جایگاه روستاییان و عشایر، در نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی

در جلسه علنی روز یکشنبه ۲۰ آبان‌ماه سال ۱۳۸۶ مجلس شورای اسلا‌می طرحی دوفوریتی با امضای ۷۱ نفر از نمایندگان مطرح شد که با یک فوریت به تصویب رسید و برای بررسی بیشتر به کمیسیون‌های ذی ربط، ارجاع شد. براساس این طرح، فعالیت صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر کشور شامل شهرهای زیر ۲۰ هزار نفر نیز می‌شود. در بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر، با لحاظ کردن ۵ درصد مأخذ کسر حق بیمه برای روستاییان و مشارکت دو برابر سهم دولت، شرایط آسانی برای دسترسی روستاییان به چتر تأمین اجتماعی مهیا شده است. با توجه به اهمیت موضوع، در مقاله حاضر تلا‌ش شده است تا ابعاد و آثار این طرح مورد بررسی قرار گیرد.
● جایگاه قانونی بیمه‌اجتماعی روستاییان و عشایر
در اصل ۲۹ قانون اساسی جمهوری اسلا‌می‌ایران تعریف به نسبت جامعی از تأمین اجتماعی صورت گرفته است: برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، از کار افتادگی، بیسرپرستی، حوادث و سوانح، نیاز به مراقبت‌های بهداشتی و درمانی به صورت بیمه‌ای و غیربیمه‌ای حقی است همگانی و دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی‌و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی این حق را برای یکایک افراد تأمین کند. با توجه به مفاهیم کلیدی و اساسی این تعریف می‌توان مبانی و فروض اساسی زیر را برای نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در ایران بیان کرد:
▪ حقی است همگانی و عمومی.
▪ تکلیفی است که دولت باید انجام دهد.
▪ ادای این حق باید از کفایت لا‌زم برخوردار باشد.
▪ این نظام باید دارای جامعیت باشد.
▪ این نظام باید فراگیر باشد.
▪ این نظام باید به شکل بیمه‌ای و غیربیمه‌ای مورد عمل قرار گیرد.
در سال ۱۳۴۸ برای نخستین بار قانون بیمه‌های اجتماعی روستاییان به تصویب رسید که طبق این قانون وزارت اصلا‌حات ارضی و تعاون روستایی، موظف شد روستاییانی را که صاحب نسق‌های خود می‌شدند، تحت پوشش بیمه قرار دهد. این فعالیت چون تنها به بیمه‌های درمان روستاییان محدود شده بود در نهایت در سال ۱۳۵۴ در سازمان تأمین اجتماعی ادغام شد. میزان حق بیمه از ۱۸ درصد دستمزد به ۲۸ درصد تا پایان سال ۱۳۵۴ و به۳۰ درصد از اول سال ۱۳۵۵ افزایش یافت که ۳ درصد از آن برای نخستین بار برعهده دولت بود. روستاییان نیز به موجب قانون سال ۱۳۵۴ سازمان تأمین اجتماعی تحت شمول این سازمان قرار گرفتند. با این حال، در مورد بیمه‌های اجتماعی روستاییان تا قبل از برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۴) و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (۱۳۸۳)، هیچ اقدام جدی به عمل نیامد و سازمان بیمه خدمات درمانی نیز تنها بیمه درمانی روستاییان را از سال ۱۳۷۵ تحت پوشش قرار داده بود.
سند چشم انداز ۲۰ ساله نظام بر ضرورت کاهش محرومیت و نابرابری‌های اجتماعی تأکید دارد، از سوی دیگر، ماده ۹۶ قانون برنامه‌چهارم توسعه دولت را مکلف به استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی کرده است که در بند «الف» آن به لزوم افزایش پوشش بیمه‌های اجتماعی با توجه خاص به روستاییان و عشایر و شاغلا‌ن شهری که تاکنون تحت پوشش نبوده‌اند(به نحوی که برنامه بیمه‌های اجتماعی روستاییان و عشایر، با مشارکت دولت و روستاییان و عشایر پس از تهیه و تصویب دولت از سال دوم برنامه چهارم توسعه به اجرا گذاشته شود)، تأکید شده است. از این رو، آیین‌نامه تشکیل صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر کشور در بهمن ماه سال ۱۳۸۳ به تصویب هیأت وزیران رسید. این آیین‌نامه، صندوق را موظف کرده است تا در قبال دریافت سهم ۵ درصد درآمد بیمه شده روستایی و عشایری و ۱۰ درصد سهم دولت، خدمات بیمه بازنشستگی، از کارافتادگی، بازماندگی، درمان و بیکاری را به مشترکان خود ارایه دهد. در حالی که طبق ماده ۲۸ قانون تأمین اجتماعی، هم اکنون مأخذ محاسبه حق بیمه در سازمان تأمین اجتماعی، سهم کارفرما ۲۰ درصد، سهم دولت ۳ درصد و سهم کارگر ۷ درصد دستمزد مشمول کسر حق بیمه است. در سازمان بازنشستگی کشوری سهم کارمند ۹ درصد و سهم کارفرما (دولت) ۵/۱۳ درصد حقوق و مزایای کارمند است.
