مروری بر تاریخچه برنامه‌ریزی در ایران

در سال ۱۳۱۶ برای نخستین بار فکر تنظیم برنامه‌ای، برای فعالیت‌های عمرانی کشور به وجود آمد. در ۱۱ فروردین ماه سال مزبور بنا به تصویب هیات وزیران، هیاتی به نام «شورای اقتصادی» برای تمرکز مطالعات اقتصادی در کشور تشکیل شد. ریاست این هیات با رییس الوزرا بود و اعضای آن را وزیر مالیه، رییسان کل فلاحت، صناعت و تجارت، رییس هیات نظارت بر شرکت‌ها، رییسان بانک ملی ایران، بانک فلاحت و بانک سپه و سه نفر از اشخاص صلاحیت‌دار با تصویب هیات وزیران، تشکیل می‌‌دادند.
شورای مزبور در دهمین جلسه خود (اول تیر ماه ۱۳۱۶) گزارشی درباره تهیه برنامه عمومی اقتصادی کشور به رضا پهلوی داد و متعاقب آن کمیسیون دائمی زیر نظر این شورا برای تهیه برنامه امور اقتصادی کشور تشکیل شد. این کمیسیون پس از چند هفته نتایج مطالعات خود را درباره اصلاح وضع کشاورزی و اسکان ایلات و عشایر تحت عنوان «برنامه هفت ساله کشاورزی» تهیه و به نخست‌وزیر وقت ارائه کرد. مقدمات برنامه پیشنهادی در دست تهیه بود که شروع جنگ جهانی و بسته شدن راه‌های زمینی و دریایی امکان اجرا و تعقیب آن را غیرعملی کرد. در دهه ۱۳۲۰ پس از خاتمه جنگ جهانی دوم، با بهبود نسبی شرایط اقتصادی، موضوع برنامه‌ریزی منظم که در دهه ۱۳۱۰ برای نخستین بار مطرح شده بود، با تاکید بیشتری مطرح و در دو مسیر متمرکز شد؛ اول، تجدید سازمان تمام موسسه‌های انتفاعی دولتی به استثنای صنایع نفت، دخانیات و راه‌آهن که به بانک صنعتی و معدنی واگذار شد. دوم، تنظیم یک برنامه عمرانی ملی.
در سال ۱۳۲۶ قانونی از تصویب مجلس گذشت که اگرچه در عمل به اجرا درنیامد اما حاکی از وجود نوعی تفکر برنامه‌ای در مسوولان کشور و تلاش به منظور بهبود وضع اقتصادی کشور بود. در تبصره ۸ قانون اجازه پرداخت حقوق و هزینه‌های کل کشور در ۳ ماهه آخر سال ۱۳۲۶، دولت مکلف شد از تاریخ اول فروردین ۱۳۲۷ تا مدت ۱۰ سال آنچه را به عنوان حق امتیاز و سود سهام و هر نوع عایدات دیگر از شرکت نفت ایران و انگلیس دریافت می‌دارد در حساب جداگانه‌ای به طریق زیر نگهداری کند:
- سال اول، ۴۰درصد تمام عواید.
- سال دوم، ۷۰درصد تمام عواید.
- سال سوم، تمام عواید.
قرار بود که وجوه حاصل از این منبع تنها برای کارهای تولیدی و عام‌المنفعه اختصاص یابد. استفاده از این محل طبق برنامه معین و با اجازه مخصوص مجلس بود. در مصرف وجوه یاد شده تا حد امکان اولویت با استان‌ها و شهرستان‌ها بود.
پس از مطالعاتی که توسط هیات عالی برنامه به عمل آمد، توانایی مالی کشور برای اجرای نقشه وسیعی که اصلاحات اجتماعی و اقتصادی را در بر داشته باشد، ناکافی تشخیص داده شد و دولت به فکر افتاد که بخشی از اعتبارات مورد نیاز برنامه را از طریق گرفتن وام از خارج تامین کند. از این رو، یک وام ۲۵۰میلیون دلاری از بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه درخواست شد. برای تامین شرایط بانک، تشریح و توجیه طرح‌های پیشنهادی ضروری بود. بنابراین، شرکت آمریکایی «موریسن – نودسن» به عنوان مشاور انتخاب و مشغول به کار شد. این شرکت پس از ۴ ماه بررسی، سه برنامه در مقیاس‌های مختلف به دولت ایران عرضه کرد.
در سال ۱۳۲۷ دولت برای تهیه مقدمات کار برنامه و هماهنگی امور مشاوره با هیات‌ها و موسسه‌های خارجی، اداره‌ای به نام «اداره دفتر کل برنامه» تاسیس کرد که وظیفه آن تهیه برنامه تفصیلی هفت ساله تعیین شد. این اداره بعدها به نام سازمان موقت برنامه نامیده شد. همچنین در اواخر همین سال برای انجام بسیاری از خدمات فنی، قراردادی با شرکت آمریکایی «مهندسی مشاور ماورای بحار» منعقد شد. هیات ۵ نفره شرکت مزبور پس از مطالعه اوضاع اقتصادی و اجتماعی و سفر به نقاط مختلف ایران و بازدید از فعالیت‌های اقتصادی، در ۲۲ دی ماه سال ۱۳۲۷ گزارش خود را در مورد برنامه هفت ساله به دولت ایران ارائه کرد.
در ۲۶ بهمن ۱۳۲۷ قانون اجازه اجرای مقررات گزارش کمیسیون برنامه مجلس که در واقع قانون برنامه اول عمرانی کشور بود، شامل ماده واحده و ۴ تبصره به تصویب مجلس رسید. در ماده واحده این قانون دولت مکلف شده است، گزارش شماره یک مورخ ۴/۶/۱۳۲۷ کمیسیون برنامه مشتمل بر ۱۵ ماده و یک تبصره را به مورد اجرا گذارد و طبق ماده دوم گزارش یاد شده برنامه عملی ۷ ساله را ظرف سه ماه به تصویب کمیسیون برنامه برساند. در تبصره ۴ این قانون، دولت مکلف شد در تنظیم برنامه، کارهای کشاورزی و بهداشت عمومی را مقدم شمارد.
در ماده یک گزارش کمیسیون برنامه به اهداف برنامه اول اشاره شد که شامل افزایش تولید و تکثیر صادرات، تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور، ترقی کشاورزی و صنایع و بهره‌برداری معادن و ثروت‌های زیرزمینی به ویژه نفت، اصلاح و تکمیل وسایل ارتباطی، اصلاح امور بهداشت، بالا بردن سطح معلومات و زندگی افراد، بهبود معیشت عمومی و تنزل هزینه زندگی بود.
در ماده ۲، اعتبارات برنامه در ۶ فصل:
۱) کشاورزی
۲) راه‌های شوسه، راه‌آهن، بنادر و فرودگاه‌ها
۳) صنایع و معادن
۴) نفت
۵) پست و تلگراف و تلفن
۶) اصلاحات اجتماعی و شهری، در مجموع معادل ۲۱میلیارد ریال برآورد شد. ضمن اینکه به سازمان برنامه اجازه جابه‌جایی تا ۱۰درصد بین فصول و بین سال‌های برنامه داده شد.
در ماده ۳، انتقال وجوه مصرف نشده هر سال به سال بعد مجاز شمرده شد. به موجب ماده ۵، در سال اول ۶۰۰میلیون ریال و از سال دوم تمام درآمدهای دولت از محل پرداخت‌های شرکت نفت ایران و انگلیس به اجرای برنامه اختصاص داده شد. در ماده ۸، وظیفه نظارت و مراقبت در اجرای برنامه بر عهده سازمان برنامه قرار داده شد. به موجب همین ماده برنامه عمل سازمان باید به تصویب مجلس رسد. در ماده ۹ نیز به ارکان سازمان برنامه اشاره شد.
سال اول برنامه اول صرف ایجاد تشکیلات سازمان برنامه و اصلاح و تجدید سازمان صنایعی شد که از بانک صنعتی و معدنی به سازمان برنامه منتقل شده بود. ضمن اینکه برای فعالیت‌هایی که قرار بود توسط سازمان برنامه انجام گیرد، بودجه عمرانی خاصی در نظر گرفته شد.
اساسنامه سازمان برنامه، شامل وظایف شورای عالی، هیات نظارت و مدیرعامل و سایر مقررات در ۲۵ آذر ۱۳۳۱ در ۸ ماده به تصویب مجلس رسید.
دستاورد عینی برنامه اول، از تاسیس ۶ کارخانه جدید، احداث مقداری جاده و راه‌آهن و اجرای معدودی طرح‌های غیرعمده و مکانیزه کردن محدود مزارع در بخش کشاورزی فراتر نرفت.
قانون برنامه هفت ساله دوم عمرانی کشور در هشتم اسفند ۱۳۳۴ به تصویب مجلس رسید. این قانون مشتمل بر ۲۱ ماده و ۱۰ تبصره بود. تعداد کل احکام مندرج در این قانون نیز حدود ۷۸ حکم بود. ۴ ماده از قانون برنامه دوم به تشکیلات، ارکان و وظایف سازمان برنامه اختصاص داشت. برنامه دوم همانند برنامه اول شکلی غیرجامع داشت و تنها شامل بخش دولتی می‌شد. رهیافت خاصی مانند کنترل سازگاری درونی، در برنامه کار برنامه‌ریزان نبود و تصمیم‌های سرمایه‌گذاری به طریق اختیاری اتخاذ می‌شد. برنامه دوم به بیان ساده مجموعه‌ای از طرح‌ها و پروژه‌ها بود که انتخاب آنها بر مبنای معیارهای متعارف علمی مانند تحلیل‌های هزینه- فایده صورت نمی‌گرفت.
مهم‌ترین تحولی که در نظام برنامه‌ریزی در برنامه دوم ایجاد شد، مشخص‌تر و گسترده‌تر شدن وظایف هیات نظارت بود که این هیات (مرکب از ۶ نفر که ۳نفر را مجلس سنا و ۳ نفر را مجلس شورا از بین فهرست پیشنهادی دولت انتخاب می‌کردند) موظف به نظارت در مخارج برنامه از جهت تشخیص و مطابقت آنها با مصوبه برنامه شد و برای نخستین بار در سال ۱۳۳۹، ارزشیابی میان دوره‌ای از عملکرد برنامه دوم به عمل آمد که در عملکرد بقیه دوره تا حدودی موثر بود.
عملکرد برنامه دوم نشان می‌دهد که مخارج انجام شده در دوران برنامه بیش از مقدار پیش‌بینی شده بود که این فزونی به دلیل بازپرداخت مبالغ قابل ملاحظه‌ای بابت اصل و فرع وام‌ها بود. طی این دوره بیش از یک سوم از درآمد نفت صرف بودجه جاری می‌شد. کنترل‌های مالی و پولی به علت دسترسی آسان‌تر به اعتبارات داخلی و بین‌المللی کنار گذاشته شد اما با محدودیت ذخایر ارزی صندوق بین‌المللی پول، صندوق مزبور با حمایت بانک جهانی یک سیاست انقباضی را بر کشور تحمیل کرد که در نتیجه آن اقتصاد ایران نزدیک به ۳ سال دچار رکودی (به طور تقریبی) کامل شد.
برنامه سوم عمرانی کشور مشتمل بر ۸ فصل، ۳۷ ماده، ۷ تبصره و حدود ۱۰۰حکم در شهریور ماه ۱۳۴۱ به تصویب دولت رسید. در ماده ۳ قانون برنامه سوم عمرانی، اجازه کاهش یا افزایش هزینه از اعتبارات در داخل هر فصل برنامه تا حدود ۲۰درصد توسط هیات عالی برنامه مجاز شمرده شد. همچنین به سازمان برنامه اجازه داده شد، با موافقت هیات عالی برنامه و تصویب کمیسیون‌های برنامه مجلسین، تغییراتی را در تقسیم سنواتی اعتبارات بر حسب ضرورت به عمل آورد؛ مشروط بر اینکه کل اعتبار طرح تغییری نیابد.
برنامه سوم که در آغاز برای پنج سال طراحی شده بود، در عمل به ۵/۵سال از اواسط سال ۱۳۴۱ تا آخر سال ۱۳۴۶ تمدید شد. این برنامه در واقع نخستین برنامه جامع توسعه کشور به شمار می‌رود. در این برنامه به تقریب برای تمام شاخص‌های مهم اقتصادی هدف‌گذاری شده بود. به دنبال محاسباتی که بر اساس سه فرض مختلف برای رشد تولید ناخالص ملی صورت گرفته بود، نرخ رشد سالانه ۶درصد انتخاب و مجموع اعتبارات برنامه معادل ۱۴۰میلیارد ریال تعیین شد.
نظام برنامه‌ریزی در برنامه سوم عمرانی تحولاتی اساسی یافت که مهم‌ترین آنها به شرح زیر بود:
-دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها به طور مستقیم وارد فرآیند برنامه‌‌ریزی شدند. در مرحله اول، چارچوب کلی برنامه شامل هدف‌های کلان و تخصیص بخش اعتبارات توسط معاونت اقتصادی سازمان برنامه تعیین شد و در مرحله بعد برنامه‌های اجرایی بخش‌ها در کمیته‌های بخشی تهیه شدند. کمیته‌های مزبور متشکل از نمایندگانی از معاونت اقتصادی سازمان برنامه و دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط بود. هدف از تشکیل این کمیته‌ها علاوه بر تسهیل فرآیند برنامه‌ریزی بخشی، گسترش و تعمیم مفاهیم برنامه‌ریزی در سطح وزارتخانه‌ها بود.
- سازمان برنامه از حالت اجرایی خارج و اجرای طرح‌های عمرانی به دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها محول شد. بدین ترتیب سازمان یاد شده تنها اجرای طرح‌هایی را که در برنامه دوم بر عهده داشت، ادامه داد.
- هیات نظارت و شورای عالی حذف شدند و جای آنها را هیات عالی برنامه و هیات حسابرسی گرفت.
- ایجاد معاونت طرح‌ها و برنامه در سازمان برنامه که مهم‌ترین وظیفه آن تهیه گزارش اقتصادی و ارزیابی طرح‌های در دست اجرا و سنجش اقتصادی آنها بود.
- سازمان برنامه موظف شد، در پایان شهریور ماه هر سال گزارش اقتصادی سال جاری و نیز پیش‌بینی سال آینده را تهیه و به هیات عالی برنامه ارائه کند.
قانون برنامه عمرانی پنجساله چهارم (۱۳۵۱-۱۳۴۷) در ۲۷ اسفند سال ۱۳۴۶ در ۸ فصل، ۳۸ ماده، ۱۰ تبصره و در مجموع ۸۶ حکم به تصویب مجلس رسید. فصول سوم، چهارم و پنجم شامل مواد ۸ تا ۱۴ این قانون به تشکیلات و وظایف سازمان برنامه، هیات عالی برنامه و هیات عامل برنامه اختصاص داشت. طبق تبصره ذیل ماده یک قانون برنامه، به کمیسیون‌های برنامه مجلسین اجازه داده شده بود که اصول و هدف‌های بخش‌های مختلف برنامه چهارم را رسیدگی و تصویب کنند. همچنین، تغییر در تقسیم سنواتی اعتبارات برنامه با حفظ سرجمع اعتبارات توسط سازمان برنامه مجاز شمرده شده بود. در ماده ۱۵ نیز به سازمان برنامه اجازه داده شده بود قبل از خاتمه هر سال ارقام اعتبارات عمرانی سال بعد را با حفظ سقف کل اعتبارات برنامه با همکاری دستگاه‌های اجرایی تهیه کند و پس از تصویب هیات عالی برنامه را به مرحله اجرا گذارد.
بر اساس ماده یک قانون برنامه چهارم، اعتبارات ۴۸۰میلیارد ریالی بخش دولتی در اختیار سازمان برنامه قرار می‌گرفت که آن را برای نیل به هدف‌های تعیین شده به مصرف برساند. اهم این اهداف عبارت بودند از:
- تسریع در روند رشد اقتصادی و ازدیاد درآمد ملی از طریق افزایش قدرت تولید با اتکای بیشتر به توسعه صنعتی.
- توزیع عادلانه‌تر درآمد از طریق تامین شغلی و گسترش خدمات اجتماعی و رفاهی.
- کاهش وابستگی به خارج در زمینه رفع نیازهای اساسی از راه تسریع در رشد بخش کشاورزی.
- تنوع بخشیدن به کالاهای صادراتی و گسترش بازارهای موجود.
- بهبود خدمات اداری از طریق ایجاد تحول در نظام اداری.
کلیات برنامه چهارم شامل ماده واحده و تبصره‌ها به تصویب مجلس رسید و ذیل یکی از تبصره‌ها به کمیسیون‌های مجلس اجازه داده شد اصول و هدف‌های بخش‌های مختلف برنامه چهارم را که به پیوست به مجلس تقدیم شده بود، رسیدگی کند و به تصویب رساند.
توجه دولت در دوره برنامه چهارم، بیشتر معطوف به سرمایه‌گذاری در صنایع سرمایه‌بر مانند ذوب‌آهن، ذوب‌ آلومینیوم و ماشین‌سازی بود. مجتمع ذوب‌آهن و صنایع پتروشیمی که مقدمات آن در دوره برنامه سوم فراهم شده بود، طی برنامه چهارم به مرحله بهره‌برداری رسید. طی این دوره سهم سرمایه‌گذاران آمریکایی در کل سرمایه و وام خارجی خصوصی داده شده به کشور ۵۰درصد بود. آلمان و انگلستان با سهم ۱۴درصد و ۱۰درصد در رده‌های بعدی قرار داشتند.
طی برنامه‌ چهارم به دلیل حجم زیاد هزینه‌های عمرانی و جاری بخش دولتی و سرمایه‌گذاری‌های بخش‌خصوصی در امور صنعتی، تقاضای کل، رشد بسیار سریعی یافت، اما چون بهره‌برداری کامل از واحدهای تولیدی به زمان به نسبت طولانی نیاز داشت، رشد تولید در سال‌های اولیه در سطح پایین‌تری نسبت به رشد سرمایه‌گذاری قرار گرفت و عرضه تولیدات داخلی متناسب با تقاضای کل افزایش یافت. اگرچه قسمتی از کمبود عرضه داخلی از طریق واردات کالا جبران شد، با وجود این، عرضه کل در حد تقاضای کل افزایش نیافت و وجود تقاضای اضافی به صورت یک واقعیت در اقتصاد کشور ظاهر شد. در سال‌های ۱۳۵۰ و ۱۳۵۱ به موازات افزایش سریع درآمدهای ارزی به منظور تخفیف فشارهای تورمی، سیاست‌ محدودیت‌ واردات به عملیات تسهیل واردات تبدیل و از میزان تسهیلات صادراتی کاسته شد.
مهم‌ترین تحولی که در نظام برنامه‌ چهارم ایجاد شد، تصویب قانون برنامه و بودجه در اسفند ماه سال ۱۳۵۱ بود که مبنای اصلی تهیه برنامه‌های پنج ساله و بودجه‌های سالانه دوره‌های بعد شد.
به‌رغم بیش از ۲۵ سال سابقه برنامه‌ریزی در ایران و تهیه و تنظیم و اجرای چهار برنامه عمرانی، نظام برنامه‌ریزی تا قبل از سال ۱۳۵۲ تابع یک قانون عام دائمی نبود و برنامه‌های اول تا چهارم (۱۳۵۱-۱۳۲۷) بر اساس قوانین مقطعی و خاصی که برای هر یک از این برنامه‌ها به تصویب می‌رسید، اعتبار قانونی و اجرایی پیدا می‌کردند.
لغو محاصره اقتصادی در مورد کالاهای غیرنظامی در زمستان سال ۱۳۵۹ نیز نتوانست تاثیر چندانی بر بهبود وضع اقتصادی به جای گذارد. ادامه تنگناهای خارجی به طور غیررسمی، مشکلات ارزی و وجود نداشتن برنامه‌ای از پیش تعیین‌شده برای مقابله با بحران، اقتصاد کشور را با شرایط نامطلوب‌تری نسبت به سال ماقبل مواجه ساخت.
