قانون چگونگی اداره مناطق آزاد-بزرگترین مانع توسعه مناطق

در سال ۱۸۸۸ میلادی، اولین منطقة آزاد تجاری که هدف تأسیس آن تا حدی با اهداف مناطق آزاد به مفهوم جدید آن تطابق دارد، در بندر هامبورگ ایجاد شد. موفقیت چشمگیر بندر آزاد هامبورگ، باعث ایجاد مناطق آزاد دیگر بویژه در اروپا گردید. کپنهاک در سال ۱۸۹۴، دانزیگ (لهستان) در سال ۱۸۹۹ و بندرهای مالمو، هانگو، فیدم و تریست در اروپا، سنگاپور، هنگ‌کنگ و ماکائو در آسیا در زمرة بنادر آزادی بودند که به تدریج تا قبل از جنگ جهانی دوم ایجاد شدند. به طور کلی تفکر حاکم بر مناطق آزاد در قبل از جنگ دوم جهانی در انبارداری، انتقال کالا از یک وسیلة نقلیه به وسیلة نقلیة دیگر، صدور مجدد کالا و در یک جمع‌بندی در تجارت خلاصه می‌شد.
در ادبیات مناطق آزاد بعد از جنگ جهانی دوم، منطقة آزاد شانون در ایرلند را که در سال ۱۹۵۹ برپا شد به عنوان اولین منطقة آزاد به مفهوم امروزی آن می‌شناسند. زیرا برای اولین بار جذب سرمایة خارجی، انتقال تکنولوژی و ایجاد اشتغال از هدف‌های عمدة منطقة آزاد شانون محسوب می‌شد.
اصولاَ کشورهایی که در فضای سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی خاصی قرار دارند و در ضمن خود را مقید به رعایت تشریفات زائد گمرکی، ارزی، اداری و سایر ظوابط و مقررات دست و پاگیر می‌دانند، با ایجاد مناطق آزاد حداقل به عنوان ابزاری آزمایشی توانسته اند توجیه مناسبی برای موانع ضد توسعه‌ای خود بیابند.
اکنون در بسیاری از کشورها تردیدی وجود ندارد که منطقة آزاد دریچه‌ای است که می‌تواند توسعة اقتصادی آنان را شتاب بخشدو به عنوان ابزاری قدرتمند ، برتری‌های بالقوة آنان را به توانایی بالفعل تبدیل و نقش پلی مستحکم بین اقتصاد ملی آنها و اقتصاد بین‌المللی را ایفاءنماید.
با توجه به تجربیات و یافته‌های کشورهایی که طی سالهای اخیر مناطق آزاد ایجاد کرده‌اند، می‌توان عمده ترین عوامل موفقیت مناطق آزاد را به صوت زیر عنوان نمود:
ـ برخورداری از صلح و آرامش، برخوردای از روابط بین‌المللی کم تشنج و نیز رعایت تعهدات بین‌المللی.
ـ برخورداری از ثبات داخلی و تمرکز سیاسی و ثبات در قوانین و مقررات.
ـ برخورداری از اجماع نظر در زمینة هدف‌های ایجاد و گسترش مناطق آزاد، و حمایت همه جانبة دولت.
ـ برخورداری از موقعیت مکانی درست.
ـ پذیرفتن هدفهای آزادسازی اقتصادی و مالکیت خصوصی و ضرورت کاهش مداخلات دولتی در امور اقتصادی به لحاظ رعایت اصل عرضه و تقاضا در مبادلات اقتصادی.
ـ برخورداری از قوانین و مقررات بدون ابهام در مورد حمایت از سرمایه‌گذاران خارجی، حفاظت از تکنولوژی‌های پیشرفته و همسو و هماهنگ با فعالیت‌های اقتصادی در سطح جهانی.
ـ برخورداری از انسجام و قدرت مدیریت متمرکز در منطقة آزاد و نیز برخورداری از یک سیستم اداری فاقد جنبه‌های بوروکراتیک در منطقة آزاد و مستقل از دخالت‌های عوامل خارج از منطقه.
ـ برخورداری از قوانین و مقررات گمرکی ساده و فاقد جنبه‌های دست و پاگیر قانونی در منطقه.
ـ برخورداری از آزادی نقل و انتقال سرمایه و ارز در منطقة آزاد.
ـ برخورداری از تأسیسات زیربنایی مناسب در منطقة آزاد یا حمایت همه جانبة دولت برای ایجاد آن.
ـ کفایت نیروی کار با بازدة مناسب و داشتن آزادی نسبی در به کارگیری نیروی کار خارجی در منطقة آزاد.
ـ برخورداری از قوانین کار همسو با الزامات اقتصاد آزاد در منطقة آزاد.
ـ دسترسی به امکانات مالی و نقدینگی در منطقة آزاد.
در ادبیات بین‌المللی اقتصادی و گزارش‌های سازمان‌ها و مجامع بین‌المللی در مورد علل ناکامی بعضی از مناطق آزاد، عوامل متعددی را فهرست می‌کنند که عوامل زیر از جمله مهمترین آن شمرده می‌شود:
ـ مکان‌یابی نادرست.
ـ فضای نامساعد برای جذب سرمایة خارجی.
ـ بی‌ثباتی سیاسی و ضعف قدرت مرکزی در اتخاذ تصمیم‌های اساسی.
ـ ضعف مدیریت منطقة آزاد (وجود بوروکراسی، فساد مالی، تورم کارمند، دخالت‌های بی‌مورد عوامل خارج از منطقة آزاد، وجود قوانین و مقررات ناکارآمد و دست و پا گیر و …).
ـ کمبود آموزش نیروی کار و بازده اندک نیروی انسانی (گرانی نیروی کار).
ـ هزینة تأسیسات زیربنایی و سرمایه‌گذاری‌های بی‌مورد
ـ ضعف تعمیر و نگهداری تأسیسات و امکانات زیربنایی و ناکارایی عملیاتی.
ـ کمبود امکانات مالی و نقدینگی.
ـ کمبود ارتباطات و ضعف خدمات دهی و خدمات رسانی.
ـ ناآگاهی از اینکه سرمایة خارجی فاقد ملیت است و به مجرد احساس ناامنی و کم بازدهی، منطقة آزاد را ترک خواهد نمود و به فضای امن‌تری نقل مکان خواهد کرد.
آشکارا در بین مجموعة فوق درجة ثبات سیاسی، چگونگی باورهای اقتصادی ـ اجتماعی، اجماع یا تفرق نظر در مورد هدفها و منافع و مضار مناطق آزاد، حمایت یا عدم حمایت همه جانبة دولت و بالاخره برخورداری یا نارسایی -‌های نرم‌افزاری (قوانین و مقررات و شناخت‌ها) و سخت‌افزاری (زیربناها و تأسیسات) می‌تواند بیشترین تأثیر را در استفاده یا عدم استفاده از مناطق آزاد به عنوان ابزار توسعه و نیز موفقیت و یا ناکامی این مناطق داشته باشد.
نقش اصلی مناطق آزاد در کشورهای بزرگی چون هند، چین، ایران و مانند آنها، تغییر تفکر اقتصادی در این کشورها و همسویی اقتصاد ملی این کشورها با اقتصاد جهانی است. چین و تا حد زیادی هندوستان نمونة بارز این تغییر تفکر هستند. این دو کشور از ابزار منطقة آزاد به خوبی در راستای بازگشایی اقتصاد خویش بهره گرفته‌اند و توانسته‌اند با تغییر قوانین و مقررات در راه جذب سرمایه‌گذاری خارجی و ایجاد فضای مناسب توسعه از تکنولوژی و علم دیگران بهره گیرند و با افزایش تعداد مناطق آزاد با سرعت بیشتری فضای درونی اقتصاد ملی را تغییر دهند و قوانین و مقررات و سیاست کلی اقتصادی را با شرایط اقتصاد جهانی هماهنگ و هم‌جهت سازند.
با این همه از آنجا که اکنون روند آزادسازی اقتصادی در شرایط کنونی جهان یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر تلقی شده است (و تا فعال‌تر شدن اکو) اگر فضای اقتصاد داخلی ایران آمادة به کارگیری ابزار مناطق آزاد‌ ـ همانند کشورهای موفق ـ باشد، می‌توان انتظار تحول و تحرک قابل توجهی را در این زمینه داشت.
بررسی قانون چگونگی اداره مناطق آزاد
اگر چه ارزیابی ضعیف عملکرد مناطق آزاد ایران در مقایسه با مناطق آزاد سایر کشورها بویژه مناطق آزاد امارات متحده عربی ، دلایل متعددی دارد اما در این مقطع برآنیم تا نقش « قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران» را در این خصوص بررسی نماییم.
آنچه در اولین قدم باید مورد کنکاش قرار گیرد طرح این سئوال است که چرا مناطق آزاد ایران دارای پسوند تجاری – صنعتی میباشند؟
سازمانهای گوناگون بین‌المللی، نظرات متفاوتی در مورد مناطق آزاد دارند:
یونیدو (UNIDO) مناطق آزاد را وسیله‌ای برای تشویق توسعة صنعتی با هدف صدور کالاهای صنعتی می‌داند.
آنکتاد (UNCTAD) معتقد است که ساختار فعلی تجارت جهانی به زیان کشورهای توسعه نیافته است و یکی از ابزارهایی که می‌تواند موجب دگرگونی در این ساختار شود را مناطق آزاد می‌داند.
WTO منطقة آزاد را ابزاری برای گسترش تجارت بین‌المللی و یاری دهندة توسعه می‌داند.
بانک جهانی (IBRD) معتقد است که سرمایه‌گذاری انجام شده در این مناطق هماهنگ با بازدة آن باشد.
مفاهیمی که طی زمان و بوسیلة کشورهای مختلف برای مناطق آزاد به کار گرفته شده‌اند لزوماً یکسان نبوده و یک مقصود خاص را بیان نمی‌کنند. به همین دلیل اصطلاحات گوناگونی در کشورهای مختلف برای مفهوم منطقة آزاد بیان شده است. مرکز شرکت‌های فراملیتی سازمان ملل در این رابطه ۲۳ اصطلاح متفاوت را برای منطقة آزاد فهرست کرده است. ولی اصطلاحی که بیش از سایرین در مجامع و سازمانهای بین‌المللی و نشریات معتبر علمی جهان به کار می‌رود واژة «منطقة پردازش صادرات» است. فلسفة رواج این اصطلاح را باید ناشی از تغییر در استراتژی توسعة صنعتی در کشورهای در حال توسعه طی سه دهة اخیر از استراتژی جایگزینی واردات به استراتژی توسعة صادرات دانست.
بطور کلی مهمترین مفهوم مشترک بین المللی ازمناطق آزاد ، ایجاد مناطقی ویژه جهت بسط و توسعه فعالیت های اقتصادی با اتخاذ استراتژی توسعه صادرات می باشد.محدود نمودن مناطق آزاد ایران در محدوده عنوان « تجاری- صنعتی» سیاستی است که در جای جای قانون مناطق اثرات خود را باقی گذاشته است.
شاید مهمترین چالشی که مناطق آزاد از بدو تأسیس خود با آن روبرو بوده و می باشند، عدم تعریف توافق جمعی در خصوص اهداف و فلسفه تأسیس مناطق در ایران است.
مواردی که در ماده ۱ قانون اداره مناطق آزاد به عنوان اهداف ذکر شده اند ، یک انحراف ملموس از مفهوم بین المللی مناطق آزاد را رقم زده اند. با مطالعه در تاریخچه بسیاری از مناطق آزاد دنیا ، می توان فلسفه تأسیس اکثر آنها را در سه هدف ذیل جستجو کرد:
۱) ایفای نقش شایسته در اقتصاد ملی
۲) بهبود رفاه اجتماعی همه جانبه
۳) ارتقای امنیت ملی
متأسفانه اعمال سیاست عجیب احداث و تکمیل زیر ساختها ی مورد نیاز مناطق توسط خود ایشان ، از محل درآمدهایی که بعضاَ از محل تصویب برخی لایحه های ذاتاَ مشکل دار و گنجاندن آن در ماده یک قانون اداره مناطق آزاد ، مبدأ مشکلات ونابسامانیهای مناطق محسوب می گردد.
اگر دولت محترم وقت همچون سایر مناطق آزاد موفق دنیا ، ابتدا زیر ساختهای مورد نیاز مناطق را ایجاد و سپس این مناطق را مأمور بسط و توسعه اقتصادی خود و الگوسازی برای سرزمین اصلی می نمود ، امروز شاهد عقب ماندگی عمیق مناطق آزاد کشورمان نبودیم. در حالیکه دولت محلی دبی منطقه آزاد جبل علی را با سرمایه گذاری اولیه ۲.۵ میلیارد دلاری که بعدها آنرا به ۱۱ میلیارد دلار رسانده است ، تأسیس نموده ، دولت وقت جمهوری اسلامی ایران با اتکاء به قانون اداره مناطق آزاد ، قطعه زمینی را انتخاب کرده و روبان تأسیس مناطق آزاد کشور را بریده است.در این خصوص توجه شما به مقایسه منطقه آزاد چابهار و دبی در جدول ذیل جلب می گردد.
شانه خالی کردن دولت از مسئولیت های خود در قبال مناطق آزاد در ماده ۹ نیز کاملاَ واضح و آشکار است. در حالی که ایجاد مزیت رقابتی در مناطق آزاد ایجاب می نماید دولت در مرحله شکل گیری ، تسهیلات و خدمات مورد نیاز مناطق را با نرخ هایی کمتراز سرزمین اصلی به آنها ارائه نماید، درماده ۹ صحبت ازعقد قرارداد می گردد.
متأسفانه پیش فرض تأمین منابع از محل درآمدهای سازمان های مناطق آزاد در نظر تدوین کنندگان قانون اداره مناطق آزاد ، آنچنان پذیرفته شده بودکه در ماده ۲ قانون هیچ اثری از ردیف بودجه دولتی ، یا تعریف مشخصی از کمک های ویژه دولت دیده نمی شود.
بدین ترتیب منابع درآمدی مناطق آزاد بگونه ای اغراق آمیز کافی در نظر گرفته شده و در ادامه این مناطق مأمور شده اند از مازاد درآمدهای خود مناطق همجوار را نیز توسعه دهند. تمهیداتی از قبیل ترخیص کالای معافیت دار مسافری در مناطق آزاد ، اگرچه تا مدتها محل تأمین سرمایه های نقدی مناطق آزاد بود، ولی در نهایت با همان شتاب زدگی که به تصویب رسید، ملغی و معضلات بسیاری را برای مناطق آزاد فراهم نمود.
سیاست گذشته دولت در قبال مناطق آزاد که در نهایت باعث عقب ماندگی شدید این مناطق در عرصه رقابت بین المللی شده است ، اکنون تنها و تنها با اصلاح قانون و عزم دوباره دولت قابل ترمیم می باشد.
با مطالعه قانون اداره منطق آزاد در می یابیم ، مفاد آن با هدف الگوپذیری از سرزمین اصلی تدوین شده است. تسری قانون اساسی جمهوری اسلامی به مناطق آزاد ( ماده ۸) نمونه بارزی از این نگرش می باشد. تثبیت ماده ۸ زمینه ساز مواد دیگری در قانون اداره مناطق آزاد شده است که به نوعی اصولاَ مفاهیم بنیادی مناطق آزاد در سطوح بین المللی را زیر سئوال می برند.
همانطور که در مقدمه نیزاشاره شد کشور هایی که خود را در قید قوانین سخت گیرانه سرمایه گذاری، واردات وصادرات و ...... می بینند بهترین راه برون رفت از چنین معضلی و دست یابی به رشد مطلوب اقتصادی را در تأسیس مناطق آزاد یافته اند. حال اگر در قانون اداره مناطق آزاد مجدداَ تأکید بر تسری قانون اساسی گردد، به واقع باید پرسید : اساساَ مناطق آزاد ایران چرا تشکیل شده اند؟
اقتصاددانان بزرگ جهان مهمترین ابزار توسعه کارآمد اقتصاد بسیاری از کشور های در حال توسعه را در مثلث توسعه می دانند. اضلاع این مثلث شامل: بانکها، بیمه و مناطق آزاد می باشند. مبحث بانک ومؤسسات اعتباری و البته بیمه جزء گنگ ترین بخش قانون اداره مناطق آزاد می باشد. حتی تصویب مقررات پولی وبانکی مناطق آزاد نیز بهبودی در فرآیند مبتنی بر بروکراسی و پیچیدگی مفرط در تصمیم گیری موضوع تأسیس بانک و مؤسسات اعتباری یا افتتاح شعبه در مناطق ، ایجاد نکرده است. اصرار بر تعریف نقش محوری بانک مرکزی در امور بانکی مناطق آزاد عملاَ بزرگترین مانع حضور بانک های خارجی می باشد.
مانع دیگری که در حوزه عملیات بانکی مناطق آزاد در قانون اداره مناق آزاد خود نمایی می کند تبصره ۴ ماده ۱۸ می باشد. متأسفانه عدم درک مفهومی بین المللی همچون منطقه آزاد باعث تدوین این تبصره شده است. در واقع باید پرسید آیا بانکداری اسلامی به شیوه بانک های داخلی مفهومی شناخته شده در سطح بین المللی است که در قانون مناطق آزاد به یک الزام تبدیل شده است؟
در میان مواد قانون ادره مناطق آزاد شاید عجیب ترین مصوبه مفاد ماده ۲۱ باشد. جایی که به سرمایه گذار خارجی هشدار داده می شود که ممکن است سرمایه گذاری او زمانی به نفع عموم مردم ملی و مصادره گردد؟؟!!.
همچنین به صراحت بیان می دارد که در فرآیند ملی سازی سرمایه های مستقر در مناطق ، ضمن سلب مالکیت از سرمایه گذار ، دولت تضمین جبران عادلانه خسارتها را به عهده می گیرد؟؟!!
در نهایت تأسف باید پرسید در چنین شرائطی کدام سرمایه گذار خارجی و حتی داخلی جرأت سرمایه گذاری در مناطق آزاد را به خود خواهد داد؟ آیا اساساَ در منطقه آزادی که هیچ تضمینی برای بقاء سرمایه گذاری وجود ندارد ، سرمایه ای جذب می گردد؟ ظاهراَ این بند بیش از این نیاز به تشریح ندارد.
در ادامه توضیح موضوع معضلات ناشی از تسری قانون اساسی در قانون اداره مناطق آزاد باید به ماده ۲۲ اشاره نمود. این ماده صدور مالکیت معنوی را بر اساس اصل ۸۱ قانون اساسی به خارجیان بطور کل ممنوع ساخته است. این ماده در تضاد آشکاری با مفاهیم بین المللی جاری در مناطق آزاد سراسر دنیا ، قرار گرفته است.
محدودیتی این چنینی بسیاری از سرمایه گذاران را منصرف ساخته و می کند. بر اساس اصل ۸۱ قانون اساسی ، مالکیت معنوی برای خارجیان البته با نام ایرانی تنها زمانی به ثبت می رسد که سهم ایشان در بنگاه اقتصادی کمتر از ۴۹ درصد باشد. این ماده نیز در حال حاضر یکی از موانع مهم حضور سرمایه گذاران خارجی در مناطق آزاد بشمار می رود.
در آخرین بررسی مفاد قانون اداره مناطق آزاد ، موضوع ماده ۲۸ تنها ذکر این نکته به نظر کافی می رسد، اگر بیمه های خارجی حضوری صفر درصدی در مناطق آزاد دارند ، دلیل را فقط وفقط باید در این ماده جستجو کرد.
در پایان چنین نتیجه گرفته می شود که قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و ملحقات آن عملاَ به بزرگترین موانع رشد وشکوفایی مناطق آزاد ایران تبدیل شده اند. مهمترین دلیل این اتفاق را باید در برداشت و اجماع نظر انحرافی در مفهوم بین المللی مناطق آزاد نزد تنظیم کنندگان آن دانست.عدم درک و شناخت صحیح و کامل مناطق آزاد و سیاست گذاری غلط از اولین نقطه در تبیین رسالت های مناطق آزاد ، شرائطی را ایجاد نموده است که در نهایت میزان موفقیت مناطق آزاد کشورمان را در عمر ۱۵ ساله آنها بسیار ضعیف ارزیابی نماییم.
برای درک شدت عقب ماندگی مناطق آزاد کشورکافی است میزان جذب سرمایه گذاری خارجی منطقه آزاد جبل -علی دبی در امارات ( یکی از ۶ منطقه آزاد اصلی فعال در کشور امارات) که از بدو تأسیس تا کنون بالغ بر ۱۶۰ میلیارد دلار می باشد را با مجموع سرمایه گذاری خارجی جذب شده توسط تمامی مناطق آزاد ایران که هنوز به سقف ۱ میلیارد دلار نیز نرسیده است ، مقایسه نماییم.
بدون تردید کلید احیاء مناطق آزاد جمهوری اسلامی ایران در بازنگری اصولی واستراتژیک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی می باشد. عزم دولت در تأمین وتکمیل زیر ساختهای مورد نیاز مناطق آزاد کشور نیز الزام دیگری است که عدم توجه به آن مناطق را در شرائط نابسامان فعلی باقی نگاه خواهد داشت.
به واقع در کلام آخر باید عنوان نمود که دستیابی مناطق آزاد کشور به جایگاه در خور انتظار ، منوط به تغییر نگرش استراتژیک رجال تأثیر گذار در قوای مقننه ومجریه در خصوص رسالتهای مناطق آزاد و نقش آنها در دستیابی کشور عزیزمان به شاخص های تعریف شده در سند چشم انداز افق ۱۴۰۴، می باشد.

محمد تقی رفیعی