کشاورزی و سیاست‌های حمایتی

مقدمه: در همه کشورهای جهان، دولت‌ها صرف‌نظر از گستردگی و میزان دخالت آنها با اتخاذ سیاست‌های خاص و استفاده از ابزارهای گوناگون در تعیین جهت‌گیری‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه دخالت می‌کنند که این دخالت‌ها می‌تواند در زمینه رشد تولید و صادرات و یا افزایش رفاه عمومی انجام شود.
یکی از سیاست‌های مهم اقتصادی دولت اتخاذ سیاست‌های مناسب حمایتی برای جبران عدم تعادل‌های ایجاد شده بین بخش‌های مختلف تولید، توزیع، مصرف و تجارت خارجی است.
پرداخت یارانه به بخش‌های مختلف اقتصاد کشور یکی از ابزارهای حمایتی است که علاوه بر جنبه اقتصادی دارای ریشه‌های سیاسی و اجتماعی است که تصمیم‌گیری در مورد حفظ، کاهش یا تغییر جهت روند پرداخت آنها را پیچیده می‌سازد. از سوئی موج آزادسازی اقتصادی و به تبع آن حذف سیاست‌های حمایتی در دو دهه اخیر در اقتصاد جهان رواج یافته است و طرفداران این سیاست عقیده دارند که سیاست‌های حمایتی از طریق تحریف قیمت‌های بازار و هزینه تولید منجر به تخصیص نامطلوب منابع و کاهش رفاه می‌شوند.
در عین حال بخش کشاورزی از جمله بخش‌هائی است که حذف و یا کاهش حمایت‌ها در آن در اغلب کشورها با حساسیت دنبال شده و به‌عنوان یک بخش استراتژیک سیاست‌های حمایتی گسترده‌ای برای پشتیبانی از تولیدات این بخش اعمال می‌شود و با وجود شکل‌گیری سازمان جهانی تجارت و موافقتنامه‌های آن هنوز بحث‌ها و کشمکش‌های فراوانی در ارتباط با میزان حمایت از تولیدات کشاورزی بین اعضاء آن وجود دارد.
در زمینه یارانه‌ها و سیاست‌های حمایتی به‌ویژه بخش کشاورزی مطالعات مختلفی در داخل و خارج از کشور انجام شده است که در هرکدام از آنها با استفاده از روش‌های گوناگون به بررسی گستردگی و بازارهای اعمال آنها و تأثیرات آنها بر تولید و رشد و سایر متغیرهای این بخش پرداخته شده است.
نتایج این مطالعات نشان داده است که در اغلب کشورهای جهان حمایت‌های بالائی از بخش کشاورزی صورت گرفته است. مطالعات داخلی نیز اغلب به تفکیک یارانه‌های تولیدی و مصرفی انجام شده و نتایج آنها نیز متفاوت بوده است. در این مطالعه، ضمن بررسی سیاست‌های حمایتی و اجراء آنها در کشورهای مختلف دنیا با استفاده از شاخص‌های مناسب به کمی‌سازی آنها پرداخته شده و سپس با توجه به وضعیت این سیاست‌ها در ایران مقایسه‌ای بین میزان حمایت و اجزاء آن صورت می‌گیرد. در این راستا کلیه حمایت‌های اعمال شده شامل یارانه‌های اعطائی به تولیدکنندگان و نهاده‌های تولید، یارانه کالاهای مصرفی و حمایت‌های انجام شده در امور زیربنائی و خدمات عمومی این بخش در نظر گرفته می‌شوند.
سیاست‌های حمایتی و ابزارهای اعمال آنها در بخش کشاورزی ایران در مقایسه با سایر کشورها به‌ویژه کشورهای پیشرفته محدودتر بوده و تنوع کمتری دارند. گرایش عمده این سیاست‌ها نیز عمدتاً برای حمایت از مصرف‌کننده و کالاهای مصرفی اساسی می‌باشد.
نگاهی به روند کلی این سیاست‌ها، عدم وجود نظم و انسجام کافی در آنها را برای رسیدن به اهداف بلندمدت از جمله خودکفائی و توسعه صادرات نشان می‌دهد.
سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی ایران را می‌توان در سه قالب کلی معرفی کرد.
گروه اول شامل معافیت‌های مالیاتی، موانع وارداتی، نرخ‌های ترجیحی برای اعتبارات بانکی، آب و سوخت و سایر معافیت‌ها و امتیازات قانونی است که در این تحقیق امکان کمی کردن و بررسی آنها وجود ندارد.
گروه دوم یارانه‌هائی است که به‌صورت آشکار و تحت همین عنوان از طریق سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان از محل بودجه عمومی دولت به بخش کشاورزی پرداخت می‌شود. این یارانه‌ها عمدتاً برای فراهم نمودن امکان مصرف کالاهای اساسی پرداخت می‌شود و کالاهائی از قبیل گندم، روغن نباتی، قند و شکر، محصولات لبنی، گوشت و چای را دربردارد.