ادامه مشکلات اقتصادی در سال ۱۳۶۰، موجب شد توجه بیشتری به برنامه‌ریزی مبذول شود و هیات وزیران در جلسه مورخ ۳۰/۲/۱۳۶۰، خود طبق اصل ۴۳ قانون اساسی و به استناد ماده ۱۰ قانون برنامه و بودجه و مصوبه ۳/۴/۱۳۵۹، شورای انقلاب و تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۳۵۹، در خصوص تشکیل شوراهای برنامه‌ریزی بخشی و منطقه‌ای، با همکاری مشترک سازمان برنامه و بودجه وقت و دستگاه‌های اجرایی، تصویب کرد که سرپرستی هر یک از شوراهای مشترک برنامه‌ریزی بخشی به عهده وزیران، رییسان دستگاه‌های اجرایی و مسوولان نهادهای انقلاب و سرپرستی کمیته‌های برنامه‌ریزی استان‌ها به عهده استاندار یا نماینده او باشد. بر اساس همین مصوبه سازمان برنامه و بودجه وقت مکلف شد، هر ماه یک بار گزارش پیشرفت کار برنامه‌ریزی اقتصادی کشور را به هیات وزیران ارائه کند.
پیرو مصوبه یاد شده تهیه برنامه‌های عمرانی در دستور کار سازمان برنامه و بودجه وقت قرار گرفت که با تغییر شکل تشکیلات این سازمان و تشکیل گروه‌های دهگانه زیرساخت با جدیت بیشتری دنبال شد. در نتیجه این تلاش‌ها نظام برنامه‌ریزی کشور تهیه و در تاریخ ۱۰/۱۰/۱۳۶۰، به تصویب شورای اقتصاد وقت رسید. در نظام مزبور ارتباطی متقابل بین سطوح مختلف برنامه‌ریزی و یک جریان اطلاعاتی از سطوح پایین برنامه‌ریزی به بالا و برعکس از سطوح بالا به پایین سازمان داده می‌شد که فعالیت‌های لازم را برای برنامه‌ریزی در سطوح مختلف تعیین، هماهنگ و هم‌سو کند. در نظام مزبور تمام روستاها، شهرها، مراکز استان‌ها، وزارتخانه‌ها و مرکز برنامه‌ریزی کشور در یک فرآیند برنامه‌ریزی برای تدوین برنامه‌های توسعه اقتصادی کشور مشارکت داشتند و اساس و چگونگی مشارکت، نوع فعالیت‌های لازم در هر سطح و روش ایجاد هماهنگی و ارتباط بین سطوح مشخص شده بود.
متعاقب تصویب نظام برنامه‌ریزی، سازمان برنامه و بودجه وقت، هدف‌های کمی و سیاست‌های کلی توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بیست ساله جمهوری اسلامی ایران را بر اساس رهنمودهای شورای اقتصاد وقت تدارک کرد که پس از طرح در شورای اقتصاد وقت در خردادماه سال ۱۳۶۱ مقرر شد به عنوان نقطه شروع کار برنامه‌ریزی مورد استفاده شوراهای برنامه‌ریزی قرار گیرد. در چارچوب هدف‌های کمی یاد شده، برنامه کلان توسعه طی دوره ۱۳۶۶-۱۳۶۲ نیز توسط سازمان برنامه و بودجه وقت تهیه شد که در نهم شهریور ۱۳۶۱ به تصویب شورای اقتصاد وقت رسید.
برنامه کلان یاد شده الگوی کار شوراهای برنامه‌ریزی بخش قرار گرفت و در نهایت لایحه برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در تاریخ ۲۰/۴/۱۳۶۲، برای تصویب تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. در ماده یک این لایحه دولت مجاز شده بود از محل منابع مالی مندرج در قانون برنامه و بودجه کشور، ظرف مدت پنج سال که از تاریخ اول فروردین ماه ۱۳۶۲ شروع می‌شد، مبلغ ۸/۸۸۶۳میلیارد ریال را به منظور اجرای برنامه‌های عمرانی مصوب پنج سال اول به مصرف برساند. بر اساس ماده ۲ نیز تصویب کلیات سیاست‌ها و هدف‌های اقتصادی دولت طی پنج سال برنامه اول به عهده مجلس شورای اسلامی و تصویب برنامه‌های اجرایی هر یک از بخش‌های اقتصادی بر عهده کمیسیون مشترکی از کمیسیون برنامه و بودجه و کمیسیون مربوط به آن بخش در مجلس شورای اسلامی گذاشته شده بود. برنامه مزبور پس از بررسی در بیش از ۵۰ جلسه کمیسیون خاص برنامه مجلس شورای اسلامی در نهایت به تصویب این کمیسیون نرسید و تکلیف آن نامشخص ماند.
با توجه به نتایج مذاکرات کمیسیون خاص برنامه مجلس شورای اسلامی در زمینه بررسی لایحه برنامه پنج ساله اول، بحث‌های زیادی از دی ماه سال ۱۳۶۲ در سازمان برنامه و بودجه وقت برای طراحی روش مناسب‌تری به منظور تهیه برنامه و اصلاح لایحه برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی صورت گرفت. این بحث‌ها در جریان بررسی‌ها و مطالعات کارشناسی به این نتیجه رسید که حصول به جامعه مطلوب ترسیم شده در قانون اساسی کشور باید طی مراحلی مشخص صورت گیرد که نخستین مرحله آن رفع موانع توسعه است.
هسته اصلی این تفکر در تهیه برنامه مرحله اول توسعه بر این پایه استوار بود که جامعه ایران برای ورود به دوره‌ای که بتواند برنامه‌ریزی مرسوم توسعه را دنبال کند باید مرحله‌ای مقدماتی را پشت سر گذارد. مرحله‌ای که در آن تکیه فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی جامعه بر محورهای رفع موانع سازمانی و حقوقی توسعه، استفاده حداکثر از ظرفیت‌های موجود اقتصادی کشور، پایه‌ریزی نظام منسجم آماری و برنامه‌ریزی و مدیریت اقتصادی و طراحی نهادها و ساختارهای مناسب شرایط، ارزش‌ها و خواست‌های بعد از انقلاب اسلامی، باشد.
بر پایه این بررسی‌ها در اردیبهشت‌ماه سال ۱۳۶۳ گزارشی تحت عنوان «الگو و استراتژی توسعه با استنباط از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» در سازمان برنامه و بودجه وقت تهیه شد که در اختیار کمیسیون خاص برنامه مجلس شورای اسلامی قرار گرفت.
بر اساس بحث و تبادل نظری که پیرامون الگوی استراتژی توسعه در کمیسیون خاص برنامه به عمل آمد، جهت‌های اساسی طرح تحت عنوان «طرح قانونی اهداف و استراتژی‌های کلی و درازمدت جمهوری اسلامی ایران» تنظیم و در تاریخ ۹/۱۰/۱۳۶۳ تقدیم کمیسیون خاص برنامه مجلس شورای اسلامی شد که این طرح در مرداد ۱۳۶۴ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.
این مصوبه در واقع نخستین مصوبه مجلس شورای اسلامی در ارتباط با برنامه‌ریزی بود.
بهبود نسبی اقتصادی کشور در دوره ۱۳۶۲-۱۳۶۱، از سال ۱۳۶۳ با کاهش تدریجی درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت، به تدریج متوقف شد و در سال ۱۳۶۵ به وخامت گرایید.
درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت از حدود ۲۰میلیارد دلار در سال ۱۳۶۲ به کمتر از ۶میلیارد دلار در سال ۱۳۶۵ کاهش یافت و کل درآمدهای دولت نیز طی این مدت حدود ۴۰درصد کاهش پیدا کرد و رشد اقتصادی بالای ۱۲درصد در دوره ۱۳۶۴-۱۳۶۲، در سال ۱۳۶۵ به ۹- درصد رسید.
برای مقابله با این روند در شهریور ماه سال ۱۳۶۵ برنامه‌ای تحت عنوان «برنامه شرایط جدید استقلال اقتصادی کشور» تهیه شد و به تصویب شورای اقتصاد وقت رسید. برنامه مزبور نسبت به برنامه‌های معمول دارای افق و گستره محدودی بود. این برنامه سال‌های ۱۳۶۵ و ۱۳۶۶ را در برمی‌گرفت و به طور عمده شامل بخش‌ها و فعالیت‌هایی می‌شد که در شرایط محدودیت ارزی اهمیت خاص پیدا می‌کنند. محور این برنامه تنظیم فعالیت‌ها به منظور کنترل مشکلات ناشی از کمبود منابع مالی بود، از این رو، رویکردی توسعه‌گرا نداشت.
تصویب قانون برنامه و بودجه، تشکیلات و وظایف نظام برنامه‌ریزی کشور جایگاه معین و مشخص‌تری پیدا کرد و برنامه‌ریزی به طور قانونی در نظام اقتصادی و اجتماعی کشور به عنوان ابزار و نهادی دائمی برای شکل‌دهی و تنظیم امور تثبیت شد.
قانون برنامه عمرانی پنجم (۱۳۵۶-۱۳۵۲) در تاریخ ۲۲ بهمن سال ۱۳۵۱ در ۹ ماده و ۲ تبصره به تصویب مجلس رسید. در ماده یک این قانون به دولت اجازه داده شده بود که طی دوره برنامه ۱۵۶۰ میلیارد ریال صرف امور عمرانی کشور کند.برنامه پنجم در نخستین سال اجرای خود با تحولات بی‌سابقه بازار جهانی نفت مواجه شد. با توجه به تحولات اخیر، سازمان برنامه و بودجه اقدام به تهیه گزارشی با عنوان «دورنمای بیست ساله آینده ایران» کرد که بر اساس آن، برنامه پنجم مورد تجدیدنظر قرار گرفت.مهم‌ترین وجه این تجدیدنظر انجام پیش‌بینی‌ها، بدون درنظر گرفتن محدودیت ارزی بود و مبانی آن طبق مقدمه برنامه تجدیدنظر شده به شرح زیر بود:
- برنامه‌ریزی برمبنای عرضه منابع طبیعی و ظرفیت‌های زیربنایی محدودکننده و سایر عوامل محدود تولید از جمله نیروی انسانی ماهر.
