتی برای پیش‌بینی، پیشگیری و واکنش سریع در مقابل برخی سوء استفاده‌ها اجتناب‌ناپذیر است.
شایان ذکر است در این موارد وزارتخانه‌های بازرگانی، راه‌وترابری، صنعت و معدن، کشاورزی و کشور، برنامه‌هایی را تدوین کرده و در حال تکمیل هستند.
۴) محورهای لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها
▪ محور اول – اصلاح قیمت‌ها:
همان گونه که بیان شد، اصلاح قیمت‌ها برای هدفمند کردن یارانه‌ها اجتناب‌ناپذیر است. جهت‌گیری‌های اصلی اصلاح قیمت در لایحه عبارتند از:
- بهای فروش داخلی حامل‌های انرژی که به سهولت قابل تجارت هستند (چون بنزین، نفت گاز، نفت کوره، نفت سفید و گاز مایع) حداکثر ظرف سه سال باید به حداقل ۹۰درصد قیمت فوب خلیج فارس برسند. برای حاملی چون بنزین، این امر حتی ظرف یک سال و برای نفت گاز با شیب کندتری عملیاتی می‌شود.
- بهای فروش داخلی گاز طبیعی حداکثر ظرف سه سال به حداقل ۷۵درصد متوسط قیمت گاز طبیعی صادراتی می‌رسد، در نظر گرفتن این فاصله به دلیل استفاده از مزیت نسبی گاز طبیعی در تولید است.
- بهای فروش داخلی برق حداکثر ظرف سه سال به قیمت تمام شده البته با در نظر گرفتن ۳۸درصد راندمان متوسط نیروگاه‌ها (به‌منظور پرهیز از مشکلات روش قیمت‌گذاری مبتنی بر هزینه) رسانده می‌شود.
- برای برق و گاز طبیعی چون امکان تبعیض قیمت وجود دارد، امکان اعمال قیمت ترجیحی برای موارد خاص (به طور مثال گرمسیری و سردسیری ویژه و تولیدات خاص) پیش‌بینی شده است.
- به منظور پرهیز از آثار نوسان‌های بین‌المللی قیمت انرژی، اجتناب از اتکا به قیمت‌های مرزی انرژی و سرانجام‌ احیای پایه مالیات بر انرژی، اجازه وضع، اخذ یا پرداخت عوارض و مابه‌التفاوت بر انرژی پیشنهاد شده است.
- جهت اصلاح قیمت سایر کالاها و خدمات همگانی و اساسی غیرحاکمیتی نیز، قیمت تمام شده البته با لحاظ کارایی و راندمان، در طول حداکثر سه سال است.
با توضیحات فوق، اصلاح قیمت‌ها، با جهت‌گیری حذف اختلالات قیمتی، توجه به ماهیت کالاها و خدمات، افزایش کارایی و بهره‌وری و در عین حال تضمین یک مسیر با ثبات و کاهش اثرپذیری از نوسانات بین‌المللی انرژی پیش‌بینی شده است.
▪ محور دوم – جبران و توانمندسازی خانوارهای آسیب پذیر و گسترش و تعمیق تامین اجتماعی:
براساس محاسبات انجام گرفته، پیشنهاد شده ۶۰درصد منابع حاصل از اصلاح قیمت‌ها یا دریافت عوارض صرف موارد زیر شوند:
- کمک مستقیم (اعم از نقدی، غیرنقدی و سهام) به خانوارهای آسیب‌پذیر.
- اجرای برنامه‌های تامین اجتماعی (بیمه‌ها، تامین مسکن و اشتغال و توانمندسازی چون آموزش مهارت‌ها)
▪ محور سوم- حمایت هدفمند از بنگاه‌ها:
۱۵ درصد منابع صرف موارد زیر خواهد شد:
- بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی.
- اصلاح فن‌آوری‌های تولید در جهت افزایش بهره‌وری انرژی.
- گسترش حمل‌ونقل عمومی.
- حمایت از تولیدکنندگان کشاورزی، صنعتی، صادرات غیرنفتی، تولید نان صنعتی انبوه.
- جبران زیان بنگاه‌های عرضه‌کننده خدمات آب، برق، گاز و فرآورده‌های نفتی در دوره گذر
▪ محور چهارم- جبران دولت با تاکید بر طرح‌های عمرانی:
پیشنهاد شده است ۲۵درصد وجوه برای جبران آثار هدفمند کردن یارانه‌ها بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت اختصاص یابد.
▪ محور پنجم- تشکیل صندوق هدفمندسازی یارانه‌ها:
به منظور شفاف‌سازی گردش مالی، عدم اختلاط منابع حاصل از اصلاح قیمت‌ها با بودجه‌های سنواتی و زمینه‌سازی برای تشکیل صندوق توسعه‌ای، ایجاد صندوق هدفمندسازی یارانه‌ها با قید عدم ایجاد شعبه و با استفاده از اعتبارات و دستگاه‌های اجرایی پیشنهاد شده است.صندوق دارای هیات امنایی با مسوولیت رییس‌جمهور و چند تن از وزرا و عضویت دو نماینده مجلس به‌صورت ناظر خواهد بود.
▪ محور ششم- سایر:
در لایحه، موارد دیگری چون ضمانت‌های اجرایی و حقوقی جمع‌آوری اطلاعات اقتصادی خانوارها، افزایش آستانه معافیت‌های مالیاتی، توقف احکام افزایش دستمزدها ناشی از جهش قیمت‌ها و آیین‌نامه‌های اجرایی در بر دارنده شناسایی اقشار، افتتاح حساب‌های هدفمندسازی یارانه‌ها و... پیش‌بینی شده است.

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد