خصوصی‌سازی خدمات عمومی

بدون شک اصل ۴۴ قانون اساسی با آگاهی از نابهره‌وری و ناکارآمدی بخش دولتی و تقویت نظام بازار و بخش خصوصی صورت‌بندی شده ‌است.
پس از حدود سه دهه انتظار اینک دولت عزمش را جزم کرده است تا اصل ۴۴ را به اجرا درآورد و بخش نیمه خصوصی و کوچک فعلی را به بخش خصوصی نیرومند و بزرگ تبدیل کند. گذار از بخش دولتی ناکارآمد به بخش خصوصی کارآمد و نیرومند مستلزم تسهیم عادلانه دارایی‌های دولتی در بین شهروندان است. در غیر این صورت دیر یا زود خصوصی‌سازی پیامدهای اقتصادی، اجتماعی، و سیاسی ناگواری را به دنبال خواهد آورد. هر دولتی هنگام خصوصی‌سازی با چند مساله از جمله شیوه‌ی قیمت‌گذاری دارایی‌ها یا سهام قابل واگذاری، رویکردهای خصوصی‌سازی، نحوه‌ی واگذاری گروه شرکت‌ها، و روش عرضه‌ دارایی‌ها یا سهام قابل واگذاری رو به رو می شود. در این نوشتار کوتاه کوشش می‌شود تا ازمنظری عمل‌گرایانه به این مسائل پرداخته شود.
● گزینش مدل قیمت‌گذاری
در فرآیند خصوصی‌سازی، به ویژه خصوصی‌سازی خدمات عمومی، تعیین قیمت یا ارزش‌گذاری سهام شركت‌‌ها بسیار اهمیت دارد. اگر سهام شركت‌ها بیش قیمت‌گذاری شود، ممكن است كل فرآیند خصوصی‌سازی شكست بخورد و اگر كم قیمت‌گذاری شود، حجم درخواست‌ها بالاتر از پیشنهادها و عرضه‌ها می‌رود و این در میان سایر چیزها دو پیامد خیلی مهم دارد:
▪ اول اینكه دولت از پولش صرف نظر می‌كند؛
▪ دوم اینكه ممكن است بالا رفتن حجم درخواست‌ها تبعاتی مانند عدم شفافیت، فساد مالی، ویژه‌خواری، افزایش شکاف فقیر و غنی، و مانند اینها را به دنبال داشته باشد. بنابراین دولت باید یك برنامه اجرایی حساب شده را برای تسهیم منصفانه سهام در بین شهروندان تدارک ببیند.
کژقیمت‌گذاری در هر جهتی که باشد، به فرآیند خصوصی‌سازی آسیب می‌رساند. اما اقتصاددانان و مالیه‌شناسان بر این باورند که اگر قرار است کژقیمت‌گذری رخ دهد بهتر است به صورت کم قیمت‌گذاری باشد.
برای قیمت‌گذاری دقیق دارایی‌ها و سهام قابل واگذاری به یک مدل ارزش‌گذاری دقیق و اتکاپذیر نیاز است. گزینش یك مدل ارزش‌گذاری برای تعیین قیمت سهام، كاری دشوار است. برون داد این مدل باید قیمتی را به دست دهد كه به ارزش ذاتی نزدیك باشد. در این صورت نهاد خصوصی‌سازی می‌تواند با شناخت و بینش دارایی‌ها و سهام قابل واگذاری را عرضه كند. مدل‌های ارزش‌گذاری در طیفی از عینیت و ذهنیت قرار دارند. هر قدر كه مدل ارزش‌گذاری عینی‌تر باشد، قیمت‌ها اتكاپذیرتر است و هر قدر ذهنی‌تر باشد، قیمت‌ها نیز اتكاناپذیرتر هستند. عینیت یا ذهنیت تعیین كننده ارزش ذاتی یا تقریب ارزش ذاتی نیست، بلكه درجه اتكاپذیری به مدل ارزش‌گذاری را نشان می‌دهد. مدل‌های ارزش‌گذاری به سه دسته تقسیم می شوند:
۱) مدل ارزش دفتری
۲) مدل‌های ارزش‌گذاری دارایی‌های خالص
۳) مدل‌های تنزیل جریان‌های نقدی. اولی عینی است و دومی و سومی درجه‌ای از ذهنیت را درگیر می‌كنند.
ارزش دفتری به رغم آنكه عینی است، اما با گذر زمان عموما با ارزش ذاتی فاصله می گیرد و از ارتباطش با تصمیم کاسته می شود. این روش در جایی كاربرد دارد كه شركت‌های هدف تازه تاسیس باشند یا حجم دارایی‌هایشان پایین باشد. با این حال، تجربه‌ خصوصی‌سازی برخی دولت‌های خارجی نشان می دهد که آنها برخی از شرکت‌ها را به ارزش دفتری‌شان واگذار کرده‌اند.
مدل‌های ارزش‌گذاری دارایی‌های خالص، معمولا مولفه ذهنی زیادی را درگیر می‌كنند.
الف) مرسوم‌ترین مدل‌های ارزش‌گذاری دارایی‌های خالص عبارت‌اند از:
۱) ارزش‌گذاری جداگانه دارایی‌ها به ارزش‌های خروجی و تعهدات به ارزش فعلی خالص
۲) ارزش‌گذاری دارایی‌ها به بهای جایگزینی و تعهدات به ارزش فعلی خالص. ارزش‌گذاری یك شركت دایر براساس مدل اول عملا براساس ارزش‌گذاری تصفیه‌ای است. در اینجا وجود بازاری آماده، می‌تواند به تعیین قیمت‌ها كمك كند.
ب) مدل دوم به ارزش‌های جایگزینی توجه دارد. اما برخی از دارایی‌های قابل واگذاری جایگزینی ندارند. معمولا در عمل از تلفیق این دو مدل استفاده می شود.
روش دیگر قیمت‌گذاری، استفاده از مدل‌های تنزیلی به ویژه مدل‌های مبتنی بر درآمد هر سهم و نرخ رشد شركت است. این مدل‌ها از حمایت اقتصاددانان، تحلیل‌گران مالی، حسابداران و حتی سرمایه‌گذاران آگاه برخوردارند. با این وجود، پیش‌بینی جریان‌های نقدی آینده، برآورد نرخ سرمایه‌ای كردن یا تنزیل مناسب و گزینشی مدل تنزیل در خصوص اكثر شركت‌های دولتی كاری شاق و دشوار است.
اینكه از بین این مدل‌ها كدام یك می‌تواند به طور اعم برای فرآیند خصوصی‌سازی و به طور اخص برای خصوصی‌سازی خدمات عمومی به ویژه صنعت مخابرات مناسب باشد، پاسخی دشوار است. انتخاب یك مدل به كارایی و عملكرد گذشته و قدمت شركت، وجود بازاری آماده برای دارایی‌های آن، شرایط كنونی بازار، بار هزینه‌های اجتماعی و بسیاری عوامل دیگر بستگی دارد.
طبعا اگر شركتی تازه تاسیس باشد، یا دارایی‌های فیزیكی زیادی نداشته باشد، مدل ارزش دفتری می‌تواند سودمند باشد. اگر شركت قدمت داشته باشد، بسته به نوع دارایی‌ها و عملیاتش می‌توان به مدل‌های ارزش‌گذاری دارایی‌های خالص یا مدل‌های تنزیلی روی آورد. اگر ساختار مالی این شركت‌ها باز مهندسی شوند، انتخاب از بین این مدل‌ها آسان‌تر خواهد شد. عموما شركت‌هایی كه دارایی‌هایشان بازاری آماده دارند با مدل‌های ارزش‌گذاری دارایی‌های خالص قیمت‌گذاری می‌شوند. مثلا شركت‌های معدنی را به آسانی می‌توان با استفاده از این مدل‌ها قیمت‌گذاری كرد. همچنین برای شركت‌هایی كه قدمت دارند، اما كارایی ندارند و پیش‌بینی آینده‌شان دشوار است، بهتر است از مدل‌های ارزش‌گذاری دارایی‌های خالص استفاده شود. در غیر این صورت بهتر است مدل‌های تنزیلی به خدمت گرفته شوند.همچنین در قیمت‌گذاری سهام شركت‌های دولتی تنها انتخاب مدل ارزش‌گذاری نمی‌تواند ضامن دقت قیمت‌گذاری باشد. بلكه باید به هزینه‌های اجتماعی، مانند بیكاری، درجه مقررات‌زدایی و مسائلی از این دست توجه داشت.
● رویکردهای خصوصی‌سازی
اساسا برای خصوصی‌سازی شركت‌ها و دارایی‌های دولت دو رویكرد وجود دارد:
۱) رویكرد دولتی/ تدریجی
۲) رویكرد بازار/شوك درمانی.
رویكرد دوم در ایران طی چند نوبت اجرا شده است كه متاسفانه در حافظه‌ بازار به تلخی ثبت شده است. آخرین آنها به واگذاری گسترده سهام شركت‌های دولتی در سال‌های ۳-۱۳۸۱ بازمی‌گردد كه شوك عظیمی را به دنبال داشت و هنوز درمان نشده است. رویكرد دولتی/تدریجی به دلیل اینكه هزینه‌های اجتماعی كمتری را به دنبال دارد، اگرچه روند خصوصی‌سازی را كش‌دار و مدت‌دار خواهد كرد، اما به رشد و بهینگی اقتصادی می‌انجامد. بر اساس این رویکرد دولت در فرآیند خصوصی‌سازی تا اندازه‌ای شریک بخش خصوصی می شود و به تدریج سهم خود را به بخش خصوصی منتقل می‌کند. گاهی اوقات دولت‌ها چاره‌ای جز گزینش این رویکرد ندارند. مهم‌ترین دلایلش می تواند
۱)ناتوانی شهروندان در جذب ثروت هنگفت دولت
۲) نبود یا ناکارآمدی ساز و کارهای لازم(مانند بورس‌های اوراق بهادار) برای انتقال دارایی‌های دولتی باشد. این دلایل دست‌ کم تاکنون در ایران وجود داشته‌اند.
● نحوه‌ واگذاری گروه شرکت‌ها
یکی از بزرگ‌ترین دغدغه‌های نهاد خصوصی‌سازی در هر کشوری واگذاری گروه شركت‌ها به صورت یك جا یا به صورت جداگانه است. در اینجا اندازه گروه، تنوع‌بخشی سرمایه‌گذاری‌ها، اثربخشی مدیریت و كارایی عملكرد گذشته یكایك شركت‌ها می‌تواند نقش مهمی داشته باشد. تبعا واگذاری گروهی شركت‌ها با تمام این عوامل رابطه معكوسی دارد. به ویژه اگر هیچ گونه تنوع‌بخشی وجود نداشته باشد و تمام گروه‌ در یك زمینه فعالیت كنند، علاوه‌بر مساله واگذاری مساله انحصارگرایی نیز وجود دارد. البته دولت می‌تواند با مقررات‌گذاری و انتظام بخشی بر انحصارگرایی غلبه كند كه در این صورت رغبت سرمایه‌گذاران را برای ورود به عرصه سرمایه‌گذاری كاهش خواهد داد. از طرف دیگر عدم‌كارایی و عملکرد ضعیف برخی شركت‌های عضو گروه ارزش‌گذاری كل گروه را با مشكل مواجه خواهد كرد. اندازه گروه نیز می‌تواند بسیار تعیین‌كننده باشد، معمولا گروه‌های دولتی بسیار غول‌آسا هستند و دارایی‌های با قیمتی را در اختیار دارند. از این رو هضم آنها توسط بازار فعلی ما به سختی و كندی صورت می‌پذیرد. واگذاری جداگانه‌ شركت‌های عضو گروه اگر چه ممکن است سرعت، كارایی و اثربخشی خصوصی‌سازی را بالا ببرد، اما در عین حال شاید باعث شود که اعضای ناکارآمد گروه به کندی واگذار شوند یا هرگز خریداری پیدا نکنند. در این صورت دولت می تواند شرکت‌های باقی‌مانده را از طریق حراجی به متقاضیان واگذار کند. افزون بر اینها چنانچه تجزیه گرو‌ه‌‌ها به ضرر اقتصاد باشد، دولت می تواند فرآیند واگذاری را در چند مرحله انجام دهد وتا پایان این فرآیند شریک بخش خصوصی باشد و اگر وضع برعکس باشد دولت باید گروه را تجزیه کند.
● روش‌های عرضه‌ دارایی‌ها یا سهام قابل واگذاری
دولت می‌تواند تمام شركت‌ها را از طریق مزایده یا عرضه عمومی واگذار كند. مزایده، ریسك كم قیمت‌گذاری، عدم شفافیت، فساد مالی، به ویژه ویژه‌خواری، ریسك اعتباری و دردسرهای دیگر را به دنبال دارد. اما در عرضه عمومی معمولا قیمت‌ها پس از عرضه‌ای محدود به سمت ارزش ذاتی حركت می‌كنند و می‌توان قیمت‌ها را اصلاح كرد. این ویژگی در مزایده وجود ندارد، چون اگر خطایی در ارزش‌گذاری رخ داده باشد، غیرقابل جبران است. عرضه عمومی همچنین عادلانه‌تر است، زیرا فرصت برابری را برای همه درخواست‌كنندگان فراهم می‌كند.

امیر پوریانسب

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد