شهروندمداری و مشارکت دیرینه

شهروند از دیرینه ترین مفاهیم سیاسی و اجتماعی و ناظر بر ساختار و حقوق اجتماعی و سیاسی و توزیع قدرت در دولت - شهرهای باستان بوده است. این مفهوم علاوه بر بیان نوع ساختار اجتماعی و سیاسی و نوع و سطح رابطه قدرت سیاسی و افراد جامعه، امروزه مهم ترین ملاك مشروعیت نظام های دموكراتیك محسوب می گردد و از اعتبار بسیار بالایی برخوردار است، بطوری كه حكومت های غیردموكراتیك هم از آن به عنوان ابزار تنویر و توجیه افكار عمومی استفاده می نمایند. اهمیت و كاربرد این مفهوم از زمانی بیشتر شد كه توسعه رویكرد انسانی و اجتماعی پیدا كرد و به اصطلاح «انسان محور» شد. این واژه پس از یونان باستان كه در آن به مفهوم ساكنان و عضو اجتماع دولت - شهرها مطرح بود، در قرون وسطی و در اروپا تكامل یافت و مفهوم فراگیر حقوق سیاسی و اجتماعی در جامعه مدنی و حوزه عمومی پیدا كرد. برهمین اساس، مفهوم شهروندی با حق و سهم بری در قدرت سیاسی، دموكراسی و مشاركت درآمیخته است. این تعریف موسی كمانرودی از شهروند است.
دستگاه سیاسی در تمامی جوامع سرمایه داری، مقید، محدود و ملزم به چارچوب های اجتماعی، دموكراتیك و مشاركت شهروندان در راستای تامین منافع جمعی، ضمن احترام و حراست از منافع فردی است
* به عنوان سؤال نخست علاوه بر مفهوم شهروند، كمی هم در مورد مشاركت توضیح دهید؟
- مشاركت از جمله به معنای درگیر شدن، سهیم شدن و همكاری آمده است. مشاركت متاثر از نوع خاصی از فلسفه اجتماعی و سیاسی نسبت به جامعه انسانی و نظام های سیاسی است. بدین مفهوم كه مشاركت در شكل مدرن و امروزین آن مربوط به جوامع باز و دموكراتیك و اوج آن در نظام های لیبرال - دموكراسی مدرن غربی است. از این رو مشاركت در جوامع سنتی با مفهوم مشاركت در جامع مدرن كه براساس تصمیمات شخصی، آگاهانه و داوطلبانه و در قالب نهادهای دموكراتیك و غیردولتی صورت می گیرد، كاملا متفاوت است.
از دیدگاه جامعه شناسی، مشاركت به معنی احساس تعلق به گروه و شركت فعالانه و داوطلبانه در آن كه به فعالیت اجتماعی منجر می گردد، حائز اهمیت است. از این نظر، مشاركت، فرایند سازمان یافته ای است كه فرد در آن به فعالیتی ارادی و داوطلبانه دست می زند. از دیدگاه جامعه شناسی سیاسی، مشاركت معادل كسب قدرت است. بنابراین مشاركت مبین توزیع قدرت است كه با ساختار اجتماعی و سیاسی پیوند دارد. پس قدرت، موضوع اصلی مشاركت است و كنش اجتماعی مشاركتی بطور گسترده مستلزم دارا بودن قدرت جمعی مشترك سیاسی است. از دیدگاه روانشناسی اجتماعی، مشاركت پدیده ای ذهنی و فرایندی از خودآموزی اجتماعی است كه جزئی از فرهنگ مردم درآمده است. از دیدگاه مدیریتی، مشاركت درگیری ذهنی و عاطفی و فعالیت های گروهی برای دستیابی به اهداف مشترك است.
* ضرورت ها و الزامات شهروندمداری و مشاركت شهروندان در ساختار قدرت شامل چه اموری است؟
- مفهوم مشاركت ارتباط تنگاتنگ و مرتبط با مفهوم شهروندی دارد كه در آن حقوق، وظیفه، نقش و مسئولیت شهروندان مشخص و نهادینه شده است. از این رو مشاركت مبنا و معرف اصلی و جزیی از حقوق و وظایف شهروندی است كه می تواند به گونه های مختلف تحقق یابد. در اواخر دهه ۱۹۶۰ نقش مشاركت در توسعه جوامع در كانون توجه برنامه ریزان قرار گرفت و مدل های مختلفی برای آن ارائه گردید.
پس مشاركت واقعی شهروندان مستلزم تصویب و تضمین حقوق و مسئولیت ها، شرایط مناسب برای مشاركت و برآوردن انتظارات اعضای جامعه است. از این رو مشاركت می تواند در اشكال و مراتب مختلف متناسب با ساختار اجتماعی و سیاسی حاكم انجام پذیرد. از این رو مفهوم شهروندمداری ارتباط مستقیم با مفهوم دموكراسی و توسعه دارد. مشاركت از زمانی اهمیت یافت كه محرز گردید كه توسعه جز با دموكراتیزه كردن ساختارهای سیاسی و توانمندسازی شهروندان میسر نمی باشد. بطور مثال، مشاركت شهروندان در امور شهری به این دلایل مورد توجه واقع شد:
۱ - انطباق برنامه ها و عملكرد مدیریت شهری با نیازها و اولویت های شهروندان
۲ - عدم توانایی دولت ها در تامین منابع مالی اداره و عمران شهرها
۳ - پیچیدگی روزافزون زندگی شهری و عدم توان مدیریت در پرداختن به همه آنها
۴ - آموزش اجتماعی، توانمندسازی و استفاده از ظرفیت شهروندان در توسعه شهری
۵ - عدم توان یكجانبه دولت ها در تحقق توسعه شهری
یكی از نكات اساسی در ضرورت و اهمیت مشاركت، این واقعیت است كه ماندگاری قدرت به توزیع و مشاركتی بودن آن و دشمن قدرت، انحصار آن است. همچنین، مهمترین الزامات توسعه، مشاركت شهروندی و مدنی است. تئوری ها و الگوهای موجود مرتبط به مشاركت، مربوط به شرایط اجتماعی و سیاسی و فرهنگی دنیای غرب است كه كاربرد مستقیم آنها در طراحی و كاربست مشاركت در كشورهای جهان سوم و از جمله ایران، كارایی لازم را ندارند. بنابراین باید از استفاده مستقیم این ادبیات برای طراحی الگوهای متناسب با شرایط اجتماعی و فرهنگی جامعه خود پرهیز نماییم. یعنی طراحی و استفاده از الگوهایی كه حالت تعادل متناسب با شرایط زمان و مكان را خواهند داشت و در عین حال روند تكاملی دارند. آنچه كه در این خصوص حائز اهمیت بیشتر است این است كه ماهیت واقعی مشاركت اقتضا می كند كه ساختارهای منقبض و عمودی اجتماعی و سیاسی به سمت ساختارهای بسیط و گسترده میل نمایند. مشاركت به مفهوم واقعی آن نظام اجتماعی ای را می طلبد كه در آن حدود اختیارات و نقش تمامی بازیگران حوزه عمومی كه دولت نیز یكی از آنها است بخوبی مشخص و ضابطه مند شده باشد. این بازی دارای قاعده و ساز و كار تعریف شده ای است. هیچ كس نباید بتواند از قاعده بازی عدول نماید. مشروعیت داشتن و در بازی ماندن هر یك از بازیگران به میزان مشاركت و الزام عملی آنان به قاعده این بازی است. این نوع از مشاركت مستلزم نهادهایی از جنس نهادهای غیردولتی و مدنی است.
در قانون اساسی ما نیز بر مشاركت در كلیه امور تاكید شده است كه بسیاری از مواد و مفاد آن تاكنون اجرا نشده است. اصل ۴۴ یكی از آن موارد است كه اخیراً با اعلام سیاست های اجرایی بند جیم ذیل آن از سوی مقام معظم رهبری در حوزه اقتصاد، احیا شده است. البته تحقق عملی موفقیت آمیز آن مستلزم اصلاحات ساختاری در حوزه اقتصاد كشور و عزم جدی و اقدام همه جانبه و فراگیر اجرایی است. مشاركت در حوزه مدیریت شهری نیز موجب استفاده از خرد جمعی و عقلانی شدن مدیریت و برنامه ریزی شهری و نهایتا تسهیل و تسریع توسعه شهری می گردد. در هر حال تحقق مشاركت مستلزم برخی پیش نیازهاست كه عمده ترین آن عبارت از ضرورت، انگیزه، فرصت، قدرت، فایده، اثربخشی، توانمندی و پاسخگویی است.
*عرصه های حضور شهروندان و مشاركت آنها شامل چه اموری است؟
- مشاركت می تواند در اشكال مختلف رسمی و غیررسمی، سازمان یافته و سازمان نایافته، داوطلبانه و اجباری و غیره صورت پذیرد. آنچه در این خصوص مهم و ضروری و بیشتر مد نظر می باشد، مشاركت از نوع رسمی و سازمان یافته و یا نهادینه شده و داوطلبانه است. مشاركت در تمام عرصه های زندگی اجتماعی، اعم از اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی مطرح است. مشاركت در حوزه اقتصاد بیشتر مربوط به انجام فعالیت های اقتصادی متناسب با نظام و شیوه تولید و نوع معیشت است. در حوزه سیاسی، شهروندان متناسب با میزان سهم خود در ساختار قدرت، در فرایند تصمیم سازی و تصمیم گیری و نظارت مشاركت می كنند، بنابراین عرصه ها و حوزه ها و حدود مشاركت بسیار گسترده و متفاوت است. هر چه جامعه به سمت دموكراسی و كثر ت گرایی میل نماید، گستره و عمق مشاركت نیز بیشتر می شود. مشاركت اجتماعی كه یكی از انواع مهم مشاركت است حوزه ها و حدود گسترده تری دارد كه همراه با مشاركت سیاسی، واقعیت مشاركت شهروندی را شكل می دهد. اهمیت تحقق این مهم با عنایت با تنوع فرهنگی، چندین برابر می شود كه خود مبحثی تحت عنوان مشاركت فرهنگی را در برمی گیرد. خود تنوع فرهنگی یكی از دلایل ضرورت نهادینه سازی و سازمان یافتگی مشاركت فرهنگی است.
مفهوم مشاركت تعابیر مختلف و گاه متفاوتی از گفت وگو با مردم، ادغام فرهنگی و یكپارچه ساختن كنش ها و رفتارها، فرآیند اجتماعی چند وجهی و جامع، مردمی و مدنی و غیره را دربرمی گیرد كه همگی از تاریخ تحولات اجتماعی و سیاسی غرب نشأت گرفته اند و در فرایند تجددگرایی ایران وارد كشور شده اند. در حالی كه در نظام سنتی ایران، به جای شهروندی و مشاركت شهروندان در امور سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی، غالباً استبداد فردی و دستگاه دیوانی حكمفرما بوده است. دلایل مختلف جغرافیایی و معیشتی و فرهنگی و امنیتی را هم برای آن آورده اند كه نیاز و مجال طرح آنها در این گفت وگو نیست. البته می توان نمونه یا نمونه هایی از اشتراك مساعی و فعالیت های دسته جمعی در امور زیربنایی و خصوصا كشاورزی را نام برد كه با مفهوم مشاركت مورد نظر در دنیای غرب تفاوت اساسی دارد. حتی آنچه كه در دوران معاصر با رعایت از دنیای غرب در فرایند تجددگرایی وارد كشور شده است، هم از حیث محتوا و هم از حیث روش به جهت عدم زمینه های تاریخی، اجتماعی و سیاسی و به اصطلاح ساختاری با آنچه كه در دنیای غرب مطرح بوده و هست تفاوت دارد.
* اگر بخواهیم مسائل فوق را متوجه امور شهری و مدیریت آن نماییم، جایگاه مشاركت در نظام مدیریت شهری به عنوان جزئی از ساختار قدرت در كجاست؟ نوع نظام مدیریت شهری در ایران در این میان چه جایگاهی و شاخصه هایی دارد؟
- مدیریت شهری با رویكرد جامع نگر جغرافیایی، ایجاد انسجام مابین سه جزء نظام شهری، یعنی طبیعت، انسان و فضا است. در تعاریف متعارف تر، مدیریت شهری فرایند اداره شهر اعم از برنامه ریزی، ساماندهی ، هماهنگی و نظارت در راستای دستیابی به اهداف توسعه شهری است. این اهداف به تمامی یا برخی موضوعات و حوزه های زندگی شهری، بسته به گونه های مدیریت شهری مرتبط است. محافظه كاران، مدیریت محلی (شهری) را به عنوان بخشی از ساختار دولتی و لیبرال ها آن را به عنوان عامل توزیع و تعدیل قدرت می دانند. از دیدگاه مدنی نیز مدیریت محلی (شهری)، پل ارتباطی بین جامعه مدنی و حكومت مركزی تلقی می شود. مدیریت شهری و واژه هایی چون شهرداری و مدیریت محلی معمولا به جای یكدیگر به كار می روند. گذشته از اینكه مدیریت شهری به چه تعبیری صحیح تر است، واقع امر این است كه در كشور ما شهرداری جایگاه ویژه ای در اداره و عمران شهرها دارد. با وجود این، نقش شهرداری ها در ایران در عرصه اجتماعی و فرهنگی، از جمله مشاركت، بسیار اندك است.
مشاركت شهروندان در امور شهری در سطوح و حوزه های گوناگون میسر است. از سوی دیگر، مشاركت شهروندان می تواند به صورت خودجوش، فعال، منفعل، شكلی و بدون حق رأی و مشورتی باشد.مشاركت در امور شهری را می توان بر حسب نوع مشاركت، زمینه مشاركت و سازماندهی مشاركت طبقه بندی های مختلفی نمود. اما مهمترین آن مربوط به مدیریت و تصمیم گیری نقش مردم در طراحی تدوین و اجرای طرح های توسعه شهری است. مهمترین و مقدس ترین تجلی مشاركت مردم در شهرهای ایران، شوراها هستند. طرح های توسعه شهری پیوند بارزی با زندگی شهروندان دارند و مشورت با آنها در تهیه و اجرای این طرح ها ضروری است. مدیریت و برنامه ریزی شهری در جوامع غربی دارای مراحل تهیه، تصویب و اجرای طرح های توسعه شهری برمبنای مشاركت شهروندان است. این مراحل عبارت از آگهی عمومی، اجتماعات و گردهمایی، نظرسنجی عمومی و تایید و تصویب و اعلام اطلاع رسانی عمومی است.
* این مشاركت شهروندان به چه عواملی بستگی دارد؟
- مشاركت شهروندان در امور شهری به نوع و ساختار مدیریت شهری و ساختار مدیریت شهری به ساختار كلان سیاسی بستگی دارد. ساختار سیاسی به عنوان جزئی از ساخت كلان اجتماعی، مبین تركیب عوامل سیاسی و توزیع قدرت بین آنهاست. این تركیب بسته به نوع نظام و ساختار اجتماعی مختلف، متفاوت است. در یك تقسیم بندی كلی می توان ساختار سیاسی را به سه نوع سنتی، مدرن و شبه مدرن و یا متمركز، غیرمتمركز و نیمه متمركز تقسیم بندی كرد.
در جوامع سنتی و فاقد طبقات اجتماعی، ساخت سیاسی از دستگاه حاكمه و توده مردم، با حضور و قدرت بلامنازع فرد در رأس هرم سیاسی تشكیل می گردد. در این نظام، كلیه امور جامعه در اختیار و به اراده دستگاه حاكم و اقتدار دیوانی و فرد صورت می پذیرد. در این نظام، ارتباط و تعامل دولت و توده مردم در یك ساختار كاملاً عمومی مبتنی بر «سلطه» صورت می پذیرد.
