سیاست‌های حمایتی ‌یارانه‌های پرداختی و اعتبارات در بخش کشاورزی (بخش اول)

آن چه که در پی می‌آید گزیده‌ای است از پژوهشی که با عنوان «بررسی یارانه‌های پرداختی و اعتبارات به بخش کشاورزی در ایران و تجارب سایر کشورها» در موسسه‌ی پژوهش‌های برنامه‌ریزی و اقتصاد کشاورزی انجام گرفته است.
یکی از سیاست‌های مهم اقتصادی در همه کشورها، حمایت از طریق پرداخت یارانه به تولیدکننده یا مصرف کننده می‌باشد، پرداخت یارانه علاوه بر جنبه‌ اقتصادی دارای ابعاد گوناگون سیاسی و اجتماعی است. بنابراین سیاست‌گذاری درباره‌ کاهش، حذف و یا تغییر روند پرداخت یارانه‌ها با پیچیدگی‌ها و دشواری‌هایی مواجهه است.
اگر چه برخی اقتصاددانان بر این باورهستند که سیاست‌های حمایتی باعث تحریف قیمت‌های بازار، هزینه تولید و همچنین منجر به تخصیص نامطلوب نهاده‌ها و کاهش رفاه اجتماعی در بلندمدت می‌گردد، اما با این حال، تقریبا تمام کشورهای جهان (اعم از توسعه یافته و درحال توسعه) به شیوه‌های مختلف از تولیدات صنعتی و کشاورزی حمایت به عمل می‌آوردند.
بخش کشاورزی در مقایسه با بخش صنعت، بنا به دلایل مختلف از آسیب‌پذیری‌های بیشتری برخوردار است که باعث می‌شوند کشور‌های مختلف بسته‌ای از سیاست‌های حمایتی برای استمرار تولید در کشور‌های خود به کار گیرند.
این در شرایطی است که در مقایسه با کشور‌های توسعه یافته، بخش کشاورزی در کشورهای درحال توسعه نظیر ایران به علت برخورداری از قدرت رقابت بالنسبه کمتر از عرصه تجارت بین‌الملل نیاز به حمایت بیشتری دارد.
یارانه‌های پرداختی در اقتصاد ایران در سه بخش تولیدی، مصرفی و خدماتی توزیع می‌شوند که در این میان یارانه‌های مصرفی هرساله بیشترین سهم از کل یارانه‌ها را به خود اختصاص می‌دهند.
در حالی که کشور‌های توسعه‌یافته بسته‌ی بسیار متنوعی از سیاست‌های حمایتی را برای بهره‌وری هر چه بیشتر حمایت‌های خود از بخش کشاورزی به کار می‌گیرند، ابزارهای حمایتی مورد استفاده در کشورهای در حال توسعه از جمله کشور ایران بسیار محدود و اغلب تنها شامل پرداخت یارانه غیرمستقیم به نهاده‌های مورد استفاده نظیر کود، سم، بذر و ماشین‌ آلات، پرداخت خسارت به تولید کنندگان محصولات کشاورزی، پرداخت بخشی از حق بیمه محصولات کشاورزان و خرید تضمینی برخی محصولات اساسی است.
از سوی دیگر در سیاست‌های حمایتی کشور‌های توسعه یافته دیده می‌شود که پرداخت یارانه به تولید کننده به جای مصرف‌کننده مبنا قرار می‌گیرد، این سیاست‌ به گونه‌ای اعمال می‌شود که در نهایت مصرف‌کننده نیز از آن بهره‌مند خواهد شد. در حالی که در کشور‌های توسعه‌نایافته به گونه‌ای عکس این سیاست‌ عمل می‌شود.
گفتنی است در دومین ماده‌ی سیاست‌های کلان نظام در بخش کشاورزی آمده است:
تامین امنیت غذایی با تکیه بر تولید از منابع داخلی و نیل به خودکفایی در محصولات اساسی، ارتقاء سطح سلامت موادغذایی، اصلاح و بهینه نمودن الگوی مصرف و حمایت موثر از تولید و صادرات با توجه به مزیت‌های نسبی و خلق مزیت‌های جدید ( از جمله هدفمند کردن یارانه‌ها در جهت تولید و صادرات)
از سوی دیگر در ماده‌ی ۸ این سیاست‌ها نیز بر تخصیص یارانه هدفمند به بخش کشاورزی در جهت دستیابی به اهداف ذیل تأکید می‌شود:
تحقق خودکفایی، حمایت از ساخت زیربناها، مراعات معیارهای زیست محیطی، قابلیت انعطاف پذیری در شرایط محیطی مختلف و ارتقاء قدرت رقابت در بازارهای بین‌المللی مورد تاکید قرار گرفت.
سرویس مسائل راهبردی ایران در ادامه بررسی های خود درباره‌ی سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی ایران، به منظور تسهیل دسترسی خبرنگاران سیاستی و سیاست پژوهان اقتصادی، متن کامل این مقاله را که در مؤسسه پژوهش‌های برنامه ریزی و اقتصاد کشاورزی وزارت جهاد کشاورزی تدوین شده؛ منتشر می‌کند.
سرویس مسائل راهبردی ایران ضمن اعلام آمادگی برای بررسی دقیق‌تر نیاز‌های خبرنگاران و سیاست‌پژوهان محترم، علاقه‌مندی خود را برای دریافت ([e-mail]) مقالات دانشجویان، پژوهشگران، حرفه‌مندان، مدیران و سیاست‌گذاران محترم در ارائه‌ی عناوین جدید مقالات و یا تکمیل یا ویرایش آن‌ها اعلام می‌کند.
● سیاست‌های عمده حمایت در بخش کشاورزی:
مجموعه سیاست‌ها و اقدامات دولت بر بخش کشاورزی اثر گذار است. در یک دیدگاه کلی سیاست‌های اعمال شده از سوی دولت‌ها را می‌توان به دو بخش تقسیم کرد:
۱) سیاست‌های پولی که تمایزی میان بخش‌های مختلف اقتصادی قائل نشده و بدون توجه به اثر آن در بخش کشاورزی، به اجرا در می‌آیند.
۲) سیاست‌هایی که بین بخش‌های مختلف اقتصادی تفاوت قائل شده و اثرات ویژه بر بخش کشاورزی دارد. این سیاست‌ها در تقسیم‌بندی جزئی‌تر به دو بخش تفکیک می‌شوند:
الف) سیاست‌های مستقیم:
سیاست‌هایی است که به طورمستقیم برانگیزه تولید محصولات کشاورزی و بر قیمت هر یک از محصولات و نهاده‌های کشاورزی اثر دارند. (سیاست‌های قیمتی)
ب) سیاست‌های غیرمستقیم:
شامل آن گروه از سیاست‌هایی می‌شود که اثر غیرمستقیم بر قیمت محصولات و نهاده‌های کشاورزی دارند. از این دسته می‌توان از سیاست‌هایی که به نظام بازرگانی و پرداخت‌ها مربوط می‌شود مانند مالیات بر صادرات محصولات کشاورزی، حقوق و عوارض گمرک بر واردات کالاهای کشاورزی، مالیات بر سود، سیاست‌ اعتباری، انواع قوانین و تسهیلات زیربنایی نام برد.
سیاست‌های دیگری نیز وجود دارند که بستر مناسب را برای واکنش کشاورزان به انگیزه‌ها فراهم می‌سازند که شامل سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی، توسعه راه‌ها، ارتباطات، نیروگاه‌ها و تامین خدمات آموزشی و بهداشتی در روستا می‌باشند. علاوه بر سیاست‌هایی که به طور مستقیم بر کشاورزی اثر می‌گذارند برخی دیگر از سیاست‌های اقتصادی، بر سود تولیدات کشاورزی اثر دارند از جمله موثرترین این سیاست‌ها، تغییرات نرخ ارز و حمایت از کالاهائی است که تولیدکنندگان برای مصرف خود خریداری می‌نمایند.
اهداف دولت از دخالت در بخش کشاورزی بسیار متنوع و شامل تثبیت عرضه یا تقاضای محصولات بخش و تنظیم بازار، تثبیت قیمت محصولات و درآمد تولیدکنندگان کشاورزی، تشویق تولید و یا مصرف نهاده‌های خاص و یا بالعکس محدود نمودن مصرف آن‌ها، تشویق صادرات و واردات، توسعه روستا و کمک به توسعه پایدار می‌باشد.
سیاست‌های حمایتی دولت‌ها از بخش‌ کشاورزی، شامل اعطای وام و اعتبارات کشاورزی، برقراری بیمه محصولات کشاورزی، توزیع نهاده‌های مورد نیاز تولیدکننده با قیمت ارزان، ترویج آموزش یافته‌های تحقیقاتی به روستائیان، معافیت‌های مالیاتی، تعیین قیمت‌های حمایتی، کاهش نرخ تعرفه گمرکی، واردات نهاده‌های کشاورزی و افزایش نرخ تعرفه واردات محصولات زراعی می‌باشد.
● تعریف یارانه:
برای یارانه تعاریف مختلفی وجود دارد، یکی از تعاریف عبارت است از:
«یارانه نوعی کمک است که دولت به هزینه‌ سایر بخش‌های اقتصاد نظیر تولیدکنندگان بخش خصوصی و یا مصرف‌کنندگان یک کالای به خصوص و یا استفاده کنندگان از یک سرویس خدماتی، به یک عامل تولیدی می‌دهد ولی در مقابل پاداش یا عوض مالی دریافت نمی‌کند. تنها شرط دولت این است که دریافت کننده کمک، نحوه عمل خود را تغییر دهد و یا تعدیل نماید. و از این راه تولید، یا عرضه، یا مصرف کالاهای مورد نظر و یا فعالیت‌های اقتصادی را تشویق و یا از توسعه آن به طور غیرمستقیم جلوگیری می‌نماید.
تعریف دیگر برای یارانه چنین است:
یارانه عبارت از پرداخت مستقیم یا غیرمستقیم دولت یا موسسات دولتی به بخش‌های مصرفی، تولیدی، توزیعی، صادراتی، وارداتی و غیره است که با اهداف مختلف از جمله افزایش قدرت خرید مردم، افزایش تولید، افزایش صادرات، نیل به توزیع عادلانه درآمد، جهت‌دهی سرمایه‌گذاری‌ها و اهداف اقتصادی دیگر صورت می‌گیرد.
● اهداف پرداخت یارانه:
مهم‌ترین اهداف پرداخت یارانه عبارتند از:
▪ تخصیص بهینه منابع بین تولید و خدمات مختلف در بخش‌های خصوصی، تعاونی و دولتی
▪ تولید و‌ عرضه کالاها و خدمات عمومی که بخش خصوصی تمایلی به فعالیتی‌ در آن‌ها ندارد
▪ افزایش تولید کالاها و خدمات مورد نظر دولت
▪ تثبیت قیمت‌ها و ایجاد تعادل بین عرضه و تقاضا
▪ توزیع عادلانه درآمد و کاهش اختلافات طبقاتی
▪ حفظ یا افزایش تولید کالاهای استراتژیک و اساسی
▪ کاهش واردات
▪ جهت‌دهی سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی
▪ افزایش صادرات غیرنفتی و غیره
● تقسیم بندی انواع یارانه:
یارانه‌ در حوزه‌های مختلف اقتصادی، سیاسی، توسعه‌ای و فرهنگی جامعه توزیع می‌شود و درهر یک از حوزه‌ها نیز به شاخه‌های فرعی متعدد و متنوعی بسته به اهداف دولت اختصاص می‌یابد، در حوزه فعالیت‌های اقتصادی می‌توان یارانه‌های مصرفی، تولیدی، توزیعی، خدماتی، بازرگانی و زیست محیطی را برشمرد. از لحاظ نحوه طبقه‌بندی در حساب‌های مالی نیز، یارانه‌ها به یارانه‌های مستقیم و غیرمستقیم قابل تفکیک می‌باشند.
به طورکلی یارانه‌هایی که جنبه‌ کالایی دارند یارانه‌های غیرمستقیم محسوب می‌شوند. یارانه‌های مستقیم نیز بیشتر به صورت زیان عملیاتی یا تشویق و پاداش می‌باشند، و پولی است پاداش و یارانه‌های صادراتی نیز از این نوعند.
▪ یارانه‌های تولیدی:
هرگاه ارزش اجتماعی حاصل از فعالیتی از هزینه آن (به قیمت‌های جاری بازار) بیشتر باشد دولت‌ها برای رفع اختلافات (انحراف) به پرداخت انواع ما به‌التفاوت‌ها (از جمله یارانه‌ها) مبادرت می‌کنند.
علاوه بر فایده اجتماعی، عوامل دیگری از قبیل زیربنایی بودن فعالیت‌، نوزاد بودن صنایع و ... نیز می‌تواند عامل پرداخت یارانه باشند. شرط پرداخت یارانه به تولید این است که منافع نهایی این پرداخت‌ها نصیب تولیدکنندگان شود. یارانه‌های تولیدی به اشکال مختلفی پرداخت می‌شوند که به موارد زیر اشاره می‌گردد:
۱) یارانه به زیان کرد عملیاتی:
این نوع یارانه از یارانه‌های مستقیم محسوب شده که توسط دولت و از طریق بودجه عمومی به شرکت‌های دولتی و موسسات انتفاعی دولتی، بابت جربان زیان آن‌ها پرداخت می‌گردد. از دیدگاه توجیه اقتصادی فعالیت این گونه موسسات باید با منافع اجتماعی توام باشد، که از جمله آن‌ها می‌توان فعالیت‌های تولید برق، آب آشامیدنی، ارتباطات و حمل‌ونقل عمومی را نام برد. در این شیوه پرداخت، دولت مستقیما در بازار دخالت نداشته بلکه تنها از طریق باز پرداخت ضرر و زیان این قبیل شرکت‌ها در پایان سال مالی به تداوم فعالیت آن‌ها کمک می‌کند.
۲) یارانه‌های پرداختی به نهاده‌ها:
در این شیوه پرداخت دولت برای پایین نگاه داشتن هزینه‌های تولید و یا به عبارتی افزایش سود تولیدکنندگان، اقدام به پرداخت یارانه‌ برای کاهش هزینه‌ها می‌کند که این مساله می‌تواند به صورت توزیع ارزان نهاده‌ و یا تخصیص ارز با قیمت پایین‌تر از بازار آزاد باشد. در این طریق پرداخت، دولت عملا در نظام تخصیص منابع دخالت نموده و جهت‌گیری آن را در راستای اهداف اقتصادی خود تغییر می‌دهد.
اغلب اقتصاددانان این شیوه پرداخت یارانه را مغایر با کارایی اقتصادی می‌دانند. اما در شرایطی که محدودیت زیادی در میزان منابع، همراه با تقاضای بالای گروه ثروتمندان برای کالاهای لوکس وجود داشته باشد، بدون دخالت دولت منابع به سمت تولید کالاهای لوکس جهت گیری پیدا می‌کند و در مواردی نیز گران بودن نهاده‌ها سبب عدم استفاده مناسب از آنها و پایین آمدن کارایی و سطح تولید می‌گردد. به همین دلیل دولت در مواردی به برخی از نهاده‌های مورد استفاده در تولید کالاهای مشخص یارانه پرداخت می‌کند.
۳) پرداخت یارانه برای تضمین خرید برخی از کالاها:
این یارانه برای تضمین خرید کالاهای اساسی به قیمت معین، به خصوص کالاهای کشاورزی پرداخت می‌شود، این سیاست در اکثر کشورهای جهان برای محصولات کشاورزی به علت آسیب پذیری در مقابل نوسانات تقاضا و شرایط جوی به کار می‌رود. اعلام قیمت‌های تضمینی سبب اطمینان پذیری در مقابل نوسانات تقاضا و شرایط جوی به کار می‌رود. اعلام قیمت‌های تضمینی سبب اطمینان کشاورزان از بازار فروش محصولات می‌شود. در این شیوه پرداخت، دولت در نظام انگیزشی بازار دخالت نداشته و تنها زمانی که کشاورزان مواجه به کمبود تقاضا می‌شوند اقدام به خرید این محصولات می‌کند.
چنانچه دولت موفق به باز فروش محصول خریداری شده به قیمت خرید و یا بالاتر (پائین‌تر) از آن نشود دولت متعهد پرداخت یارانه است و به تناسب زیان وارده مبلغ یارانه پرداختی متفاوت خواهد شد. لذا تضمین قیمت به دلیل اثرگذاری بر بازار نوعی حمایت از تولیدکننده محسوب می‌شود ولیکن لزوما متضمن پرداخت یارانه نیست.
۴) یارانه پرداختی در جهت حمایت از صنایع نوزاد و زیربنایی:
این حمایت از تولیداتی صورت می‌گیرد که برای کشور جنبه استراتژیک و زیربنایی دارد اکثر کشورهای پیشرفته در مراحلی از رشد صنعتی، برای تجهیز و استحکام بنیان صنایع خود، اقدام به حمایت از صنایع نوزاد و زیربنایی کرده‌اند. از خصوصیات این نوع پرداخت، موقتی بودن آن است، به عبارتی بعد ازگذشت زمان مشخصی صنعت نوازد باید به بازدهی برسد و هزینه تولید آن با توجه به مقیاس تولید به اندازه‌ای پایین بیاید که بتواند حتی زیان‌های دوران حمایت خود را نیز جبران نماید.

منبع : خبرگزاری ایسنا