بش دیگر این یارانه‌ها نیز صرف امور تولیدی می‌شود که شامل سیاست خرید تضمینی محصولات، کمک‌های بلاعوض، جبرانخسارت به محصولات کشاورزی و دامی، بیمه محصولات کشاورزی و کمک‌های غیرنقدی برای حمایت از تولید می‌شود. قسمت دیگر یارانه‌های تولیدی که بخش عمده این یارانه‌ها را تشکیل می‌‌دهد، یارانه به نهادهای تولید است که موضوعاتی مثل مکانیزاسیون، تهیه کود، سم و بذر و علوفه را دربرمی‌گیرد. البته از سال ۱۳۸۰ پرداخت یارانه به کالاهای صادراتی نیز برای محصولاتی از قبیل مرغ و تخم‌مرغ، کشمش و چای آغاز شده است.
گروه سوم سیاست‌های حمایتی که می‌توان آنها را تحت‌عنوان خدمات عمومی بخش کشاورزی معرفی کرد، پرداخت‌های بودجه‌ای است که به‌منظور توسعه زیرساخت‌های بخش کشاورزی، تحقیقات، آموزش و ترویج، توسعه و عمران روستاها، ایجاد شبکه‌های آبیاری و زهکشی، حفاظت از محیط‌زیست و سایر فعالیت‌های عمرانی بخش کشاورزی صورت می‌گیرد. پرداخت‌های عمرانی دولت به فصل کشاورزی و منابع طبیعی معیار مناسبی برای ارزیابی سیاست‌های حمایتی بخش کشاورزی در این زمینه است.
● یارانه‌های مصرفی، تولیدی و خدمات عمومی
پرداخت یارانه به بخش کشاورزی به‌طور جدی و منظم از سال ۱۳۵۵ به دنبال افزایش درآمدهای نفتی در اوایل دهه ۵۰ و افزایش تقاضای داخلی محصولات کشاورزی و عدم وجود عرضه کافی در داخل کشور آغاز شد.
در این سال‌ها سعی شد از طریق افزایش واردات محصولات کشاورزی و توزیع آنها به‌صورت یارانه‌ای ضمن پاسخ به تقاضای داخلی، تورم ایجاد شده را نیز مهار کند. اگرچه برخی سیاست‌های حمایتی از تولیدکننده نیز از قبیل خرید تضمینی و نهاده‌های یارانه‌ای (کود شیمیائی، سم و بذر) همزمان آغاز شد، ولی روند پرداخت یارانه‌‌ها نشان می‌دهد یارانه‌های مصرفی سهم عمده‌ای در کل یارانه‌ها دارا هستند. میزان یارانه‌های مصرفی از ۱۵۳۹ میلیون ریال در سال ۱۳۵۵ به حدود ۹۱ درصد در سال ۱۳۸۰ افزایش یافت.
در بین یارانه‌های مصرفی، گندم بیشترین میزان یارانه‌های دریافتی را به خود اختصاص داده است، به‌طوری که سهم آن از ۲/۳۱ درصد در سال ۱۳۵۵ با نرخ رشد سالانه ۸/۲۶ درصد به ۸/۷۷ درصد در سال ۱۳۸۰ رسیده است.
نکته قابل توجه در روند پرداخت یارانه‌ها به‌ویژه یارانه‌های مصرفی، افزایش شدید و ناگهانی در میزان آنها از سال ۱۳۶۹ به بعد است که علل اصلی آن اجراء سیاست‌های تعدیل اقتصادی، رشد جمعیت و تلاش دولت برای حفظ قدرت خرید مردم از طریق مهار تورم بوده است.
یارانه‌های تولیدی پرداخت‌شده در این سال‌ها نیز با وجود اینکه سهم اندکی از کل یارانه‌ها داشته رو به افزایش بوده و با نرخ رشد متوسط سالانه ۲۴ درصدی از ۲۰۴۸ میلیون ریال در سال ۱۳۵۵ به ۴/۸۳۴ میلیارد ریال در سال ۱۳۸۰ رسید. سهم این یارانه‌ها از کل یارانه‌های بخش کشاورزی از ۳/۵۷ درصد در سال ابتدائی دوره به ۷/۸ درصد در سال ۱۳۸۰ کاهش یافت. در بین سیاست‌های یارانه‌ای تولیدی نیز یارانه به نهاده‌های تولید به‌ویژه کود شیمیائی سهم عمده را دارا بوده است که میزان آن در برخی سال‌ها ۱۰۰ درصد کل یارانه‌های تولیدی را دربر می‌گیرد.
سهم یارانه‌های نهاده‌ای در سال ۱۳۸۰، بالغ بر ۷/۶۵ درصد از کل یارانه‌های تولیدی را شامل می‌شود. همچنین با وجود اینکه برخی تسهیلات و جوایز صادراتی در برخی سال‌ها به صادرات کشاورزی پرداخت می‌شد، از سال ۱۳۸۰ ردیفی برای پرداخت یارانه‌های صادراتی به محصولات کشاورزی به‌طور جداگانه اختصاص یافته که توسط مرکز توسعه صادرات ایران تخصیص داده می‌شود. میزان این یارانه‌ها در سال ۱۳۸۰ برابر ۹/۱۷۹ میلیارد ریال است.
دولت علاوه بر یارانه‌های مصرفی و تولیدی که از طریق ابزارهای سیاستی گوناگون به مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان انتقال می‌دهد با انجام سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، توسعه نواحی روستائی، تحقیقات، آموزش و ترویج، بازرسی نظارت و سایر فعالیت‌‌های عمرانی بستری برای رشد و توسعه بیشتر بخش کشاورزی فراهم می‌نماید. این فعالیت‌ها از طریق پرداخت‌های بودجه‌ای در چارچوب فصل کشاورزی و منابع طبیعی در قوانین بودجه سالانه کشور صورت می‌گیرد.
همان‌طور که قبلاً ذکر شد در این مطالعه برای بررسی تغییرات این بخش، از عملکرد پرداخت‌های عمرانی دولت در فصل کشاورزی و منابع طبیعی استفاده شد.
میزان پرداخت‌های عمرانی دولت به امور کشاورزی و منابع طبیعی در سال ۱۳۵۵ برابر ۳۴۲۵۴ میلیون ریال بوده که این میزان در سال ۱۳۸۰ برابر ۴/۲۴۹۴ میلیارد ریال شده است. جدول موجود میزان حمایت از بخش کشاورزی را به تفکیک اجزاء آن در سال‌های ۱۳۵۵ تا ۱۳۸۰ نشان می‌دهد.
● برآورد میزان حمایت
سطح کلی حمایت (AMS)
کشور مادر حال حاضر مشغول مذاکره برای عضویت در سازمان تجارت جهانی بوده و به‌نظر می‌رسد با وجود مشکلات موجود در این زمینه در سال‌های آنی به این سازمان ملحق شود. تحقق این امر می‌تواند اثرات و تعهداتی را برای اقتصاد کشور ایجاد کند که بررسی آن جهت تعیین میزان آمادگی اقتصاد کشور برای فعالیت بهتر در اقتصاد جهانی ضروری است.
در رابطه با بخش کشاورزی، مهم‌ترین تعهدی که در صورت عضویت در WTO بپذیریم، تعهدات مربوط به کاهش حمایت داخلی است که براساس شاخص AMS قابل محاسبه است.
در این مطالعه از یافته‌های تحقیق انجام شده در سال ۱۳۸۱ توسط رفاهیت و همکاران برای تعیین و ارزیابی AMS بخش کشاورزی ایران استفاده می‌شود. در تحقیق مذکور میزان AMS برای بخش‌های زراعت و باغبانی و نیز مجموع این دو بخش محاسبه شده و به‌عنوان سطح کلی حمایت از بخش کشاورزی به‌کار رفته است.
نتایج مطالعه مذکور نشان می‌دهد کل حمایت از بخش کشاورزی بیانگر وجود روند کاهشی در سهم حمایت از کل ارزش تولید در دوره ۷۷-۱۳۶۶ می‌باشد که در صورت حذف حمایت‌های مربوط به سوخت که جزء یارانه‌های عام بوده و براساس موافقتنامه کشاورزی سازمان جهانی تجارت الزامی به محاسبه آن در حمایت‌ها وجود ندارد، سطح حمایت‌ها به شدت کاهش می‌یابد.
میزان AMS در صورت در نظر گرفتن یارانه سوخت با ۵/۲۴ درصد در سال ۱۳۶۷ بیشترین میزان حمایت‌ها را نشان می‌دهد. بر این اساس AMS در سال ۱۳۷۷ برابر ۵/۱۱ درصد ارزش کل تولید بخش کشاورزی (زراعت و باغبانی) محاسبه شده است.
میزان AMS بدون لحاظ کردن یارانه سوخت نیز به‌جز در سال‌های ۱۳۶۶ و ۱۳۶۷ که بالاتر از ۱۰ درصد محاسبه شده است، در بقیه سال‌ها کمتر از ۱۰ درصد بوده و حتی در سال‌های ۱۳۷۴ و ۱۳۷۵ این میزان منفی شده است که نشانگر مالیات پنهانی بر بخش کشاورزی است.
میزان AMS در سال ۱۳۷۷ (بدون سوخت) ۷/۱ درصد برآورد شده است که بسیار پائین می‌باشد. در مجموع نتایج نشان می‌دهد در صورت الحاق به WTO، کشور ما با مشکل مهمی در رابطه با کاهش سطح حمایت‌ها در بخش کشاورزی مواجه نخواهد شد.

سیدمحمود حسینی درویشانی و عبدالمجید غریب‌رضا

منبع : ماهنامه سرزمین سبز