در این نظام های فاقد طبقه، گروه حاكم نقش طبقه را ایفا می كند و عموما علاوه بر اعتبار اقتصادی، از اعتبار سیاسی و فرهنگی نیز برخوردار است. در این جوامع، دستگاه دولت با انسداد دیوانسالار سنتی خود مانع تحرك و پویایی اجتماعی و شكل گیری طبقات اجتماعی می گردد. از شاخصه های مدیریت شهری این جوامع می توان از استبداد فردی، عدم برنامه ریزی سیستماتیك، قانون گریزی، رانت جویی و تشكیلات بروكراتیك نام برد.
برخلاف نظام سوسیالیستی بلوك شرق سابق كه بر مالكیت عمومی عوامل تولید و مداخله همه جانبه و متمركز دستگاه دولت به منظور تامین منافع عمومی و عدالت اجتماعی مبتنی بوده و اولین و جدی ترین سابقه برنامه ریزی متمركز جهت دخالت دولت در امور عمومی را در اختیار داشت، نظام های سیاسی سرمایه داری مدرن، طیف های متفاوتی از سوسیال - دموكراسی تا لیبرال - دموكراسی را دربرمی گیرند. بطور كلی، دستگاه سیاسی در تمامی جوامع سرمایه داری، مقید، محدود و ملزم به چارچوب های اجتماعی، دموكراتیك و مشاركت شهروندان در راستای تامین منافع جمعی، ضمن احترام و حراست از منافع فردی است. از این رو در جوامع مدرن دموكراتیك، جامعه مدنی سازمان می یابد. در این جوامع اگر چه دولت به صورت مستقیم و غیرمستقیم در موارد ضروری به اعمال حاكمیت می پردازد، اما روند امور بر محور اقتصاد آزاد شكل می گیرد. به عبارت دیگر، در نظام مدرن دموكراتیك، دولت در مركز هماهنگی نظام اجتماعی قرار دارد، اما نقش تعیین كنندگی بر عهده بازار (اقتصاد) آزاد است. از شاخصه های مدیریت مدرن دموكراتیك می توان برنامه ریزی سیستماتیك، قانون مداری و برنامه محوری، مشاركت شهروندی و جامعه مدنی، تشكیلات دموكراتیك و محدودیت حوزه دخالت دولت در حوزه عمومی را نام برد.
* در جوامع شبه مدرن كه عمدتاً كشورهای به اصطلاح جهان سوم هستند، اگر چه هجوم نظام سرمایه داری در آنها منتهی به تشكیلات اداری دموكراتیك در آنها گردید، آیا تغییراتی كرده است؟
- ماهیت نظام سیاسی این جوامع غالباً تغییر اساسی نكرده است. این تغییرات در واقع به تشكیلات بوروكراتیك و تجهیز و تحكیم دیوانسالاری اداری منتهی شد. دولت های این جوامع از سویی به جهت عدم شرایط و طی مراحل تاریخی، فاقد ویژگیهای نظام دموكراتیك هستند و از سوی دیگر به جهت ماهیت شبه مدرنیستی، با واقعیت های تاریخی - اجتماعی جامعه خود فاصله دارند. از شاخصه های مدیریت شبه مدرن می توان وجود برنامه ریزی غیرسیستماتیك، برنامه ریزی دولتی متمركز و جامع، عدم نظارت و ارزیابی، عدم التزام به اجرای برنامه و رانت جویی را نام برد. از این رو برنامه ریزی و مدیریت شهری در این جوامع علاوه بر مسائل عمومی برنامه ریزی، با مشكل عدم زیرساخت های اجتماعی و سیاسی نیز مواجه است. در این جوامع، مدیریت شهری، هم با هدایت فرایند تهیه و اجرای طرح های توسعه شهری در راستای منافع شخصی و هم با عدم اجرای طرح های توسعه شهری در موارد مغایر با منافع شخصی، از رانت ناشی از احتكار و انحصار منابع شهری برخوردار می گردد. این مدیریت ها عمدتاً دارای ویژگی های رانتی هستند. رانت به طور كلی درآمد یا منافع غیرمتعارف در یك شرایط غیررقابتی است كه از محل انحصار و احتكار ثروت و قدرت بدست می آید. مدیریت رانتی در ایجاد و برخورداری از رانت داخلی با انحصار منابع و قدرت خود در حوزه عمومی نقش اساسی دارد. یكی از این حوزه ها حوزه مدیریت و توسعه شهری است كه با ابزار برنامه ریزی و اعمال ضوابط و مقررات نحوه استفاده از اراضی شهری و ایجاد «رانت تفاوتی» حاصل می گردد. بنابراین، رانت تفاوتی كه ناشی از موقعیت مكانی در فضای شهری است، علاوه بر زمینه های طبیعی و میزان حاصلخیزی خاك، به اتخاذ تصمیمات و عملكرد مدیریت شهری نیز بستگی دارد.
مدیریت شهری ایران اگر چه به خاطر ساختار سیاسی خاص كشور، متفاوت با نظام های مذكور است، اما می توان آن را با اغماض در گروه مدیریت شبه مدرن قرار داد. در ایران به رغم شكل گیری شوراهای اسلامی شهر،مدیریت مستقل محلی شكل نگرفت و كلیه اجزاء دولت مركزی در سرتاسر فراند برنامه ریزی و مدیریت توسعه شهری دارای حضور و نقش تعیین كننده و منافع متداخل هستند. در این ساختار، طرح ها و برنامه های توسعه شهری تحت تاثیر مستقیم اراده مدیریت شهری قرار دارد و مشاركت شهروندان در آن دیده نمی شود. در این ساختار، عناصر و برنامه های خرد و كلان متعددی در یك سلسله مراتب بالا به پایین از فرایند مدیریت و برنامه ریزی شهری وجود دارد كه بیش از مشاركت، ابزار كنترل و اعمال منویات مدیریت شهری است. علاوه بر نقش دولت در حوزه مدیریت عمومی (شهرداری)، مدیریت شهری ایران به جهت ماهیت و ساختار شبه مدرنیستی، قادر به استفاده بهینه از روش ها و ابزار برنامه ریزی مدرن در توسعه شهری نیست. در این ساختار، برنامه ریزی هم از حیث رویه و هم از حیث محتوای ابزاری در راستای دخالت مدیریت شهری در حوزه عمومی است. در حالی كه برنامه ریزی فرایند مشاركت عمومی و برنامه سند وفاق جمعی است كه یكی از موضوعات و اهداف آن، توسعه مدیریت توسعه شهری، یعنی مدیریت شهری است. در یك جمع بندی كلی، ویژگی های مدیریت شهری ایران را می توان در این موارد برشمرد:
۱ - دولتی، متمركز، بخشی و از بالا به پایین است
۲ - بسیار گسترده و بروكراتیك است
۳ - فاقد اندیشه و فرایند توسعه شهری است
۴ - فاقد التزام عملی فراگیر دستگاه ها و عناصر مدیریت از اصول و برنامه های رسمی توسعه شهری است
۵ - فاقد مشاركت سازمان یافته فراگیر و تشكل های غیردولتی و مردم است
۶ - فاقد برنامه ریزی سیستماتیك است
* راه حل این موضوع چیست؟
- ضرورت عبور از بحران ساختاری مدیریت توسعه شهری ایران، حركت به سوی ساختار و فرایندهای مردم سالارانه یا شهروندمداری است. این مهم جز با كاهش نقش دولت در حوزه مدیریت شهری به عنوان حوزه مدیریت عمومی و گسترش حوزه مشاركت عمومی و مردم میسر نیست. این رویكرد در واقع با تحقق نظریه حكمروایی یا حاكمیت شهری خوب (urban Govermence) به جای حكومت یا مدیریت شهری (Urban Government) امكان پذیر است. مدیریت شهری در واقع فرایندی مدیریتی است كه به ایجاد و نگهداری زیرساخت ها و ارائه خدمات شهری می پردازد. اما حكمروایی شهری فرایند كاملاً سیاسی كه در آن امور شهر با مشاركت كلیه بازیگران عرصه امور عمومی شهر، اعم از شهروندان و نهادهای عمومی و خصوصی در سرتاسر فرایند برنامه ریزی و مدیریت شهری از تصمیم سازی، تصمیم گیری و اجرا اداره می شود.

منبع : روزنامه همشهری