سابقه ۴۷ ساله

در هفته‌های اخیر، نظام بانکی کشور، تحت تأثیر سیاست‌های دولت نهم و فرامین رئیس جمهور، روند جدیدی از تغییر و تحولات را آغاز کرده است.
محمود احمدی‌نژاد در دو دستور جداگانه بر تغییر ساختار و کارایی نظام بانکی و تحول رفتاری نظام بانکی تأکید کرد. این فرامین با تشکیل کار گروهی تکمیل شد. علاوه بر این شورای عالی اداری در اقدامی دیگر رأی به ادغام شوراها و از جمله شورای پول و اعتبار داد. با توجه به اهمیت تحولات و آثاری که این امور بر اقتصاد ایران دارد، گزارش زیر، به شکل‌گیری بانک مرکزی و ارکان تصمیم‌گیری و نیز حدود و شعور وظایف و اختیارات آن می‌پردازد.
● مؤسسه‌ای مستقل به نام بانک مرکزی
قانون‌گذارن در سال ۱۳۳۹ چنین رأی دادند که به منظور «حفظ ارزش پول» و «تنظیم اعتبارات» مؤسسه مستقلی به نام «بانک مرکزی ایران» تشکیل می‌گردد که دارای «حق انحصاری» ‌انتشار اسکناس و پول فلزی خواهد بود. این بانک تابع قوانین و آیین‌نامه عمومی مربوط به دولت و بنگاه‌هایی که با سرمایه دولت تشکیل شده‌اند نیست، مگر آنکه در قانون مربوط صراحتاً از بانک مرکزی اسم برده شده باشد اما نسبت به مواردی که در این قانون پیش‌بینی نشده باشد بانک تابع قوانین مربوط به شرکت‌های سهامی است.
اما به نظر می‌رسد بانک مرکزی پس از سپری کردن ۴۵ بهار از تاریخ تولد خواسته یا ناخواسته به حکم قانون یا به اقتدار دولت، کمتر «مؤسسه مستقل» باشد، قانون و مقررات وضع شده طی این زمان و رفتار دولت‌ها در ساختارشکنی، استقلال نیم‌بند بانک مرکزی را در حفظ ارزش پول ملی مخدوش ساخته است.
وظیفه‌ای که از روز نخست برای بانک مرکزی تصویب و ابلاغ شد، نگاهداری حساب برای دولت، شهرداری‌ها و بنگاه‌ها و مؤسسات دیگر که تمام یا قسمتی از آن متعلق به دولت یا تحت نظارت دولت است و انجام کارهای بانکی آنها در داخل یا خارج کشور و نیز انجام کلیه عملیات مربوط به اسناد قرضه دولت بود و بانک مرکزی در مؤسسات بین‌المللی نماینده دولت محسوب می‌شود و افتتاح و نگهداری حساب جاری نزد بانک‌های خارجی و داخلی را بردوش دارد، گو اینکه حفظ موازنه ارزی کشور را هم عهده‌دار است.
از اینها گذشته بانک مرکزی می‌تواند کلیه معاملات طلا و ارز را انجام دهد و نسبت به خرید و فروش اوراق قرضه یا تضمین شده از طرف دولت اقدام کند اما در قبال اعطای وام به دولت یا با تضمین دولت و نیز تضمین اعتبارات اعطایی به دولت یا به اشخاص ثالث یا ضمانت دولت، این پیش‌شرط وجود داشت که دولت قبل از تقدیم هرگونه لایحه وام به مجلسین نظر صریح شورای پول و اعتبار را اخذ کند و به مجلس ارائه دهد.
برای تبیین میزان نفوذ و دخالت دولت در ساختار پولی و مالی کشور بهتر است به ارکان بانک مرکزی توجه شود. در بالاترین مرجع بانک مرکزی مجمع عمومی بود که از اعضای شورای پول و اعتبار، هیأت عامل، هیأت نظارت و بازرس دولت زیرنظر وزیر دارایی تشکیل می‌شود و هم او بود که بالاترین مقام دولتی محسوب می‌شد که در مجمع عمومی بانک مرکزی حضور داشت. اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی براساس قانون مصوب ۱۳۳۹ عبارت بودند از:
الف) اعضای شورای پول و اعتبار که ذکر آن رفت و تنها سه وزیر صنایع و معادن، کشاورزی و بازرگانی.
ب) اعضای هیأت عامل متشکل از رئیس کل، قائم مقام رئیس کل و سه نفر معاون رئیس کل بانک مرکزی.