- برنامه‌ریزی باتوجه به اهمیت استفاده صحیح از آن بخش از درآمد ارزی کشور که جذب آن درکوتاه مدت میسر نیست.
- برنامه‌ریزی بدون محدودیت ارزی و تاکید خاص به تامین نیازهای داخلی از خارج و افزایش ظرفیت‌ها و سازمان‌ها و نهادهای لازم برای تامین آن.
افزایش قابل ملاحظه درآمد نفت اگر چه موجبات رشد تولید و سرمایه‌گذاری را درکشور فراهم آورد، اما درعمل باعث بروز عدم تعادل‌‌های اساسی درکشور شد که این عدم تعادل‌ها موجب اعمال سیاست‌های مختلف شد و در نتیجه ساختار اقتصادی و اجتماعی کشور را به‌کلی دگرگون ساخت.نظام برنامه‌ریزی در برنامه پنجم براساس قانون برنامه و بودجه به‌طور کلی دگرگون شد، ارکان نظام تغییر یافت و مواد مختلف یادشده در آن، نظم و نسق مشخصی برای فعالیت‌های بودجه‌ریزی کشور فراهم آورد.مهم‌ترین محورهای تحول نظام برنامه‌ریزی به‌شرح زیر بود:
- محور قرارگرفتن شورای اقتصاد درهدایت و هماهنگی امور اقتصادی کشور.
- مشخص شدن وظایف سازمان برنامه و بودجه و تبیین نقش آن در فرآیند برنامه‌ریزی.
- تشکیل کمیته‌های مشترک برنامه‌ریزی به‌منظور تسهیل تبادل‌نظر در تهیه برنامه‌های عمرانی و ایجاد هماهنگی درعملیات دستگاه‌های اجرایی و همچنین ایجاد هماهنگی بین موسسه‌های عمومی و بخش خصوصی و تطبیق برنامه‌ها با احتیاجات مناطق مختلف کشور.
- اهمیت یافتن امور مربوط به نظارت و ارزشیابی در فرآیند برنامه‌ریزی.
یکی دیگر از تحولات مهم نظام تصمیم‌گیری در برنامه پنجم، تاکید بر امر عدم تمرکز و برنامه‌ریزی منطقه‌ای است. درنخستین تلاشی که دراین زمینه به‌عمل آمد، «مهندسان مشاوربتل(۲)» با انجام مطالعاتی تحت عنوان «طرح جامع توسعه منطقه‌ای کشور» در سال ۱۳۵۲ پیشنهادهایی را برای تجدید سازمان برنامه‌ریزی و اجرایی کشور ارائه کرد. مهم‌ترین محورهای این پیشنهاد عبارت بود از:
- به حداقل رساندن نابرابری‌های درآمدی منطقه‌ای.
- تسریع در روند توسعه صنایع کوچک و متوسط روستایی باهدف افزایش اشتغال و کاهش عدم توازن‌های درآمدی بین جمعیت مهاجر روستایی و سایر جمعیت کشور.
- ارتقای سطح خدمات اجتماعی به یک حداقل استاندارد.
- به حداکثر رساندن مشارکت نواحی در اجرای پروژه‌های توسعه بخش دولتی.
- تقویت و غیرمتمرکزسازی فرآیند برنامه‌ریزی منطقه‌ای.
اگرچه پروژه یادشده، به‌طور کامل به اجرا درنیامد، اما پایه‌ای برای برنامه‌ریزی و توزیع اعتبارات منطقه‌ای به شمار می‌آید.از ابتدای سال چهارم برنامه پنجم عمرانی (سال ۱۳۵۵)، فعالیت‌های گسترده‌ای برای تهیه برنامه ششم عمرانی آغاز شد.یکی از تحولات مهم نظام برنامه‌ریزی در برنامه ششم عمرانی، استفاده از تلفیقی از الگوهای اقتصادسنجی و الگوهای چندبخشی برای پیش‌بینی متغیرهای کلان اقتصادی طی برنامه بود. همچنین براساس نظریه‌های متخصصان برنامه‌ریزی آن زمان از جمله آلبرت واترستون(۳)، نظام برنامه‌ریزی در چارچوب روش برنامه‌ریزی از بالا به پایین و از پایین به بالا(۴)، تنظیم شد.
نظام مزبور از اجزای زیر تشکیل می‌شد:
- نظام برنامه‌ریزی کلان.
- سازوکار تخصیص منابع بین بخش‌ها.
- سازوکار تخصیص منابع بین مناطق.
- نظام ارزیابی پروژه‌ها.
- نظام انتخاب پروژه‌ها و اولویت‌بندی آنها.
- نظام نظارت و کنترل پروژه.
- نظام ارزیابی نهایی پروژه.
-سازوکار و گردش اطلاعات.
فرآیند برنامه‌ریزی در دو جهت آغاز می‌شد:
۱) برنامه‌ریزی از بالا به پایین که از نظام‌های مختلفی تشکیل شده و به آنچه به تدوین خط‌مشی‌های بخشی، منطقه‌ای نامیده شده است، ختم می‌شود.
۲) برنامه‌ریزی از پایین به بالا که از مجموعه‌ای از نظام‌های جز تشکیل شده است تا واحد متشکله برنامه‌ریزی (یعنی پروژه) را از دیدگاه تکوین آن در سازمان‌های اجرایی تا انجام اقدام‌های نهایی مربوط به آن، با در نظر گرفتن معیارهای سازگاری و اولویت‌هایی که از برنامه‌ریزی از بالا به پایین به دست آمده است، پیگیری کند.
امتیاز چنین روشی برای ایران ارتباط بیشتری بود که بین اقدام‌های برنامه‌ریزی از پایین به بالا و از بالا به پایین برقرار می‌کرد و خلا برنامه‌ریزی را از بین می‌برد.
در سال ۱۳۵۸ به واسطه ابهام‌هایی که در طرز تفکر اقتصادی دولت وجود داشت و به طور کلی روشن نبودن راهبردهای کلی برنامه‌ای که به طور اصولی باید از جانب مدیریت سیاسی کشور تهیه و اعلام می‌شد، در عمل جریان مجدد امور اقتصادی در کشور با مانعی اساسی مواجه شد.
در این سال اقتصاد ایران با فشارهای تورمی و رکود به نسبت عمیقی روبه‌رو بود و به طور طبیعی در این شرایط نیاز به برنامه‌ریزی عمرانی محسوس بود.در سال ۱۳۵۸ تلاش‌هایی برای تنظیم برنامه توسعه برای کشور به عمل آمد. مهم‌ترین این تلاش‌ها، پیشنهاد سیاست‌های توسعه و تکامل کشور در بهمن سال ۱۳۵۸ توسط دفتر طرح‌های انقلاب نخست‌وزیری قبل بود. در گزارش ارائه شده در این زمینه، سیاست‌های پیشنهادی برای سه دوره کوتاه‌مدت، میان‌مدت و درازمدت پیشنهاد شده بود که مرحله اول آن شامل سال‌های ۱۳۵۸ و ۱۳۵۹ و مرحله دوم و سوم شامل ۲ تا ۴ برنامه ۴ساله می‌شد.گروه ویژه شورای اقتصاد وقت بیش از ۱۸۰ ساعت صرف بحث و بررسی در مورد این برنامه کرد. اهم اهداف این برنامه عبارت بود از: تامین تمام نیازهای جنگ تحمیلی با استفاده از حداکثر امکانات داخلی، تامین نیازهای کشاورزی و منابع طبیعی برای استفاده از حداکثر ظرفیت‌های بالقوه و بالفعل کشور، تامین حداقل نیازهای معیشتی با قیمت تثبیت شده و تلاش برای کنترل سطح عمومی قیمت‌ها و تداوم حرکت فعالیت‌ها به منظور اصلاح ساختار اقتصادی، قطع وابستگی به نفت و حفظ اشتغال مولد تا حد امکان و تغییر الگوی مصرف.
در سال ۱۳۶۶ با وقوع حملات هوایی آمریکا به سکوهای نفتی و تقویت احتمال تشدید درگیری‌های گسترده در مرزهای آبی و در نتیجه بسته شدن مبادی وارداتی کشور و قطع واردات، به منظور تامین نیازهای اساسی مردم و آمادگی بیشتر آنها در برخورد با مشکلات احتمالی، «برنامه شرایط بحران» تهیه و تدوین شد. این برنامه در سطح مسوولان اجرایی و بدون دخالت بدنه کارشناسی نظام برنامه‌ریزی کشور صورت گرفت. اطلاعات مربوط به این برنامه محرمانه بود و دسترسی به آن امکان‌پذیر نشد. بر اساس اطلاعات موجود اهداف اساسی این برنامه عبارت بود از: شناسایی نیازهای حداقل جامعه که اجتناب‌ناپذیر است و تامین حداقل مواد غذایی، سوخت و شبکه ارتباطی مورد نیاز کشور. تهیه این برنامه در قالب چند کمیته کاری صورت گرفت. این کمیته‌ها عبارت بودند از: کمیته سیاست‌های کلان برای ارائه چارچوب کلی تهیه برنامه، کمیته سیاست‌های پولی و بانکی، کمیته اشتغال و بیکاری، کمیته انرژی، کمیته حمل‌ونقل، کمیته تولید و کمیته امور سیاسی. این برنامه فاقد قالب‌های کلاسیک برنامه‌ریزی و ویژه شرایط اضطراری آن زمان و برای ایجاد آمادگی‌های لازم تدوین شده بود.
شایان ذکر است که با تغییر روند اقتصادی کشور برنامه شرایط جدید استقلال اقتصادی کشور و برنامه شرایط بحران در عمل به اجرا درنیامد.
در سال ۱۳۶۷ جنگ تحمیلی عراق علیه ایران خاتمه یافت و بدین ترتیب با آزاد شدن بخش اعظمی از منابع کشور، امکان بازسازی بخش‌های آسیب‌دیده از جنگ تحمیلی و ایجاد زیربناهای لازم برای توسعه آینده کشور فراهم شد. در سال‌های جنگ سیاست‌های اقتصادی به طور عمده به گونه‌ای تنظیم شده بود که مصرف ارزان‌تر را امکان‌پذیر سازد که این خود با توجه به وجود شرایط تورمی و در نتیجه افزایش هزینه تولید و کمبود شدید منابع و در نتیجه کاهش یا عدم سرمایه‌گذاری در بسیاری از زمینه‌ها و نیز تداوم اعمال این سیاست‌ها، تولید را به شدت تحت تاثیر قرار داده بود. تداوم سیاست عرضه ارزان کالا و خدمات که با نیت حمایت از اقشار محروم و مستضعف پیگیری می‌شد از یک سو نه تنها هیچ‌گونه مازاد تولیدی برای بخش‌ها به جای نگذاشته بود،‌ بلکه در برخی مواقع جبران استهلاک را نیز با مشکل مواجه می‌کرد. از سوی دیگر، تحلیل رفتن بنیه مالی بنگاه‌ها و عدم امکان نگهداری حجم نامتناسب کارکنان و کارگران در مقایسه با سطح پایین تولید، کشور را در معرض خطر بیکاری خیل عظیمی از نیروهایی که روزی در راه‌اندازی چرخ‌های تولید کشور نقش داشتند و در آن زمان و در شرایط تورمی عهده‌دار تامین مخارج خانوارهای پرجمعیت بودند، قرار داده بود. درچنین شرایطی که تقاضای جامعه باتوجه به رشد سریع حجم نقدینگی و نیز جمعیت کشور در حال افزایش بود، سیاست‌های قیمت‌گذاری یکی از عوال عمده تاثیر برکاهش یا عدم افزایش متناسب تولید داخلی بود.
نکته مهم دیگر مساله نرخ ارز بود. در سال‌های مورد بحث به‌علت تثبیت، ارزش نسبی ارز به‌روشنی مشخص نبود و از این عامل سیاست‌گذاری هیچ استفاده منطقی به عمل نیامده بود.
به‌رغم وجود مشکلات یاد شده روند عادی فعالیت‌های مربوط به تهیه برنامه در سازمان برنامه و بودجه وقت ادامه یافت که مهم‌ترین اقدام‌های اولیه تهیه ۳ سند زیر بود:
- ارزیابی برنامه پنج‌ساله ۱۳۶۶-۱۳۶۲.
- تهیه چشم‌انداز ده ساله اقتصاد کشور.
- تدوین استراتژی توسعه و ارائه برنامه کلان توسعه.
اگرچه لایحه برنامه اول (۱۳۶۶-۱۳۶۲) در نهایت به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید، اما بررسی عملکرد آن از جنبه سیاست‌ها و خط مشی‌ها، اهداف مالی و اهداف فیزیکی، می‌توانست در تهیه و تدوین چارچوب برنامه جدید کمک زیادی کند. این ارزیابی در دوسطح کلان و بخشی و در قالب «دستورالعمل تهیه گزارش عملکرد اقتصادی کشور» انجام گرفت. دستورالعمل مزبور مصوب ستاد برنامه‌ریزی سازمان برنامه و بودجه وقت بود که برای اجرا به واحدهای ذی‌ربط ابلاغ شد.
«چشم‌انداز کلان اقتصاد کشور» در قالب ۳گزینه زیر تصویری ۱۰ساله از اقتصاد کشور ارائه می‌کرد:
- ادامه روند موجود.
- ادامه روند موجود با اعمال سیاست حفظ قدرت خرید بودجه دولت.
- ادامه روند موجود با فرض نبود تخریب‌های ناشی از جنگ تحمیلی یا اتمام جنگ با حفظ هزینه‌های ارزی و ریالی به‌منظور حفظ بنیه دفاعی.
نتایج پیش‌بینی‌های الگوی مورد استفاده در چارچوب هفت بلوک اصلی تولید، بودجه دولت، بخش پولی، تجارت خارجی، هزینه‌های مصرفی، هزینه‌‌های سرمایه‌گذاری، جمعیت و اشتغال ارائه شده بود.
«تدوین استراتژی توسعه و برنامه کلان توسعه» در دو سطح کلان و بخشی مورد توجه قرار گرفت. تدوین برنامه کلان توسعه به‌همراه مطالعه عملکرد گذشته اقتصاد کشور و چشم‌انداز ده ساله از ویژگی‌های مهم در برنامه اول توسعه بود.
نظام برنامه‌ریزی برنامه اول توسعه در تاریخ ۱۱/۸/۱۳۶۷ به‌تصویب شورای اقتصاد وقت رسید.
مهم‌ترین ویژگی‌های این نظام به‌شرح زیر بود:
- تدوین برنامه‌های بخشی از طریق هشت شورای برنامه‌ریزی بخشی و ۲۵ کمیته تخصصی.
- استقلال نسبی فعالیت کمیته‌های تخصصی.
- تشکیل ۶ کمیته پوششی مستقل: بررسی سیاست‌های مالی و پولی، بررسی سیاست‌‌های روستایی، تهیه تراز مواد و مصالح، بررسی امور تشکیلاتی، بررسی طرح‌ها و بررسی سیاست نیروی انسانی، با وظیفه ارائه چارچوب‌‌های سازمانی، اداری، مالی و پولی.
- تهیه و تنظیم آیین‌نامه نظام برنامه‌ریزی.
- ابلاغ سرخط محتوای برنامه‌های بخشی به شرح بررسی عملکرد گذشته و وضع موجود،‌ عوامل محیطی و پیش فرض‌های مهم برنامه بخش، اهداف بخش، استراتژی بخش، سیاست‌های کلی بخش، برنامه‌های اجرایی بخش، منابع مورد نیاز به تفکیک زیر بخش‌ها و سیاست‌‌های مشخص در زمینه تجهیز منابع بخش غیردولتی.
- تشکیل نظام برنامه‌ریزی «سایه» در سازمان برنامه و بودجه وقت؛ در این نظام گروه‌های برنامه‌ریزی معاونت‌های بخشی سازمان (تولیدی، زیربنایی و اجتماعی) با شرکت دبیران کمیته‌های برنامه‌ریزی و مسوولان گروه‌های تلفیق برنامه به ریاست معاونان برنامه به‌طور مستمر پیشرفت کار شوراها و کمیته‌های برنامه‌ریزی را نظارت و از طریق ستاد برنامه‌ریزی تصمیم‌های لازم را برای بهبود کارکرد نظام اتخاذ می‌کرد.
- انجام تمام امور مربوط به هماهنگی اجرای نظام برنامه‌ریزی از طریق دبیرخانه شورای اقتصاد.
- پی‌گیری مستمر کار نظام برنامه‌ریزی به‌منظور اجرای برنامه‌زمانبندی فعالیت‌ها، رعایت تقدم و تاخر فعالیت‌ها، هماهنگی مراکز متعدد تصمیم‌گیری، گردش بهنگام اطلاعات و مدیریت مطلوب‌تر نظام.
از ویژگی‌های نظام برنامه‌ریزی و برنامه اول توسعه، ارتباط مستمر شوراهای برنامه‌ریزی و ستاد برنامه با نمایندگان مجلس شورای اسلامی در کمیته‌های مختلف در جریان تدوین لایحه برنامه بود. اطلاع نمایندگان از روند پیشرفت تنظیم برنامه توسعه، موجب شد تا در جریان بررسی تصویب لایحه برنامه در مجلس، تغییرات کمتری در آن داده شود و سرعت تصویب قانون برنامه، شایان توجه باشد.
● برنامه اول توسعه (۱۳۷۲-۱۳۶۸)
برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران با هدف کلی رفع موانع و مشکلات یادشده مشتمل برماده واحده،‌۵۲ تبصره، ۱۰۴ حکم، ۱۱ جدول کلان و یک پیوست (اهداف کمی برنامه‌های بخشی) در بهمن‌ماه ۱۳۶۸ به‌تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این برنامه به‌لحاظ شکلی جامع‌ترین برنامه توسعه ایران از ابتدا تاکنون به‌شمار می‌آمد. لایحه برنامه به‌صورت سند اصلی و دوپیوست مربوط به‌اهداف و برنامه‌های بخشی و پیوست طرح‌های عمرانی به‌مجلس ارائه شده بود که سند اصلی و اهداف کمی برنامه‌های بخشی به‌تصویب رسیدند.
بنابراین برنامه اول توسعه تنها برنامه بعد از انقلاب اسلامی به‌شمار می‌آمد که دارای پیوست برنامه‌های بخشی مصوب بود.
درماده واحده این قانون، اعتبارات سرمایه‌گذاری ثابت و جاری از محل درآمدهای عمومی به‌ترتیب معادل ۸۱۸۹ و ۵/۲۰۷۷۶ میلیارد ریال و اعتبارات از محل منابع داخلی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسه‌های انتفاعی وابسته به دولت معادل ۸/۵۶۶۶ میلیارد ریال تعیین شده بود.
یکی از مهم‌ترین سیاست‌های کلی برنامه اول، تغییر سیاست نرخ‌گذاری کالاها و خدمات به‌نحوی بود که به‌تدریج قیمت‌های تعادلی برای منابع اقتصادی به‌وجود آید. در راستای همین سیاست، از سال ۱۳۶۹ مجموعه سیاست‌هایی که به «سیاست‌های تعدیل» مرسوم شد، به مورد اجرا گذاشته شده و محور پاره‌ای از تصمیم‌گیری‌های مهم اقتصادی سال‌های بعد قرار گرفت. سیاست‌‌های تعدیل اقتصادی در چارچوب اجرای تدریجی بدون اتکا به یک برنامه اجرایی و با دید غالب آنکه قیمت‌های تعادلی، درنهایت،‌ درسطحی به مراتب پایین‌تر از قیمت‌های بازار قرار خواهند گرفت و نیز براساس راه‌اندازی تولید درحد ظرفیت کامل واحدهای تولیدی، به‌مرحله اجرا درآمد. با تثبیت نرخ ارز رقابتی درحد هر دلار معادل ۶۰۰ ریال سیاست‌های تعدیل از طریق افزایش تعداد کالاهای قابل ورود با این ارز دنبال شد. از سوی دیگر، دربخش صادرات، صادرکنندگان به‌تدریج اجازه یافتند تا ارز حاصل از صدور کالا و خدمات خود را در بازار آزاد به‌فروش رسانند که منابع ارزی حاصل از آن می‌توانست برای واردات گروهی از کالاها و خدمات هزینه شود. بنابراین تجارت خارجی حول محور ۳ نرخ ارز، شکل جدیدی به خود گرفت. ارز ۷۰ ریالی که برای واردات کالاهای اساسی، دارو و بعضی از اقلامی که در هزینه‌های دولت دارای اهمیت خاص بودند، تخصیص داده می‌شد و ارز رقابتی و شناور که هریک برای واردات گروهی مشخص از کالاها و خدمات درنظر گرفته شدند.