براساس ماده ۲ آیین نامه بیمه روستاییان تمام افراد روستایی و عشایر سرپرست خانوار و نیز دریافت کنندگان مستمری‌های پیری، ازکارافتادگی کلی و فوت مشمول این آیین نامه هستند. اگرچه یکی از خصوصیات مهم بیمه‌های اجتماعی می‌تواند، اجباری بودن آن باشد بهطوری که مشمولا‌ن تحت پوشش نظام تأمین اجتماعی به طور اجباری باید در این بیمه مشارکت کنند و کارفرمایان نیز موظف‌اند که کارگران خود را بیمه کنند اما بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر کشور به صورت اختیاری است و هر یک از شهروندان واجد شرایط می‌توانند در صورت تمایل تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی قرار گیرند. مأخذ کسر حق بیمه در ۷ سطح درآمد انتخابی است که به تصویب شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی رسیده و روستاییان و عشایر کشور بنا به انتخاب هر یک از سطوح درآمدی، حق بیمه سالا‌نه خود را به صندوق پرداخت می‌کنند.
صندوق با تعیین کارگزار محلی (که تعداد آنها به ۲۷۰۰ کارگزاری می‌رسد) در هر یک از دهستان‌های کشور به آموزش و فرهنگ‌سازی به منظور گسترش دامنه فعالیت‌ها می‌پردازد. اغلب این کارگزاری‌ها از دهیاری‌ها، اتحادیه‌ها، تعاونی‌ها و انجمن‌های صنفی کشاورزان هستند. سهم دولت در سال ۱۳۸۵ از محل ردیف ۵۰۳۷۸۳ اعتباری در حدود ۱۶۰۰ میلیارد ریال به منظور بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر در قانون بودجه پیش‌بینی شده بود که ۷۵ درصد اعتبار یادشده تخصیص داده شد. این میزان در سال جاری به ۱۵۱۶ میلیارد ریال می‌رسد و پیش بینی می‌شود متناسب با افزایش تعداد روستاییان و عشایر تحت پوشش، اعتبار یادشده نیز متناسب با آن در سال‌های آتی افزایش یابد.
بخشی از جمعیت روستایی کشور که از درآمد کمتری برخوردارند، جمعیت مخاطب نهادهای حمایت اجتماعی را تشکیل می‌دهند که در برنامه‌های مختلف کمیته امداد حضرت امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی، اعتبارات لا‌زم در نظر گرفته شده است. بنابراین جمعیتی که از درآمدی مناسب برخوردارند، به طور بالقوه جامعه مخاطب نظام تأمین اجتماعی را تشکیل می‌دهند. از این جمعیت برخی از اقشار تحت پوشش سایر بیمه‌های اجتماعی (کشوری و لشکری) قرار دارند که از شمول صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر خارج هستند. تأکید بند «ب» ماده ۶ قانون ساختار نظام جامع بر محور بودن نظام بیمه‌ای، موجب شده است تا در قانون بودجه سال ۱۳۸۶ در بند «ب» تبصره ۱۵، اعتباری بالغ بر ۴۶ میلیارد ریال به‌منظور پرداخت سهم حق بیمه ۱۷۱ هزار خانوار روستایی تحت پوشش کمیته امداد و سازمان بهزیستی پیش‌بینی شود. می‌توان با در نظر گرفتن مورد اخیر، جمعیت مخاطب بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر را افزایش داد.
● اصل ضرورت هماهنگی نظام بیمه‌ای
قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در ماده۶ تصریح کرده که اصول و سیاست‌های ساختاری نظام جامع تأمین اجتماعی به شرح زیر است:
▪ هماهنگی در حوزه‌ها:
ساماندهی و هماهنگی فعالیت‌ها و خدمات در هر یک از حوزه‌های بیمه‌ای، حمایتی و امدادی برای افزایش کارآمدی و پوشش کامل‌تر فعالیت دستگاه‌ها به نحوی که از همپوشانی و تداخل فعالیت آنها جلوگیری شود.
▪ هماهنگی بین حوزه‌ها:
هماهنگی بین حوزه‌های بیمه‌ای، حمایتی و امدادی با محور بودن نظام بیمه‌ای.
هماهنگی بین فعالیت‌های پیشگیرانه و فعالیت‌های اجرایی در سایر بخش‌های اثرگذار بر تأمین اجتماعیو...
▪ بهینه سازی:
بهینه سازی فعالیت‌ها بر سه سیاست استوار است:
۱) تخصصی کردن فعالیت‌ها برحسب نوع خدمات.
۲) تخصصی کردن فعالیت‌ها برحسب گیرندگان خدمات.
۳) تخصصی کردن فعالیت‌ها برحسب سطح خدمات (همگانی یا مکمل.)
نحوه مشارکت مالی:
۱) درصد مشارکت و سهم پرداختی کارفرما به مأخذ کسر حق بیمه به صندوق‌های فعال در سطح همگانی بیمه‌های اجتماعی و درمانی یکسان خواهد بود.
۲) درصد مشارکت و سهم پرداختی بیمه شده نسبت به مأخذ کسر حق بیمه به صندوق‌های فعال در سطح همگانی بیمه‌های اجتماعی و درمانی یکسان خواهد بود.
براساس نتایج سرشماری عمومی‌نفوس و مسکن سال ۱۳۸۵ تعداد شهرهای زیر ۲۰ هزار نفر در حدود ۷۱۵ شهر است که جمعیتی بالغ بر ۹۴۴/۴ میلیون نفر و ۱۹۱/۱ میلیون خانوار را در بر می‌گیرد. از تعداد ۱۹۱/۱ میلیون خانوار شهری زیر ۲۰ هزار نفر در پایان سال ۱۳۸۵ تعداد ۶/۶۹۱ هزار خانوار تحت پوشش بیمه خدمات درمانی قرار گرفتند. پیش بینی می‌شود بخشی از جمعیت یادشده تحت پوشش سایر صندوق‌های بیمه‌ای قرار داشته باشند (اما از آنجا که آمار دقیقی از آن در دست نیست) چنانچه پوشش بیمه اجتماعی روستاییان به این شهرها گسترش یابد، سهم دولت بابت حق بیمه با در نظر گرفتن حداقل سطح دستمزد در مناطق شهری ۸۳۰/۱ میلیون ریال است و اعتبار مورد نیاز برای ۶۹۱ هزار خانوار بیمه شده در شهرهای مزبور ۱۵۲۰ میلیارد ریال برآورد می‌شود.
● اصل پایداری منابع مالی نظام بیمه‌ای
بند «الف» ماده ۷ قانون ساختار نظام جامع، اصول و سیاست‌های مالی نظام تأمین اجتماعی را بر اساس پایداری منابع مالی مورد تأکید قرار داده است. صندوق‌ها و مؤسسه‌های بیمه‌ای مانند سازمان تأمین اجتماعی در قبال دریافت ۳۰ درصد مأخذ کسر حق بیمه دستمزد و سازمان بازنشستگی در حدود ۵/۲۲ درصد به مشترکان خود خدمات ارایه می‌دهند. این در حالی است که بیمه اجتماعی روستاییان در مقابل دریافت ۱۵ درصد مأخذ کسر حق بیمه سطح درآمد روستاییان و عشایر (۱۵۰۰ - ۹۰۰ هزار ریال) به ارایه خدمات می‌پردازد.
مهم‌ترین مسأله نظام‌های بیمه‌ای نیز چگونگی برقراری و ایجاد تعادل پایدار و ثبات منابع است که پیشنهاد می‌شود در سیاستگذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌ها، اصل یاد شده مورد توجه قرار گیرد.
● نتیجه‌گیری
بررسی کلی وضعیت نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در کشور نشان می‌دهد که تا قبل از تشکیل صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر در سال ۱۳۸۳ اقدام جدی در مورد بیمه اجتماعی بخش اعظم جامعه ایران (روستاییان و عشایر) صورت نگرفته بود. با این‌حال، تشکیل این صندوق گام مهمی در رفع محرومیت و برقراری عدالت اجتماعی محسوب می‌شود. در بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر، با لحاظ کردن ۵ درصد مأخذ کسر حق بیمه برای روستاییان و مشارکت دو برابر سهم دولت، شرایط آسانی برای دسترسی روستاییان به چتر تأمین اجتماعی مهیا شده است. با این حال با توجه به موارد ذکر شده در مطالب قبلی، پیشنهاد می‌شود با بررسی‌های دقیق و کارشناسی موضوع، در طرح مشمولیت بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر به شهرهای زیر ۲۰ هزار نفر، دو اصل ضرورت هماهنگی نظام بیمه‌ای و اصل پایداری منابع رعایت شود تا از این طریق ناهماهنگی‌ها و ناپایداری منابع که ممکن است در آینده به وجود آید، به حداقل ممکن برسد.

* کارشناس دفتر امور رفاه اجتماعی

منبع : نشریه برنامه