الزامات خصوصی‌سازی در حمل و نقل دریایی

فرآیند مستمر تغییرات در مدیریت حمل و نقل بین المللی طی دهه‌های گذشته از نگرش تک‌وجهی تا حمل‌ونقل یکپارچه چندوجهی همواره در پی کاهش فشار تقاضای صنایع طالب استفاده از خدمات حمل و نقل دریائی بوده و به نسبت فشار این تقاضا به مدیریت بنادر و شرکتهای کشتیرانی، جهت ایجاد تناسب در نقش و عملکرد برای همپائی با محیط جدید عملیاتی منتقل شده است. محیط جدید عملیاتی در صنعت حمل و نقل دریائی بازنگری مجدد در استراتژی توسعه این صنعت را نه تنها ضروری جلوه گرنمود، بلکه اصلاحات در قوانین، مقررات و محیط مدیریتی صنعت حمل و نقل دریائی که فعالیتهای صرفا اقتصادی، صنعتی و بازرگانی در آن جاری هستند را نیز تحت تاثیر شگرف قرارداد. در واقع تعریف جدید و تازه از همکاری بین بخش دولتی و بخش خصوصی در صنعت حمل و نقل دریائی، جلب سرمایه گذاری و مدیریت دارائیها به بازنگری نقش و وظیفه آنها و روشن شدن جایگاه بخش دولتی و ماموریتی که در فضای جدید به این بخش محول می گردد منجر می شود. ماموریتهای بخش دولتی معمولا از نوع تامین تجهیزات، حصول اطمینان از رعایت موازین ایمنی و امنیتی حمل و نقل و حفاظت از محیط زیست دریائی تعریف شده است. بطور کلی خصوصی سازی معمولا مورد علاقه دولتهائی است که تمایل دارند خدمات سازمانهای تحت مالکیت با بازده کم و ناکافی را به شرکتهائی کارآمد و موفق تبدیل کنند.
ایجاد تعادل جدید بین بخش خصوصی و بخش دولتی در صنعت حمل و نقل دریائی
موضوع تحدید موثر مرز بین بخش خصوصی و دولتی در صنعت حمل و نقل دریائی سئوال اصلی در فرآیند خصوصی سازی این صنعت تلقی می شود. تعادل جدید شامل تعریف مشخصی از وظیفه بخش دولتی و رابطه آن با شریک بخش خصوصی با درنظر گرفتن امکان هدایت توان سرمایه گذاری و تسریع توسعه از سوی بخش خصوصی است و این موضوع نیازمند درک عمیق و متقابل منافع موجود بخش دولتی و بخش خصوصی در مدیریت صنعت حمل و نقل دریائی می باشد، بنحوی که بخش دولتی و بخش خصوصی در موقعیتی قرار گیرند که قادر به ارائه خدماتی شوند که از آنها در مرز بندی جدید انتظار میرود ارائه دهند. به عبارتی دیگر ارائه محیط موثر و روشن مقررات و شبکه بنیادی مناسب زیر ساخت و ارتباط پسکرانه از سوی بخش دولتی و فراهم آوردن سیستم حمل و نقل مقرون بصرفه از سوی بخش خصوصی.
زمینه های دخالت مستقیم بخش دولتی در این بخش از حمل و نقل بشرح زیر قابل خلاصه شدن هستند:
فراهم آوردن سرمایه لازم برای ایجاد زیر ساخت بمنظور تشویق بخش خصوصی در سرمایه گذاری برای خرید تجهیزات و وسایل عملیاتی.
۱) ارتقاء فیزیکی و عملیاتی برای یکپارچه سازی حمل و نقل دریائی با شبکه حمل و نقل جاده ای، ریلی و هوائی.
۲) حصول اطمینان از رعایت مبانی قانونی، ایمنی و حفاظت محیط زیست در بنادر، کانالهای منتهی به بنادر، در آبهای ملی و مجاور بین‌المللی
همکاری موثر در فرآیند آسان‌سازی تجارت در فصل مشترک دریا و خشکی (بندر) و کمک به بنادر و شرکتهای کشتیرانی جهت ایفای نقش شریک موثر در توسعه تجارت ملی، منطقه ای و بین المللی.
در واقع نقش اصلی بخش دولتی در فرآیند خصوصی سازی صنعت حمل و نقل دریائی به سه ماموریت ذیل تقسیم می گردد:
▪ اول : ماموریت شتابدهندگی
ماموریت بخش دولتی در تسریع و شتاب دادن به خصوصیسازی صنعت حمل و نقل دریائی در جهت کمک به دولت به دو بخش تقسیم می‌شود.
۱) ارائه تسهیلات مالی و یا تادیه ضمانت لازم برای دریافت اینگونه تسهیلات توسط بخش غیر دولتی بمنظور توسعه دارائیهای صنعت حمل و نقل دریائی در زمینه هائی که امکان دسترسی بخش خصوصی به منابع تامین کننده تسهیلات مالی وجود ندارد و یا اینکه انجام برنامه توسعه حمل و نقل دریائی ارائه شده از سوی بخش خصوصی نیاز فوری و فوتی به تسهیلات مالی داشته باشد.
۲) تدوین مقررات و ایجاد زمینه لازم در فضای جدید برای تشریک مساعی بخش خصوصی از طریق ضمانت های دولتی جهت حصول اطمینان از وجود وفاق اجتماعی و سیاسی در حمایت از بخش خصوصی کارآمد.
▪ دوم: ماموریت تدوین قوانین و مقررات
ماموریت بخش دولتی در تدوین قوانین و مقررات مربوط به خصوصی سازی صنعت حمل و نقل دریائی در جهت کمک به دولت بمنظور اعمال حاکمیت شامل حصول اطمینان از رعایت مبانی ایمنی و حفاظت محیط زیست دریائی، مدیریت سواحل و هدایت برنامه های مشترک توسعه شهر بندرها می شود.
▪ سوم : ماموریت تسهیل انجام عملیات مرتبط.
ماموریت بخش دولتی در تسهیل و ساده سازی انجام عملیات مرتبط با خصوصی سازی صنعت حمل و نقل دریائی در جهت کمک به دولت برای اجرای قوانین ومقررات با هدف استفاده موثر و مناسب از تمام وجه های شبکه صور مختلف حمل و نقل تدوین می شود. اولین گام در این زمینه تصمیم گیری بخش دولتی در مورد جایگاه بنادر ویا بندر و یا شرکتهای کشتیرانی در بافت تجارت بین المللی است. دخالت مستقیم دولت در این مورد مربوط به تسهیل فعالیتهای قانونی مربوط به صنعت حمل و نقل دریائی می شود. ماموریت تسهیل انجام عملیات مرتبط شامل موارد زیر می شود:
● تقویت جنبه های نظارتی دولت:
۱) توسعه توانائی دستگاههای ذیربط دولتی جهت نظارت بر شراکت جدید بخش دولتی و خصوصی، هدایت عملیات مرتبط بدون دخالت و موضع گیری خاص در فضای بازرگانی، کمک در زمینه تدوین و اجرای فرآیند مدیریت تبادل تجاری بین بخش خصوصی و بخش دولتی با رعایت اصول رقابت آزاد از موارد قابل ذکر در این زمینه هستند.
کمک به تسهیل فرآیند تجارت
۲) برای بازنگری مقررات و دستورالعمل های گمرکی، طراحی و نصب و راه اندازی سیستم موثر ارتباطات، تلاش در یکسان سازی تدوین مدارک مرتبط تجاری عملیاتی نیز از جمله موارد قابل نقل در زمینه تسهیل فرآیند تجارت هستند.
فراهم آوردن زمینه خلاقیتهای منجر به یکپارچه سازی صور مختلف حمل و نقل
۳) کمک در زمینه طراحی، اجرا و راه اندازی مراحل مختلف فعالیتها ی مرتبط با حمل و نقل دریائی که از ارزش افزوده مناسب برخوردار هستند. کمک در زمینه ارائه تسهیلات مالی با هدف جذب مراکز توزیع و خدمات پشتیبانی در محدوده مجتمع بندری از موارد قابل ذکر در این بخش هستند.
مشکلات و چالشهای فراروی خصوصی سازی صنعت حمل و نقل دریائی
ماهیت فطری بخش دولتی نیاز به وجود یک مقام تعریف شده برای انجام وظایف و اجرای مسئولیتهای مرتبط با دولت را یادآور می‌شود. معمولا وظایف و مسئولیتهای قانونی دولت جهت حصول اطمینان از بازدهی مناسب عملیات توسط مقام بندری بعهده گرفته می شود.حدود و محدوده بنادر در خشکی و دریا قبل از اقدام به خصوصی سازی را مقام بندری تنها دستگاه دولتی حاضر در محل برای
۱) پاسخگوئی، ارائه راه حل و دریافت پیشنهادات در زمینه های مختلف تعیین می نماید. مالکیت بر دارائیها و عملیات دارائیها دو موضوع کاملا متفاوت هستند و در عین حال تلفیقی از مالکیت و ساختار عملیات در طول زمان استفاده از دارائیها را کم و بیش مقرون بصرفه جلوه داده و در مجموع بازده کاری خدمات صنعت حمل و نقل دریائی و بندر داری را مثبت نشان می دهد.
۲) طی دهه نود میلادی قرن گذشته بخش خصوصی به صورت فزاینده به مدیریت تجهیزات بنادر در بسیاری از كشورهای جهان و منطقه پرداخته و به تسلط بخش عمومی و دولتی در این زمینه كه قبل از سال ۱۹۴۰ آغاز شده بود، در این بنادر خاتمه داده است. در مدت ده سال گذشته تغییر در روش مدیریت بنادر كشورهای توسعه یافته و در حال توسعه تقریباً به صورت یكسان و همزمان رخ داده است. ورود بخش خصوصی به مدیریت بنادر و ترمینال ها به دو دلیل رخ داده است.
الف) رشد مداوم و رو به افزایش تجارت جهان و عدم امكان تغییر نوع وسیله حمل از دریایی به راه آهن یا هوایی و بروز مشكلات عدیده تجاری و مالی در صورت تغییر بندر تخلیه كالا، فشار زیادی را بر دوش مقامات بندری جهت بهبود بهره وری تجهیزات، کاهش تعرفه‌های بندری، توسعه زیر ساخت برای ارائه خدمات به كشتی های بزرگتر جهت جذب ترافیك رو به افزایش كالا وارد آورد. در عین حال مدیریت تعدادی از بنادر با مشاركت بخش خصوصی موفق به بهبود مدیریت كاركنان و سایر روش ها جهت افزایش بهر ه وری و بازده تجهیزات شدند.
ب) استفاده از روش‌های اقتصاد معیار در حمل و نقل دریایی كالا منجر به ظهور شمار اندكی از گردانندگان حمل و نقل دریایی جهانی شد كه توانایی تنظیم عملیات ترانس شیپمنت كالا بین بنادر هاب در موقعیت های استراتژیك را دارا بودند. در این بین مدیریت بنادر و شرکتهای کشتیرانی به منظور باقی ماندن در بازار رقابت حمل و نقل دریایی كالا باید به ارتقاء تجهیزات و روش های مدیریت معطوف می شدند تا به نیازهای صاحبان کالا در زمینه خدمات بارگیری و تخلیه و سایر عملیات كشتیرانی جامه عمل می پوشیدند. اما با ظهور كشتی های بزرگ و پیشرفت حمل و نقل دریایی در زمینه جابجایی كالای كانتینری و معرفی سیستم های اطلاع رسانی پیچیده مربوط به كالا، در اكثر موارد روزآمدی از حیطه قدرت مالی و مدیریتی بنادر دولتی و عمومی خارج شد.
بیشتر پروژه های بندری تخصیص داده شده به بخش خصوصی حاوی تعهد مشخص سرمایه گذاری برای توسعه و مدرن سازی تجهیزات موجود از قبیل روبنا و تجهیزات و ماشین آلات است. در بیشتر پروژه ها تعهدات مربوط به ساخت و نگهداری آبراه منتهی به بندر، موج شكن ها و اسكله ها در عهده مقامات بندری باقی مانده است.
سیستم مالكیت بندر امروزه از جمله شاخص‌های مهم طبقه‌بندی بنادر محسوب می شوند كه ضمناً اثرات قابل توجهی بر عملكرد بنادر نیز دارد . سیستم‌های مالكیت بندر را می‌توان به سه شكل كلی زیر دسته‌بندی كرد :
الف) بنادر دولتی اینگونه بنادر اولاً در مالكیت دولت قرار داشته ثانیاً توسط یكی از نهادهای دولتی اداره می‌شود
ب) بنادر عمومی وابسته به شهرداری سیستم مالكیت عمومی (مثلاً شهرداری) در بنادر یكی از شیوه‌های رایج در جهان است و بنادری مانند آنتورپ ، رتردام و هامبورك با این سیستم اداره می‌شوند .
ج) بنادر خصوصی بنادر خصوصی بنادری هستند كه توسط بخش خصوصی راه‌اندازی و بهره‌برداری می‌شوند . معمولاً اینگونه بنادر برای یك نوع كالای خاص مورد بهره‌برداری قرار دارند . امروزه با تلفیق سیستم‌های مالكیتی عمومی (دولتی) و خصوصی در بنادر سیستم‌های مختلف مدیریتی در بنادر به وجود آمده كه بطور كلی به چهار مدل زیر تقسیم می‌شود . بنادر خدماتی عمومی بنادر ابزاری بنادر صاحب‌خانه – مالك بنادر خدماتی خصوصی كشورهای منطقه خاورمیانه پس از سال ۱۹۹۷ میلادی اقدام به جلب همكاری بخش خصوصی و تصویب سرمایه گذاری آنها در بنادر و مشاركت در مدیریت بنادر كردند. كشور عمان، امارات متحده عربی و یمن هر كدام بخشی از تجهیزات و ارائه خدمات پایانه ای را در سال ۱۹۹۷ به بخش خصوصی واگذار نمودند. پایانه جدید كانتینری بندر را رایصوت در عمان و بندر عدن در یمن به نحوی در زمینه ترانس شیپمنت رقابت می نمایند. عربستان سعودی تحت قرارداد (BOT) تجهیزات بندر جده و ترمینال كالای عمومی در بندر دممام را در اختیار بخش خصوصی قرار داده است. امارات متحده عربی نیز امتیاز بهره برداری از ترمینال كالای فله مایع در بندر فجیره را طی قراردادی به بخش خصوصی واگذار نمود.
در كشورهای منطقه جنوب آسیا مانند هندوستان علیرغم تمایل زیاد بخش خصوصی به مشاركت در پروژه های بندری فقط سه طرح مشاركت بخش خصوصی در عملیات بندری تا سال ۱۹۹۸ به نتیجه رسید. بنادر مندرا ، پیپاوا و جواهر لعل نهرو از این جمله هستند. ترمینال كانتینری بندر جواهر لعل نهرو نمونهٔ بارزی از سرمایه گذاری خارجی و مشاركت بخش خصوصی در عملیات ترمینالی است. در كشور پاكستان هم تجهیز و مدیریت چهار پایانه كانتینری و یك پایانه كالای فله مایع در بندر محمد بن قاسم و كراچی طی سالهای ۱۹۹۵ الی ۱۹۹۸ با سرمایه گذاری خارجی و مشاركت بخش خصوصی به نتیجه رسید.
بررسی نتیجه فعالیتهای یاد شده در بنادر مختلف منطقه و جهان حاكی از بروز تحولی جدی در سیستم های مدیریت بندرداری و دریاداری برخی از كشورها است. تغییرات در روش های مدیریت بنادر منطقه به دو طریق انجام شده اند.
▪ روش اول:
مقامات بندری مسئول مدیریت بندر از نوع خدماتی و یا ابزاری در پی محدود كردن نقش بخش دولتی در فعالیت های بارگیری و تخلیه كالا و سایر فعالیت های مغایر با مفهوم بندر صاحبخانه ای اقدام به گسترش حضور بخش خصوصی در بنادر تحت سیاست، خصوصی سازی نسبی نمودند.
▪ روش دوم:
مقامات بندری مسئول مدیریت بندر كه تحت نظارت دولت مركزی فعالیت می كردند، تصمیم به خصوصی سازی یك یا چند ترمینال و یا تمام بندر نمودند و كلیه فعالیت ها از جمله برنامه ریزی، سرمایه گذاری و مدیریت مورد نظر به بخش خصوصی انتقال یافت. فرآیند مدیریت و عملیات داخلی و ترمینالی بنادر منطقه كه از خدمات بخش خصوصی استفاده كرده‌اند براساس روش اول و تكیه بر سیاست خصوصی سازی نسبی طرح ریزی شده است.
فرآیند مدیریت و عملیات بندر و ترمینال با هدف استفاده مناسب و به موقع از امكانات بخش خصوصی براساس طیفی از اثرات رقابت فی مابین بنادر منطقه، سیاست های دولت مربوطه، تلاش برای تسریع تردد كشتی ها و تقلیل مدت توقف آنها در بنادر، افزایش بهره وری از تجهیزات، زیربنا و روبنای بندر به حداكثر ممكن، دستخوش تغییر و تحول گردیده است.
ابلاغ سیاستهای کلان نظام در ارتباط با اصل ۴۴ قانون اساسی که پس از بررسی و تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام، توسط مقام معظم رهبری ابلاغ گردید بدون شک می تواند نقطه عطفی در تحول اقتصادی، تحرک و پویائی فرایند سرمایه گذاری، تولید و اشتغال و گامی بزرگ در تحول و اصلاح نظام اداری، بازنگری در جایگاه و نقش دولت و مردم دراداره امور کشور محسوب گردد. اما برای نیل به این اهداف مهم و اساسی و دست یابی به دستآوردهای مورد نظر مقدمات و ملاحظاتی نیازمند توجه می باشد. نکته و اقدام مهم فراهم ساختن ساز و کارهای پیگیری، سازماندهی و اجرا یا به عبارتی دیگر پیش بینی سازمان کار و مدیریت موضوع است. به هر میزان این ساز و کار قویتر، انعطاف پذیرتر و حساب شده تر باشد در دست یابی به اهداف اطمینان بیشتری حاصل خواهد بود. والبته لازمست مواظبت نمود که پیگیری سیاستهایی که یکی از ابعاد آن کوچک سازی دولت است به گسترش و توسعه دولت نیانجامد. به این نکته مهم نیز به صورت ویژه باید توجه نمود که اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی بهمان میزان که دارای آثار و ابعاد اقتصادی است، دارای آثار مدیریتی و اداری فراوان و متنوع باشد که پرداختن اصولی به آنها منجر به تحولی فراگیر در نظام اداری و بوروکراسی دولت و صرفه جوییهای بالا در هزینه های جاری کشور را به همراه خواهد داشت. بنابراین دقت نظر در این زمینه نیز دارای خیرات و برکات زیادی است. از جمله نگرانیهایی که تداوم اجرای این سیاست و برنامه مهم اجرای آن را آسیب پذیر می سازد، نبود یک سیستم کنترل، نظارت، پی گیری و ارزیابی از کم و کیف اجراست. با عنایت به ابلاغیه اول مقام معظم رهبری ضرورت اقدام دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام برای انجام نظارت ویژه با مشارکت افراد خبره و صاحبنظر به گونه نظارت و پایش مستمر این سیاست در تعامل با سیاستهای کلی برنامه چهارم و اهداف پیش بینی شده در افق چشم انداز بیش از پیش است.

كاپیتان محمدرضا روشندلی

منبع : مجله صنعت حمل و نقل