در سال ۱۳۷۲، بخش عمده‌ای از تعهدات ارزی ایجاد شده در سال‌های گذشته، سررسید شد. بازپرداخت بخشی از بدهی‌ها در سال ۱۳۷۲، به‌همراه کاهش قیمت نفت، موجب افزایش‌ بدهی دولت به بانک مرکزی در قالب حساب ذخیره تعهدات ارزی شد. این دومین رقمی بود که در عمل به‌صورت استقراض از بانک مرکزی تبدیل به منبعی برای افزایش پایه پولی و درنهایت حجم نقدینگی شد.
درمجموع به رغم آنکه یکی از سیاست‌‌های محوری دولت، به‌صفر رساندن استقراض دولت از بانک مرکزی تا پایان برنامه اول بود، به‌دلیل عدم تبیین سیاست‌های حمایتی در کنار سیاست‌های تعدیل و نیز به‌دلیل عدم اتکا به یک برنامه مدون، پیش‌بینی همه‌جانبه آثار جانبی پولی و مالی استقراض دولت از بانک مرکزی، با روندی فزاینده نقش موثر خود را در افزایش حجم پول ایفا کرد.
هرچند نظام برنامه‌ریزی برنامه اول در سازماندهی خطوط اصلی خط مشی‌ها و سیاست‌گذاری‌ها در فرآیند برنامه‌ریزی موفق بود، اما از بررسی عملکرد برنامه معلوم می‌شود که نقاط ضعفی نیز در نظام برنامه‌ریزی وجود داشت. از جمله جلب مشارکت نهادها و تشکل‌های غیردولتی و شرکت فعالان اقتصادی غیردولتی در شوراها و کمیته‌های برنامه‌ریزی می‌توانست دامنه پذیرش خط مشی‌ها و سیاست‌های برنامه را در جامعه بسط دهد و برموفقیت اجرایی برنامه بیفزاید. همچنین در نظام برنامه‌ریزی برنامه اول، کمیته‌های هماهنگ‌کننده بخش توفیق چندانی در انجام وظایف خود نداشتند.
تهیه برنامه‌های استانی نیز در نظام برنامه‌ریزی برنامه اول توسعه در عمل در حاشیه قرار گرفت، زیرا برنامه اقتصادی منطقه‌ای در عمل به‌صورت جمع‌بندی برنامه‌های بخشی که در منطقه صورت گرفت، درآمد.
● برنامه دوم توسعه (۱۳۷۸-۱۳۷۴)
لایحه برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در آذرماه سال ۱۳۷۲ به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد، اما باتوجه به اینکه مجلس به‌فرصت بیشتری برای بررسی لایحه احتیاج داشت، در عمل بررسی لایحه برنامه دوم به سال ۱۳۷۳ موکول شد و لایحه مزبور در تاریخ ۲۰/۹/۱۳۷۳ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. برنامه دوم دوره ۱۳۷۸-۱۳۷۴ را در برمی‌گرفت و بدین ترتیب سال ۱۳۷۳ کشور بدون برنامه توسعه بود.
قانون برنامه دوم توسعه مشتمل بر ۳ فصل بود. فصل اول: هدف‌های کلان کیفی، خط مشی‌های اساسی و سیاست‌های کلی، فصل دوم: ماده واحده و تبصره‌ها (شامل ۱۰۱ تبصره و در مجموع ۲۷۸ حکم)
▪ اهم سیاست‌های مالی و بودجه‌ای برنامه دوم توسعه به‌شرح زیر بود:
- بررسی و تدوین نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور به‌منظور دستیابی به هدف‌‌های برنامه.
- ایجاد نظم و انضباط مالی و اعمال نهایت صرفه‌جویی در مصرف منابع و اعتبارات عمرانی و جاری و منابع شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت.
- کاستن از حجم بخش دولتی از طریق حذف برخی از تشکیلات، ادغام وزارتخانه‌ها و موسسه‌ها و شرکت‌های دولتی و واگذاری بخشی از فعالیت‌های بخش‌‌های خصوصی و تعاونی از طریق وضع قوانین مورد نیاز.
- تسریع در واگذاری شرکت‌های دولتی و تحت پوشش دولت به بخش‌های خصوصی و تعاونی با رعایت اصل ۴۴ قانون اساسی.
- اعمال روش حسابداری قیمت تمام شده برای حفظ بیت‌المال.
- ادامه سیاست پرداخت یارانه برای کالاهای اساسی و در حد امکان علنی کردن بخشی از یارانه‌های پنهان و هم‌زمان با آن تقویت نظام تامین اجتماعی و بیمه و امداد و برقراری و تامین کمک‌های مستقیم در موارد لازم.
- افزایش سهم مالیات‌های مستقیم در درآمدهای مالیاتی کشور به استثنای حقوق‌بگیران.
- حذف تدریجی معافیت‌های مالیاتی اعطا شده به بخش‌ها، رشته فعالیت‌ها و موسسه‌های مختلف همراه با اصلاح قیمت‌ها.
- تصحیح و تکمیل قوانین مالیاتی برای برقراری تعرفه‌های مالیاتی مستقیم به صورت مطلوب و منطقی تنها براساس ارزش کالا.
- بازنگری در تشکیلات و روش‌های اخذ مالیات با هدف مدرن کردن و افزایش کارآیی نظام مالیاتی و به حداقل رساندن زمان جمع‌آوری.
- هدایت درآمدهای حاصل از نفت برای هزینه‌های عمرانی.
سیاست‌های یادشده با توجه به اینکه روش اجرایی مشخصی برای هر یک پیش‌بینی نشد در عمل یا به اجرا درنیامد یا اینکه به شکل غیرکاملی اجرا شد.
کل اعتبارات عمرانی پیش‌بینی شده در برنامه دوم معادل ۱۰۵هزار میلیارد ریال بود که ۷/۹۳درصد آن یعنی ۹۸۹۳۰میلیارد ریال محقق شد. از طرف دیگر، هزینه‌های جاری که معادل ۱۳۳۱۵۶میلیارد ریال پیش‌بینی شده بود، در عمل به ۲۳۳۲۶۸میلیارد ریال یعنی ۷۵درصد بیش از رقم پیش‌بینی شده بالغ شد. از حدود ۱۰۰هزار میلیارد ریال هزینه جاری مازاد بر رقم پیش‌بینی شده، ۱۱درصد در امور عمومی، ۱۸درصد در امور دفاعی، ۴۳درصد در امور اجتماعی و بقیه در سایر امور به مصرف رسید. درنتیجه نسبت اعتبارات عمرانی به کل هزینه‌ها که پیش‌بینی شده بود، در سال ۱۳۷۸ به ۴۸درصد افزایش یابد، در عمل به ۶/۲۸درصد محدود شد که از رقم مربوط به سال پایه (۱۳۷۴) که ۴/۳۲درصد می‌شد، کمتر بود.
مهم‌ترین ویژگی برنامه دوم توسعه نسبت به برنامه اول، سیاست‌های کلی ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری در متن لایحه برنامه بود. این سیاست‌ها در هنگام تنظیم نهایی لایحه برنامه در اختیار دولت قرار گرفت و در بخش‌های مختلف‌، آثار آن منعکس شد. استراتژی اصلی برنامه دوم توسعه تثبیت دستاوردهای برنامه اول توسعه و ایجاد ثبات در روندهای اقتصادی کشور و کاهش بار سنگین تحولات اقتصادی بر جامعه بود. در قالب سیاست‌های تثبیت اقتصادی موارد زیر مورد تاکید قرار گرفت:
-استفاده از اهرم‌های مالی و پولی: در این زمینه افزایش سهم درآمدهای مالیاتی، کنترل رشد حجم نقدینگی و افزایش کارآیی استفاده از منابع عمومی مورد توجه قرار گرفت. همچنین نسبت به انضباط مالی و صرفه‌جویی در مصرف اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، منابع شرکت‌های دولتی و موسسه‌های انتفاعی وابسته به دولت تاکید شد.
- توجه بیشتر به سازماندهی بازارهای مختلف: با توجه به نقش سازماندهی بازار کالا و خدمات در رفع موانع و حذف تمرکز قدرت انحصاری در دست چند موسسه و بنگاه اقتصادی و تضمین شرایط لازم برای رقابت سالم اقتصادی بین آحاد جامعه و توسعه بازارهای موجود، به سازماندهی بازارهای مختلف اعم از بازار کالاها و خدمات نیروی کار و سرمایه توجه خاص شد.
- اصلاح ساختار اداری: در این زمینه نسبت به حذف تشکیلات موازی در برخی از دستگاه‌های دولتی، ایجاد نظم و انضباط اداری، بهبود مدیریت، افزایش کارآیی و اصلاح روش‌های مورد عمل در دستگاه‌های اجرایی دولت تاکید شد.
درخصوص تشکیلات نظام برنامه‌ریزی، تعداد شوراهای برنامه‌ریزی بخشی به ۱۰شورا افزایش یافت که در کنار شورای برنامه‌ریزی امور اقتصادی وظیفه تهیه و تنظیم برنامه‌های بخشی و فرابخشی را بر عهده داشتند. همچنین ۳۰ کمیته تخصصی برنامه‌ریزی بخشی به عنوان بازوی کارشناسی شوراهای برنامه‌ریزی بخشی فعالیت داشتند. ضمن اینکه با توجه به تاکید به عمل آمده در برنامه نسبت به ثبات اقتصادی، هفت کمیته تخصصی فرابخشی زیر، وظیفه تهیه و تدوین سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلان اقتصادی برنامه دوم را بر عهده داشتند:
- کمیته برنامه‌ریزی امور ارزی، پولی، اعتباری و بانکی.