ج) هیأت نظارت بر اندوخته اسکناس شامل دو نفر منتخب مجلس سنا، دو نفر منتخب مجلس شورای ملی، وزیر دارایی، دادستان کل کشور، رئیس کل بانک مرکزی، خزانه‌دار کل و بازرس دولت می‌شد. بازرس دولت در واقع با پیشنهاد وزارت دارایی و تایید هیأت وزیران بر عملیات بانک مرکزی نظارت می‌کند و گزارش‌های لازم را به دولت می‌دهد.
در واقع قانون پولی و مالی کشور مصوب ۱۳۳۹ جایگزین لایحه قانون بانکداری مصوب ۱۳۳۴ شد که به موجب فصل چهارم قانون یاد شده، بانک مؤسسه‌ای قلمداد می‌شود که به صورت شرکت سهامی مطابق قانون بازرگانی تشکیل شده و به عملیات بانکی روی می‌آورد.
تشخیص عملیات بانکی هم برعهده شورای پول و اعتبار گذاشته شده و هرگونه اشتغال به امور بانکی بدون اجازه این شورا ممنوع خواهد بود. به همین منظور بانک‌ها بایستی اساسنامه خود را به تصویب شورا رسانده و ادارات ثبت هم مکلف شوند تا برای ثبت بانک‌های داخلی موافقت شورای یاد شده را مطالبه کنند. شورای پول و اعتبار حتی این اجازه را داشت تا در صورتی که تعداد بانک‌های موجود را کافی بداند از صدور اجازه تأسیس بانک جدید خودداری کند.
حتی ابطال مجوز فعالیت بانک‌ها برعهده این شورا بود، از جمله شرایط ابطال مجوز فعالیت‌ بانک‌ها تقاضای خود بانک، آغاز نکردن فعالیت یک سال پس از دریافت مجوز، توقف فعالیت غیرموجه به مدت سه ماه، تخلف بانک و عدول از اساسنامه خود و قدرت پرداخت بود که بانک‌ها در صورت اعتراض می‌توانستند از شورای پول و اعتبار به هیأت وزیران شکایت ببرند. حکم دولت در این زمینه قطعی بود. درواقع شورای پول و اعتبار جای هیأت نظارت بر بانک‌ها را گرفت و با بسط حدود وظایف و اختیاراتش متولی اصلی سیاست‌های پولی و مالی کشور شد.
مصوبه ۱۳۳۹ تصریح دارد کلیه سهام بانک‌ها باید با نام باشد در حالی که در قانون مصوب ۱۳۳۴ این میزان به اندازه ۶۰ درصد کفایت می‌کرد و در حالی که قبلاً سهم داخلی به خارجی در بانک‌های داخلی ۵۱ درصد به ۴۹ درصد بود در قانون جدید این نسبت به ۶۰ و ۴۰ درصد تغییر یافت و بانکی که بیش از ۴۰ درصد سهام آن متعلق به خارجی‌ها بود، بانک خارجی قلمداد می‌شد.
مواردی که بانک‌ها مجاز بر فعالیت نبودند و برای آنها حضور در این نوع عملیات ممنوعیت وجود داشت، در قانون مورد بحث تغییر چندانی نکرد و تعیین حداکثر و حداقل بهره و کارمزد بعضی از عملیات مشخص بانکی از وظایف شورای پول و اعتبار بود، تغییر جدی در مصوبه ۱۳۳۹ نسبت به مصوبه چهار سال پیش از آن، این بود که انحصار پذیرش سپرده‌های قرض‌الحسنه بانک ملی ایران به عنوان بانک مرکزی شکسته شد و قبول سپرده پس‌انداز و هرگونه حساب دیگر مجاز اعلام شد، که تعیین نوع مصرف وجوه پس‌انداز و نسبت بین موجودی نقدی و مطالبات هم با شورای پول و اعتبار بود.
در شرایط حاضر که اخبار از انحلال شورای پول و اعتبار حکایت دارد، توجه به برخی از وظایف و رسالت‌هایی که در سال‌های گذشته به‌ویژه در زمان ایجاد این شورا ترسیم شده بود، ضرورت دارد. از آن جمله این که شورا نسبت بین سرمایه کوتاه و بلند مدت را تعیین و ابلاغ می‌کند و نوع میزان سپرده بانک‌ها نزد بانک مرکزی را معلوم می‌سازد.
این شورا همچنین شرایط ضمانت‌نامه‌ها، نوع و میزان وثیقه‌های بانکی را معین می‌کند و بانک‌ها مکلف به اجرای سیاست‌های اعتباری بانک مرکزی و دستورهای صادره از سوی شورای یاد شده هستند و به موجب قانون، شورا حق رسیدگی به حساب‌های بانک‌ها را دارد و سرانجام این که شورای پول و اعتبار می‌تواند بعضی از اصول حسابداری و طرز نگهداری حساب‌ها را به حال اصول مقرر در قانون تجارت، تجویز کند و تشکیل اندوخته‌های احتیاطی برای جبران زیان‌های احتمالی ناشی از وصول نشدن مطالبات مشکوک‌الوصول را تعیین سازد.
● آرزوها و گمانه‌ها
به این ترتیب اعلام شد از تاریخ تأسیس بانک مرکزی ایران، مسئولیت‌های پول‌های فلزی بر عهده این بانک است و در مقابل وزارت دارایی کلیه پول‌های رایج و سرسکه‌ها و مطلس‌ها و حساب وجه‌الزمان را بلاعوض به بانک مرکزی واگذاری کرد و پس از آن نوبت به پدر خوانده اصلی یعنی بانک ملی ایران رسید تا کلید اختیارات و مزایای مقرر در قانون واگذاری معاملات ارزی خود، برآمده از مصوبه ۲۴ اسفند ۱۳۳۶ را هم واگذار کند تا هیچ شخص حقوقی و حقیقی، حق انجام معاملات ارزی بدون اجازه بانک مرکزی را نداشته باشد.
همچنین اجازه مشارکت دولت ایران در صندوق بین‌الملل پول و بانک جهانی و سایر موسسات و نهادهای پولی و مالی و نیز انتشار و نگهداری اسکناس به مرجع اصلی خود یعنی بانک مرکزی ایران داده شد و گام آخر این که هیأت رسیدگی به جلب و حمایت سرمایه‌های خارجی در بانک مرکزی ایجاد و رئیس آن هم رئیس کل بانک مرکزی شد.
از جمله تحولات در سال‌های بعد اضافه شدن مدیرعامل سازمان برنامه و نماینده اتاق صنایع و معادن ایران در سال ۱۳۴۳ به ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار بود. همچنین ضرابخانه که تحت کنترل دولت بود، ۲۲ دی ماه همان سال منحل و وظیفه ضرب سکه هم به بانک مرکزی داده شد و چند روز بعد به موجب قانون انتشار اسناد خزانه در اول بهمن ماه وزارت دارایی مجوز گرفت تا اوراق بهاداری بی‌نام و در وجه حامل با شش درصد بهره سالیانه منتشر کند.
سال بعد در چهارم خرداد ۱۳۴۴ مجلس قانون صدور چک را به تصویب رساند و قانون تأسیس بورس اوراق بهادار یک سال پس از آن در ۲۷ اردیبهشت ۱۳۴۵ از تصویب مجلس گذشت تا اینکه ادغام بازار پول و سرمایه به طور قانونی انجام گرفت. به این نحو که ریاست شورای بورس برعهده رئیس کل بانک مرکزی بود. این موضوع محل مناقشه بود تا آنجا که در دولت دوم محمد خاتمی، رئیس جمهوری پیشین ایران، اختلاف بر سر مدیریت شورای بورس میان وزیر وقت اقتصاد و دارایی، طهماسب مظاهری، و رئیس کل فقید بانک مرکزی، محسن نوربخش، بالا گرفت.
سرانجام با اجرای قانون جدید بازار اوراق بهادار، ساختار بورس اصلاح شد و کنترل بازار سرمایه به دست وزیر اقتصاد افتاد و در عمل دوقلوهای بازار سرمایه و پول پس از حدود ۴۰ سال از یکدیگر جدا شدند. ۲۵ خرداد ۱۳۴۶ قانونی به تصویب رسید که هدف آن تشویق پس‌انداز مسکن بود و هدف اصلی آن کمتر به خانه‌سازی و تهیه موجبات تأمین مسکن از طریق جلب پس‌اندازهای خصوصی بانک رهنی ایران و صندوق پس‌انداز مسکن اعلام شد، قانونی که اساس بانک مسکن فعلی بر آن بنا نهاده شده است.
اما گذر زمان در دالان بانکداری ایران همچنان با دستور دولت همراه بود و نتیجه نهایی نهادینه شدن بوروکراسی شدید و اقتصاد متمرکز دولتی بود و کمتر نشانه‌ای از ظهور اقتصاد بخش خصوصی ظاهر شد به‌ویژه آنکه رویای برنامه‌های توسعه قبل از انقلاب در هزینه کردن درآمدهای نفتی و منابع بانکی قابل تحقق بود. قطار اقتصاد ایران با کمک ناوگان ریلی که یک ریل آن پول نفتی بود و یک ریل آن پول نهفته در بانک‌ها، به فرمان دولت‌ها حرکت کرد اما به ایستگاه مطمئن نرسید که نرسید.

بهاره صفاری‌اصفهانی

منبع : روزنامه همشهری