- کمیته برنامه‌ریزی امور مالی، بودجه، مالیات‌ها و یارانه‌ها.
- کمیته برنامه‌ریزی امور تجارت خارجی.
- کمیته برنامه‌ریزی خصوصی‌سازی و ایجاد رقابت.
- کمیته بررسی سیاست‌ها و نظام فنی و اجرایی طرح‌ها.
- کمیته بررسی و تصویب طرح‌ها و پروژه‌های جدید.
- کمیته برنامه‌ریزی اشتغال و نیروی کار در بخش‌های دولتی و غیردولتی.
یکی از اقدام‌های اساسی دولت طی دوران برنامه دوم توسعه، تدوین برنامه ساماندهی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۷۷ بود. اجرای برنامه ساماندهی اقتصاد با شروع فعالیت‌های تهیه برنامه سوم هم‌زمان شد و درنتیجه اقدام‌های لازم برای اجرای سیاست‌های پیش‌بینی‌ شده در آن یا آغاز نشد یا اینکه قرار شد در قالب برنامه‌های اجرایی برنامه سوم به اجرا درآید.
● برنامه سوم توسعه (۱۳۸۳-۱۳۷۹)
قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در تاریخ ۱۷/۱/۱۳۷۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این قانون مشتمل بر ۳ بخش بود: بخش اول، حوزه‌های فرابخشی (شامل فصول اول تا دوازدهم)؛ بخش دوم، امور بخشی (شامل فصول سیزدهم تا بیست و پنجم) و بخش سوم، اجرا و نظارت (فصل بیست و ششم)، اگر چه به همراه لایحه برنامه سوم جدول‌های کلان برنامه نیز تقدیم مجلس شد، اما تنها جدول مربوط به تعداد کارکنان دولت و جدول پیش‌بینی درآمد حاصل از صادرات نفت خام به تصویب رسید. قانون برنامه سوم توسعه شامل ۱۹۹ ماده، ۵۷تبصره و در مجموع حدود ۵۴۰حکم اجرایی بود. در برنامه پنج‌ساله سوم توسعه به اصلاح ساختارها و ایجاد زیربناهای لازم برای توسعه توجه خاص شد و در هر مورد، اصلاح قوانین و سایر برنامه‌های اجرایی لازم مشخص شد. برخلاف برنامه‌های اول و دوم توسعه که محتوای برنامه تحت‌الشعاع کمیات آن قرار داشت، در برنامه سوم کمیات در درجه دوم اهمیت قرار گرفت و به استثنای درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت خام و نیروی انسانی بخش دولتی که در متن قانون برنامه نسبت به آن تاکید شد، سایر کمیات برنامه قرار بود در قالب برنامه‌های کوتاه مدت سالانه به همراه بودجه‌های سنواتی تهیه و ارائه شود. البته، همان‌طور که اشاره شد، جدول‌های کمی برنامه در لایحه پیشنهادی دولت ارائه شده بود که در نهایت با توجه به تغییرات به نسبت مهم احکام در مجلس و عدم امکان منظور داشتن آثار مالی آن در جدول‌های برنامه، در نهایت تصمیم به حذف آنها گرفته شد. از دیگر ویژگی‌های برنامه اهمیت دادن به بعد نظارتی برنامه بود. در ماده ۱۹۸ قانون برنامه سوم توسعه، رییس‌جمهوری مکلف شده بود گزارش نظارتی و ارزیابی پیشرفت هر سال برنامه را تا پایان شهریور ماه سال بعد به مجلس شورای اسلامی ارائه کند.
از دیگر نکات مهم برنامه سوم توسعه تشکیل حساب ذخیره ارزی به موجب حکم ماده ۶۰ قانون برنامه به منظور ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت خام و تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری‌ و فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه بود که با موفقیتی که در این زمینه حاصل شد، اجرای آن در برنامه چهارم توسعه نیز ادامه یافت. قرار بود برنامه سوم توسعه در ۳ مرحله تهیه و تدوین شود:
- مرحله اول: بررسی عملکرد گذشته و تبیین وضع موجود، تهیه چشم‌انداز درازمدت، ارائه گزینه‌های مختلف و پیشنهاد گزینه مطلوب و تهیه رهنمودهای کلی برنامه سوم توسعه.
- مرحله دوم: تدوین برنامه‌های عملیاتی رهنمودهای کلی برنامه، تدوین سیاست‌های اقتصاد کلان و سیاست‌های راهبردی بخشی، تهیه طرح پایه آمایش سرزمین، تهیه چارچوب‌های تمرکز زدایی و تفویض اختیار از مرکز به استان‌ها و تهیه و تدوین لایحه برنامه سوم توسعه.
- مرحله سوم: تدوین برنامه‌های بخشی و استانی بر اساس قانون برنامه سوم و جهت‌گیری‌های آمایشیبخش عمده‌ای از فعالیت‌های پیش‌بینی شده در مراحل سه‌گانه یاد شده، محقق شد. در خصوص چشم‌انداز درازمدت به‌رغم تهیه گزینه‌های مختلف، نتیجه نهایی به طور رسمی منتشر نشد، فعالیت‌های پیش‌بینی شده در مرحله سوم نیز به دلیل عدم پیگیری‌های لازم یا به اجرا در نیامد یا به طور ناقص، پراکنده و ناهماهنگ صورت گرفت.
مضامین اصلی برنامه سوم توسعه که در چارچوب برنامه ساماندهی تعیین شده بودند، به این شرح بودند: اصلاح نظام اجرایی و ساماندهی شرکت‌های دولتی، گسترش تولید و سرمایه‌گذاری، تنظیم انحصارات و رقابتی کردن فعالیت‌های اقتصادی، ساماندهی بازارهای مالی، آمایش سرزمین، سیاست‌های کلان اقتصادی، نظام تامین و رفاه اجتماعی، یارانه‌ها و حفظ قدرت خرید، اشتغال، توسعه اجتماعی و فرهنگی، ساماندهی سیاست خارجی، محیط زیست و توسعه علوم و فن‌آوری و نوآوری.
در تنظیم نظام برنامه‌ریزی برنامه سوم توسعه ۳ اصل مشارکت بیشتر دستگاه‌ها، انعکاس محتوای برنامه در چارچوب نظام و مشارکت صاحب‌نظران مورد تاکید بود. نظام تشکیلاتی برنامه سوم توسعه نیز شامل ۱۱ شورای برنامه‌ریزی بخشی و هفت شورای برنامه‌ریزی فرابخشی (بر حسب مضامین اصلی برنامه) بود. ۲۰کمیته تخصصی نیز امور کارشناسی برنامه را زیر نظر شوراها انجام می‌دادند. پیشنهادهای شوراها پس از انجام تلفیق مقدماتی در شوراهای تلفیق بخش و شورای تلفیق برنامه برای انجام هماهنگی نهایی به ستاد برنامه تحویل می‌شد. موارد نهایی شده در ستاد برنامه پس از طرح و تایید در شورای اقتصاد وقت، در هیات وزیران به تصویب نهایی می‌رسید.
یکی از ویژگی‌های نظام تشکیلاتی تهیه و تنظیم برنامه سوم توسعه، پیش‌بینی حضور یکی از اعضای کمیسیون تلفیق برنامه در جلسه‌های شوراها بود که
۱) به دلیل دائمی نبودن ترکیب اعضای کمیسیون تلفیق برنامه، امکان حضور هماهنگ و دائمی آنان فراهم نشد
۲) این اقدام تاثیر چندانی در فرآیند تصویب لایحه برنامه سوم در مجلس شورای اسلامی نداشت.
● برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۸-۱۳۸۴)
مهم‌ترین ویژگی‌ برنامه چهارم توسعه تهیه و تصویب آن در چارچوب چشم‌انداز بیست ساله و پس از ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه توسط مقام معظم رهبری است. برنامه چهارم به عنوان نخستین گام در رسیدن به اهداف تعیین شده در چشم‌انداز درازمدت کشور به گونه‌ای تدوین شده است که بتواند نرخ بیکاری و نرخ تورم را که مهم‌ترین شاخص‌های اقتصادی است، به عدد یک رقمی تبدیل کند. یکی دیگر از اهداف تعیین شده در این برنامه، ارتقای بهره‌وری نیروی کار به میزان ۵/۳درصد است. رشد اقتصادی مورد نیاز برای تحقق هدف تعیین شده به منظور اشتغال حدود ۸درصد برآورد شد. برای تحقق رشد اقتصادی یاد شده لازم است:
۱) سرمایه‌گذاری ناخالص به قیمت ثابت به طور متوسط سالانه ۲/۱۲درصد افزایش یابد
۲) بهره‌وری کل عوامل تولید نیز به طور متوسط سالانه ۵/۲درصد افزایش یابد. به بیان دیگر، حدود ۳/۳۱درصد رشد اقتصادی باید از طریق ارتقای بهره‌وری کل عوامل و بقیه از طریق استفاده بیشتر از عوامل تولید به دست آید. با توجه به اینکه در گذشته ارتقای بهره‌وری کل عوامل نقشی در تامین رشد اقتصادی کشور نداشته است، افزایش سریع بهره‌وری کل عوامل مستلزم اصلاح مدیریت اقتصادی کشور است تا هم تخصیص منابع به شکل بهتری صورت گیرد و هم استفاده بهینه از منابع موجود عملی شود. تحقق رشد سرمایه‌گذاری پیش‌بینی شده در برنامه در گرو جذب بیشتر سرمایه خارجی و تجهیز منابع مالی بخش خصوصی داخلی است. بنابراین، بیشتر تلاش‌ها باید متوجه ایجاد بسترهای مناسب برای تشویق سرمایه‌گذاری خصوصی و جذب سرمایه خارجی و ارتقای بهره‌وری کل عوامل تولید باشد. با ایجاد فضای آرام سیاسی در داخل کشور و بهبود روابط خارجی و ثبات بخشیدن به آن می‌توان ریسک سرمایه‌گذاری را کاهش داد و زمینه‌های جذب سرمایه‌گذاری خارجی و تشویق سرمایه‌گذاری خصوصی را فراهم کرد.
نظام برنامه‌ریزی برنامه چهارم توسعه با تغییرات ماهوی آن در ارتباط با تهیه برنامه در یک فرآیند پنج سطحی در هشتم مردادسال ۱۳۸۲ به تصویب هیات‌وزیران رسید. با تصویب نظام برنامه‌ریزی، اقدام‌های مربوط به تهیه سند برنامه چهارم توسعه با جدیت و پی گیر مجدانه‌تری در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری و سایر دستگاه‌های اجرایی دنبال شد. ۷کمیته مشترک برنامه‌ریزی و به تبع آن ۲۲ کمیته تخصصی پیش‌بینی شده در نظام با برگزاری ۵۱۱جلسه و صرف ۲۴هزار نفر – ساعت از توان مسوولان و کارشناسان وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و اندیشمندان و صاحب‌نظران حوزه‌های مختلف مباحث کلیدی فرابخش‌ها و بخش‌های مختلف را مورد تجزیه و تحلیل قرار دادند و حاصل آن را در قالب موردنظر برای تلفیق و در نهایت تدوین چشم‌انداز و سیاست‌های کلی و لایحه برنامه چهارم توسعه ارائه کردند.
پنج سطح یادشده در نظام برنامه‌ریزی برنامه چهارم توسعه به‌شرح زیر است:
ـ سطح اول: تهیه چشم‌انداز درازمدت جمهوری اسلامی ایران – پیش‌نویس این سند در جلسه مورخ ۲۹/۵/۱۳۸۲، در هیات‌وزیران به تصویب رسید، در تاریخ ۱/۶/۱۳۸۲، از سوی رییس‌جمهوری تقدیم مقام معظم رهبری شد و پس از بررسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ ۱۳/۸/۱۳۸۲، از سوی مقام‌معظم رهبری ابلاغ شد.
ـ سطح دوم: تهیه سیاست‌های کلی نظام – پیش‌نویس سیاست‌های کلی نظام حاکم بر تدوین برنامه چهارم نیز پس از تصویب در هیات‌وزیران همراه سند چشم‌انداز تقدیم مقام معظم رهبری شد. این سند پس از بررسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام تحت عنوان «سند سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه» در تاریخ ۱۱/۹/۱۳۸۲، از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شد.
ـ سطح سوم: پس از ابلاغ سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی برنامه چهارم از سوی مقام معظم رهبری، از تاریخ ۱۲/۹/۱۳۸۲ تا ۲۰/۱۰/۱۳۸۲، احکام مندرج در پیش‌نویس لایحه برنامه چهارم توسعه با سیاست‌های کلی برنامه ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری تطبیق داده و لایحه برنامه نهایی در تاریخ ۲۲/۱۰/۱۳۸۲، تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. در واقع لایحه برنامه چهارم توسعه نخستین برنامه توسعه بعد از انقلاب محسوب می‌شود که پس از اعمال سیاست‌های کلی برنامه ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری نهایی و به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است.
لایحه برنامه چهارم توسعه براساس آیین‌نامه داخلی اصلاح شده مجلس شورای اسلامی پس از بررسی در کمیسیون‌های تخصصی، از تاریخ ۱۷/۱/۱۳۸۳ تا ۲۹/۱/۱۳۸۳، در کمیسیون تلفیق مجلس و از ۷/۲/۱۳۸۳ تا ۱۳/۲/۱۳۸۳، در جلسه علنی مجلس در سه نوبت کاری مورد بررسی و تصویب قرار گرفت و برای کسب نظرهای شورای نگهبان ارسال شد.
با توجه به اعلام‌نظر شورای نگهبان‌ در روزهای پایانی مجلس ششم، رفع ایرادهای مزبور بر عهده مجلس هفتم گذاشته شد. به همین منظور کمیسیون تلفیق برنامه مجلس هفتم تشکیل شد و با هدف بررسی تنها مورد ایراد شورای نگهبان، اصلاحات لازم در لایحه به عمل آمد و پس از تصویب در جلسه علنی مجلس، قانون برنامه چهارم توسعه در تاریخ ۱۶/۷/۱۳۸۳، به دولت ابلاغ شد.
جدول‌های ضمیمه قانون برنامه نیز در تاریخ ۱۳/۸/۱۳۸۳ به طور جداگانه از سوی رییس مجلس شورای اسلامی ابلاغ شد. قانون برنامه چهارم شامل ۷ بخش، ۱۵فصل، ۱۶۱ماده، ۳۴تبصره و ۹ جدول است، در ضمن ۷۳ ماده از مواد برنامه سوم برای برنامه چهارم تنفیذ شده است.
ـ سطح چهارم: این سطح مربوط به تهیه اسناد ویژه (فرابخشی)، اسناد توسعه بخشی و اسناد توسعه استانی می‌شود. «سند ملی توسعه فرابخشی» مجموعه‌ای از چند طرح و فعالیت با پوشش فراگیر برای مناطق و بخش‌های مختلف مانند قلمرو تامین اجتماعی، فقرزدایی و اشتغال موضوعیت می‌یابد و تنظیم می‌شود.
زمان‌بندی، اولویت‌های زمانی، موضوعی (بخش‌های مختلف) و مکانی (استان‌های مختلف) اجرایی طرح‌ها و پروژه‌های آن در این سند مشخص می‌شود. در مورد اسناد فرابخشی، بعد از بحث فراوان ۳۱ موضوع با ویژگی‌های یادشده انتخاب شد و به تصویب هیات‌وزیران رسید. اسناد مربوط به هر یک از موارد نیز پس از تهیه توسط واحدهای اجرایی ذی‌ربط در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری نهایی شد.
«سند ملی توسعه‌بخش»، سندی راهبردی است که با توجه به قابلیت‌ها، امکانات، محدودیت‌ها و مسائل سیاسی، جهت‌گیری‌های اصلی، هدف‌های کمی و کیفی، درازمدت و میان‌مدت، فعالیت‌های محوری و سیاست‌های فضایی و منطقه‌ای همچنین اقدام‌های محوری و فعالیت‌های اولویت‌دار، توسعه‌بخش را تبیین می‌کند. در این خصوص نیز ۳۹سند توسعه بخش‌های مختلف توسط دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط تهیه و در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری نهایی شد.
«سند توسعه استان»، سندی است که با توجه به قابلیت‌ها و تنگناهای توسعه استان، اصلی‌ترین جهت‌گیری‌ها در زمینه جمعیت و نیروی انسانی، منابع طبیعی، زیربناها، فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و هدف‌های کمی و کیفی درازمدت و میان‌مدت توسعه استان را در چارچوب راهبردهای کلان برنامه چهارم و سند ملی آمایش سرزمین و طرح‌های توسعه و عمران و اسناد ملی توسعه بخش تبیین می‌کند. در این زمینه نیز برای نخستین‌بار در تاریخ برنامه‌ریزی ایران، برای هر استان یک سند تهیه و پس از تلفیق در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری در تاریخ ۵/۴/۱۳۸۴ به تصویب هیات‌وزیران رسید.
در شهریور ماه سال ۱۳۶۵ برنامه‌ای تحت عنوان «برنامه شرایط جدید استقلال اقتصادی کشور» تهیه شد و به تصویب شورای اقتصاد وقت رسید. برنامه مزبور نسبت به برنامه‌های معمول دارای افق و گستره محدودی بود. این برنامه سال‌های ۱۳۶۵ و ۱۳۶۶ را در بر می‌گرفت و به طور عمده شامل بخش‌ها و فعالیت‌هایی می‌شد که در شرایط محدودیت ارزی اهمیت خاص پیدا می‌کنند.
برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مشتمل برماده واحده، ۵۲تبصره، ۱۰۴ حکم، ۱۱ جدول کلان و یک پیوست (اهداف کمی برنامه‌های بخشی) در بهمن ماه ۱۳۶۸ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.
یکی از مهم‌ترین سیاست‌های کلی برنامه اول، تغییر سیاست نرخ‌گذاری کالاها و خدمات به‌نحوی بود که به تدریج قیمت‌های تعادلی برای منابع اقتصادی به‌وجود آید. در راستای همین سیاست، از سال ۱۳۶۹ مجموعه سیاست‌هایی که به «سیاست‌های تعدیل» مرسوم شد، به مورد اجرا گذاشته شد و محور پاره‌ای از تصمیم‌گیری‌های مهم اقتصادی سال‌های بعد قرار گرفت.
یکی از اقدام‌های اساسی دولت طی دوران برنامه دوم توسعه، تدوین برنامه ساماندهی اقتصادی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۷۷ بود
مهم‌ترین ویژگی برنامه دوم توسعه نسبت به برنامه اول، سیاست‌های کلی ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری در متن لایحه برنامه بود. این سیاست‌ها در هنگام تنظیم نهایی لایحه برنامه در اختیار دولت قرار گرفت و در بخش‌های مختلف‌، آثار آن منعکس شد.
از نکات مهم برنامه سوم توسعه تشکیل حساب ذخیره ارزی به موجب حکم ماده ۶۰ قانون برنامه به منظور ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت خام و تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری و فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه بود که با موفقیتی که در این زمینه حاصل شد، اجرای آن در برنامه چهارم توسعه نیز ادامه یافت.
برنامه چهارم به عنوان نخستین گام در رسیدن به اهداف تعیین‌شده در چشم‌انداز درازمدت کشور به گونه‌ای تدوین شده است که بتواند نرخ بیکاری و نرخ تورم را که مهم‌ترین شاخص‌های اقتصادی است، به عدد یک رقمی تبدیل کند.

محمد کردبچه، مشاور معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری
پی‌نوشت‌ها:
-Morison- Knudsen International.
-Batelle Regional Development roject, October ۱۹۷۲.
-Albert Waterston, An Operational pproach to Development Planning.
-Top-down and Bottom- up Planning.
منابع:
۱ - سازمان برنامه و بودجه (سابق)، دفتر برنامه‌سنجی و اقتصاد عمومی «پیشنهاد سیستم زمان‌بندی برای ایران».
۲ - «خلاصه گزارش نهایی در تعیین سیاست‌های توسعه و تکامل کشور در جمهوری اسلامی ایران (بهمن ماه ۱۳۵۸)»، دفتر طرح‌های انقلاب نخست‌وزیری.
مشاور معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد